国家治理现代化视域下的党内法规完善路径研究

刘 霞

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

党内法规建设始终被中国共产党作为管党治党和治理国家的制度保障和重要基础，党内法规的属性究竟如何、党内法规体系如何构建也成为了学术界重点探讨的问题。党的十九届四中全会强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，置身这样的时代语境下，厘清党内法规与国家治理现代化的相关问题，坚持以问题导向寻求解题之策显得日益迫切。

一、党内法规的属性探析

党内法规作为中国共产党的“家法”，其性质属性的研究在学术界甚至政治界方兴未艾，对其性质的定性和理解也一直是法学界争论的焦点。我国大学法学教科书关于法有一个经典定义：法是反映统治阶级的意志，由国家制定或者认可的，并以国家强制力保证执行的行为规范。[1]然而，党内法规是由党组织制定实施的，并不是由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，正如维辛斯基式法学所认同的那样，党内法规并不具备严格意义上的国家性和强制性，缺乏法律核心内核，不能称之为“法”。

但是，“法是什么”在法学界并没有一个完全确定的论断。中国学者更注重从规则、约束的角度来定义法，西方学者更多强调法的理性、公正等特征，所以从各种研究论述中，很难得出一个所谓的权威定义。但有一点是值得注意的：对于法的界定，更多的争议点与法的外延的划定相关。有学者从法律多元的视角进行论证，认为法不仅包含国家法的范畴，也涵括了政策、习惯等其他规范，这其中自然包括中国共产党的党内法规。在这一层面而言，党内法规可以被理解为广义的法，是一种相对于国家法的一类软法。那么，“党内法规是软法”的论断是否能够实现逻辑上的自洽？是否能够精准定位党内法规的特性？这些问题仍待深入的研究和探讨。

在系统主义法学看来，无论是内生结构还是外在形式，党内软法理论都为党内法规定性。近些年，党内法规的研究逐渐摆脱了经典法所推崇的“国家—控制”法范式的约束，将软法理论引入党内法规的研究之中。党内法规之所以能够被定性为“法”，其很大程度上是因为无论从生成机制还是生效机制而言，它都具有了“软法”的特质。软法的概念最早起源于国际法研究领域，是指那些不能运用国家强制力保证实施的法律规范。但随着国内法学界研究的发展，软法理论也具有了中国本土的资源。近年来，软法理论为研究党内法规提供了强大的理论支撑，两者在一定程度上具有一致性。首先，从外在形式而言，党内法规可以划分为三个层级，即根本法规、基本法规和具体法规。这是研究党内法规所公认的“三级结构”，可谓党内法规的认知起点。毋庸赘言，党内法规是对党员具有外在约束力的行为规范，在理论逻辑上与软法的特征一致。其次，党内法规的适用对象是党内关系，并不适用于全体公民，这不符合国家法的相关要素，是法的一种异态，这也就使得其与软法的表现形式相符。再次，党内法规是通过党组织的强制约束以及党员个人的自我约束来保障实施的，并不依赖于国家的强制力，这正与软法的作用效力和保障措施相统一。此外，党内法规虽然本质属于软法，但其约束力并不“软”，甚至较于法律更加严格，可以说是一种“坚硬的软法”。中国共产党在中国特色社会主义事业中处于领导和执政地位，这也就使得党内法规作为中国共产党自我监督、自我管理、自我约束的规章制度，在一定意义上要严于国家法。但是，党内法规与国家法虽然具有共同的经济基础、阶级意志、指导思想以及价值取向，但党内法规是不能与国家法相冲突的，否则将会失去效力。因此，党内法规的属性应该在“党内法规-依规治党-党内治理现代化”和“国家法律-依法治国-国家治理现代化”两条主线的契合中得到合理的定位以及精准的定性。而如何建立党内法规与国家法律的有效衔接机制仍然是学术界研究的一个重要课题。

二、党内法规的科学定位探讨

依规治党作为依法治国不可或缺的一部分，是推进国家治理现代化的有力抓手和重要力量。

（一）党内法规是党内治理现代化的制度根基

党内治理的现代化可谓是国家治理现代化不可或缺的一部分，其内在逻辑是“制度-法治-治理-善治”，显而易见，要实现党内治理的善治，最基础的就是制度，就要发挥好党内法规的作用。

