中国贫困治理演进逻辑与相对贫困治理机制

■杜庆昊

【提 要】党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把消除贫困摆到治国理政突出位置，围绕脱贫攻坚作出了一系列重要指示和战略安排，构建了新时期减贫治理体系。党的十九大以后，党中央在聚焦消除绝对贫困的同时，提出要巩固脱贫成果、形成解决相对贫困的长效机制，中国减贫治理进入新阶段。从理论上看，深度贫困与相对贫困既先后递进、又相互依存、甚至可以相互转换，治理深度贫困为治理相对贫困提供了制度借鉴，治理相对贫困又可以巩固当前扶贫成果；从实践来看，消除深度贫困与着手解决相对贫困同等重要，必须聚焦打好脱贫攻坚战和继续巩固脱贫攻坚成果，不断发展和完善脱贫攻坚制度体系，提高减贫治理效能。

改革开放以来，中国贫困人口从1978 年末的7.7 亿人下降至2019 年末的551 万人，贫困发生率从97.5%降至0.6%，贫困地区基础设施建设得到明显改善，社会公共服务保障水平不断提高，贫困人口的生命权、生存权、发展权得到有效保障，减贫治理取得了举世瞩目的巨大成就。中国脱贫攻坚之所以能够在较短的时间内取得巨大成功，与我们因时而变、因势而动，结合中国经济社会的发展和减贫的实际，不断调整、发展和完善贫困治理制度体系密切相关。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出打赢脱贫攻坚战重要战略部署，构建了新时期减贫治理体系。党的十九大以来，党中央既强调坚持“集中兵力打好深度贫困攻坚战”[1]、如期全面完成脱贫攻坚任务；又提出“建立解决相对贫困的长效机制”[2]、未雨绸缪地吹响了解决相对贫困问题的号角，不断深化对减贫工作的战略认识，不断增强对减贫工作的战略指导，不断调整对减贫工作的战略部署。

一、贫困治理进入解决相对贫困阶段

（一）消除深度贫困取得决定性胜利

长期以来，贫困一直是困扰全球发展与治理的共性难题、头号难题。在2000 年联合国确定的千年发展目标中，消除极端贫困被放在首要位置；在全球治理面临的“四大赤字”中，发展赤字是其中重要的一项。在消除贫困方面，中国展现出顽强的意志、坚定的决心、非凡的能力和持久的韧劲，组织实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战，并取得了决定性胜利。特别是党的十八大以来，经过8年接续奋斗、连续攻坚，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，消除了深度贫困和区域性整体贫困，取得了令世界瞩目的减贫治理成就。目前，除极少数由于家庭缺乏劳动力而必须主要由社会兜底确保“两不愁三保障”的情形外，绝大多数深度贫困农户都有了比较稳定的收入来源，实现了脱贫。困扰中国几千年的深度贫困问题，终于在中国共产党建党百年之际得以解决。

（二）脱贫攻坚开始重视解决相对贫困问题

贫困本身是程度的概念，深度贫困一般指“贫中之贫”，其本质是个人或家庭不能维持基本生存需要；相对贫困则是指个人或家庭的收入低于社会平均收入水平达到一定程度。深度贫困一般是按照基本需求不足来确定的，相对贫困则是按照一定的百分比确定的。我们要看到，即使今年全面完成脱贫攻坚任务，消灭了现行标准下绝对贫困问题，中国长期处于社会主义初级阶段的基本国情仍没有变，我们还会有较多的低收入人口。在国家统计局公布的2017 年农村人均可支配收入五等分分组中，最低收入组（收入最低的20%人口）的平均年收入为3301.9元，仅比该年贫困线高出不到10%，一旦经济社会整体或局部有波动，这部分群体很容易陷入绝对贫困。另外，2005 年农村高收入组（收入最高的20%人口）与最低收入组平均收入比是7.2倍，2017年拉大到9.5 倍，农村收入差距进一步拉