1.加强党内法规建设奠定了中国共产党执政的制度基础

无数的历史经验表明，党内法规制度的完备程度是政党发展成熟与否和执政水平高低的一个重要标志。党的十八大以来，党内法规制度建设取得了重大发展和显著成效，先后制定和修改了180多部中央法规，出台了一批基础性党内法规，基本上实现了党内治理的有规可依。正如习近平总书记所指出的：“以科学制度保障党的建设，最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性。”[2]通过构建体系完备的党内法规，可以实现管党治党的规范化，提升中国共产党的执政能力和水平，奠定党内治理现代化的制度基础。

2.加强党内法规建设筑牢了全面从严治党的战斗堡垒

从《立法法》的制定到《中国共产党党内法规制定条例》的出台，从《中国共产党廉洁自律准则》的颁布到《中国共产党纪律处分条例》的实施，从《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的执行到《中国共产党党内监督条例》的应用等，无疑都为管党治党、严肃党内政治生活提供了现实可见、实践可行的基本法规遵循，为扫除监督盲区和解决主体责任缺失、监督责任缺失问题指明了行为规范。可以说，以党内法规为保障，推动管党治党不断从“宽松软”走向“严紧硬”，为实现全面从严治党全新的大格局奠定了强有力的基础。

（二）党内法规是国家治理现代化的有力保障

中国作为一个社会主义国家，其历史逻辑和本质属性都决定了国家治理体系生成的模式和路径与西方国家以及其他非社会主义的发展中国家的情况存在着差异。而最本质的差异就是，在中国特色社会主义制度和国家治理体系中，党的领导制度具有统领性地位。不言而喻，党内法规体系建设的发展与完善不仅是党内治理现代化的制度基石，更与国家治理现代化存在相互影响的关系。

1.党内法规体系建设隶属于国家治理现代化的组织架构

所谓国家治理，指的是国家通过一定的手段和行为治国理政的一种活动。国家治理的“治理”，不是西方那样简单的“治理”概念的移植，实际上是合成的一个词，就是治国理政，简称治理。西方讲“治理”，沿袭着从统治到管理再到治理的理论和历史脉络，而以习近平同志为核心的党中央则是将“治理”理解为两个方面，一个是体系，一个是能力。这就需要回应人民对美好生活的期待以及解决全面改革过程中的一些问题，而在应对这些问题的时候，就需要做到治理的科学化、民主化、法治化和理性化。因此，国家治理现代化作为一种制度体系，包含了法律体系、政治体系、文化体系等等。换言之，一切能够提升国家治理效能，促进国家发展进步和满足人民对美好生活向往的制度都隶属于国家治理现代化体系的范畴。由此而言，以党章为核心的党内法规体系自然也隶属于国家治理体系。

2.党内法规体系建设彰显了国家治理现代化的价值追求

首先，党内法规体系建设彰显了人民性的价值导向。我国从治理到善治的最终目的是实现人民对美好生活的向往，是提高人民的满意度和幸福感。《中国共产党章程》也作出规定：“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都要把群众利益放在第一位。”而党内法规是管党治党的重要制度保障，其制定和完善自然是以全心全意为人民服务作为根本宗旨的。所以，党内法规和国家治理现代化在人民性的价值取向上具有同质性。

其次，党内法规体系建设彰显了保障权利和强化义务的价值取向。全面推进依法治国，需要加强法治思维。法治思维的实质是从权利义务的视角去发现、分析和解决问题。党内法规作为中国特色社会主义法治的有机组织部分，自然以法治思维去规范权利和义务。如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就规定了“全党必须自觉服从党中央领导”“全党必须严格执行重大问题请示报告制度”等义务。《中国共产党章程》《中国共产党党员权利保障条例》等都作出规定要保障党员的相关权利，比如“党员有权提出接受教育和培训的要求”“党员有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员”等。不言而喻，权利与义务的细化构成中国共产党治理国家方式的创新方向。由此可见，党内法规和国家治理现代化在保障权利与强化义务方面具有同质性。

再次，党内法规体系建设彰显了对权力制约和监督的价值取向。党内法规是规则之治，特别强调对权力的制约和监督，建立监督问责机制，保障和激励广大党员提高运用法治思维治国理政的能力，实现以党内民主控制权力，杜绝党内权力结构的集团特性，把权力关进制度的笼子里，为实现法治国家提供了有力保障。这也正是国家治理现代化所提倡的价值取向。

3.党内法规体系建设为国家治理现代化发挥引领和规范作用

中国共产党是国家治理的领导核心，其治理国家的基本模式是以社会主义法治体系为基本支撑的。这也在一定程度上决定了党内法规为全面推进国家治理体系和治理能力现代化发挥了引领和规范作用，为引导和推动经济社会发展营造了良好的政治生态。如《中国共产党章程》规定“中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心”“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想这四项基本原则，是我们的立国之本”等，这也为国家治理现代化起到了引领和规范作用。

三、完善党内法规的路径选择

如何完善党内法规体系建设，提升党内法规的权威性和执行力，这一问题更多涉及中国共产党如何执政的问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，笔者认为应从以下几个方面入手，发挥好党内法规的作用，提升党内法规的权威性和执行力。

（一）以质量为抓手，完善党内法规建设的系统性

1.增强顶层设计，完善党内法规体系的总体框架

党的十九大报告指出，要增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。换言之，党内法规的制定主体必须从宏观层面整体把控体系框架，进一步完善党内法规体系的区分界限。在《中国共产党党内法规制定条例》中，以层级和效力为基点，将党内法规划分为党章、准则以及条例等三种不同层级的7种规范。不难看出，这并没有从内容上彻底进行详尽的区分，使得党内法规在一些方面存在相互交叉或者重复的内容。这就要求必须加强党内法规的顶层设计，不仅从效力等级层面对党内法规进行划分，也可以效仿国家法，从内容层面对党内法规进行具体的划分。比如国家法以宪法为核心，分为民法、民诉法、刑法、刑事诉讼法等多个类别，每个类别相互联系又相互区别，各有各的适用范围。党内法规制定主体也可以党内法规的内容和效力等级为基础、以“于法周延、于事有效”为原则进行科学分类和统筹规划，实现党内法规从“中央-部门-地方”自上而下逻辑结构的完善与发展。

2.提高立规质量，增强党内法规体系的规范性和科学性

良法是善治之前提，良规亦是善治之保障。虽然我国的党内法规体系正在不断完善，但不难发现，还存在着制度老化、制度空置、法不责众等诸多问题，党内法规体系建设任务仍然任重道远。而党内法规适用范围的特殊性决定了在制定党内法规的过程中必须充分考虑中国共产党自身发展的实际情况和特殊规律，坚持以科学的方法和严谨的态度认真对待立法的每一个环节，根据不断出现的新情况和新要求，及时制定新的党内法规，修改或废弃已经不适应国家治理需要的党内法规，严格明确广大党员和党组织的许为与不许为、可为与不可为、应为与不应为的范围。同时，在制定党内法规的过程中，制定主体要遵循程序正义原则，制定的草案要尽可能地征求广大人民群众尤其是党员的意见和建议，保证党内法规立法的民主性和规范性。

3.坚持与时俱进，强化党内法规体系的执行力和创新力

习近平总书记指出：“产生腐败问题的一个重要原因，是一些体制机制存在漏洞，必须坚持以改革思路推进工作，加强制度创新。”[3]不言而喻，党内法规体系的健全与发展必须与时俱进，要以抓石有印的韧劲、逢山开路遇水搭桥的闯劲，以理论创新提升党内法规的创新力和执行力。换言之，在面对新情况、解决新问题时，必须以政治学、法学、党建学等诸多学科的专业角度进行科学的分析和判断，以学科内创新的理论推动党内法规体系的不断完善，增强党内法规体系的专业性和可行性。

（二）以问题为导向，强化党内法规执行的规范性

“法与时转则治，治与世宜则有功”，党内法规的执行要根据中国共产党的领导实践，必须植根于党领导的实践经验，从问题入手，坚持标本兼治，不断推动党内法规建设的改革创新发展。

1.厘清关系，构建党内法规与国家法律的契合机制

在推进国家治理现代化的进程中，党内法规与国家法律相互补充、互相配合，形成了“软硬混治”的社会公共治理新模式。但无法忽视的是，在实践中，党内法规与国家法律还存在相互混淆、脱离甚至是背离的情况，影响了两者之间的效力，这也自然要求在实际治理过程中，从理论上厘清党内法规和国家法律的界限与关系，构建起更为完善的党内法规与国家法律内外契合机制。而这样的契合应该主要在三个方面发力。首先是指导思想契合，中国共产党是执政党，在一定程度上不断为国家法律提供精神供给和价值指引。简言之，国家法律的制定和执行必须适时地与党内法规的精神内核相适应，实现两者在制度上的内部融合机制，有效规避“纪法不分”的情形。其次是内容契合，党内法规作为内部治理保障的“软法”与作为外置治理保障的国家法，是存在着一定比例的内容重复的，比如《宪法》中有些条款就是《中国共产党章程》中条例的体现。因此，这就要求在立法层面和执法层面，都必须建立健全纪法部门之间的沟通协调机制，如有必要，可通过正当程序将党的意志转化为国家意志，实现两者理论上的自洽性，推动实现党内法规与国家法的双向建构。最后是实践契合，党内法规为国家法提供价值指引，而国家法的整体架构相较于党内法规更加完善，更具体系化，这就使得党内法规在制定、执行、解释、评估等诸多方面都应借鉴国家法的相关要素，促成其内部体系的规范化和内部逻辑的合理化。因此，党内法规与国家法律在国家治理现代化的进程中，是长期共存、共生、共治的关系，党内法规的制定与执行要以国家法律为基础，必须在宪法和法律的范围内发挥效力。总之，党内法规和国家法律应该实现动态与静态相结合的借鉴模式，做好立法和执法层面的衔接协同机制，为促进国家治理现代化提供有序、有礼、有节的制度保障。

2.深入实践，提升党内法规的针对性和实效性

调查研究发现，党内法规制度执行状况不容乐观，在一些地方和单位以及一些党员干部中，制度意识比较淡薄，遵规守纪的自觉尚未形成，不同程度存在“重制定、轻执行”问题，“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有对策”等现象时有发生。[4]针对这些现实的问题，提高党内法规的执行力和权威性迫在眉睫。

首先，要做到执行主体的明确化。每部党内法规在制定的过程中，都应充分考虑具体的执行部门和机构，明确党内法规的执行主体，做到上下联通、责任到人，确保党内法规的可操作性。其次，要具体规划执行的重点范围和内容。党内法规针对的是各级党组织和广大党员尤其是党员领导干部，必须抓住党员领导干部这个关键少数，让领导干部做好表率作用，努力形成上行下效的传统和氛围，从而确保党内法规的权威性得以实现和提升。最后，要提升执行队伍的能力和水平。要因人制宜地加强执法队伍建设和培训的针对性和力度，深化执行主体对党内法规的认知和把握，从而提升执行党内法规的规范性和精准性，确保和增强党内法规的公正性和权威性。

3.强化监督，完善党内法规体系的制度保障

缺乏规范有效的监督，党内法规的效力和执行力必然大打折扣。因此，在具体的执法过程中，要完善党内法规的监督机制，以制度的形式明确监督对象、丰富监督方式、强化监督责任、重视监督实效，确保以党章为核心的党内法规的权威地位，增强党内监督的规范性和精准性。同时，在设定监督主体时，应最大限度地激发社会各界的参与度和力量，拓宽监督渠道，采用群众、新闻媒介、网络等多种监督方式，健全巡视巡察、专项督查等制度，以最小的成本获得最大的监督时效，从而推动党内法规监督的制度化和常态化。

（三）以法治思维为基点，营造尊崇党内法规的良好氛围

在全面推进依法治国的时代大背景下，要加强对广大党员关于党内法规的培训力度和针对性，以培养法治思维为着力点，以普及党内法规为基点，努力在全社会范围内形成崇尚法治、遵从法律、遵守党规的社会氛围，不断提升广大党员尤其是党员领导干部依法行政和依法执政的本领和能力。

1.加强党内法规的学习培训，提高党员法治思维能力

法者，天下之准绳也。自提出依法治国基本方略以来，中国共产党一直致力于将实然的中国法治转变为应然的法治中国，然而，仍存在部分党员不懂法、不尊法，甚至蔑视和践踏法律，在决策中搞“一言堂”，在执行政策过程中以权谋私、以权枉法，结果只能是逾越法律红线，最后身败名裂。所以，要以法律学习作为党员的必修课，加强对党员的法治学习培训。党的十八届四中全会决定将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，自然要加强党内法规学习的力度，从而拓宽广大党员法治思维的广度，提升运用法治方式做出决策、解决问题、办理事情的能力。

2.营造学法守法的社会氛围，提升党员依法行政水平

法治是安邦固本的基石，更是提升国家治理现代化重要的软实力。这就要求广大党员尤其是党员领导干部加强法律法规学习，深入了解党内法规的内容，不断增强法治意识和法律观念，使法治理念深入人心，让法治精神在社会的方方面面得到彰显，从而营造良好的学法守法氛围，提升党员依法行政能力，为加快建设社会主义法治国家添砖加瓦，为实现中华民族的伟大复兴贡献力量。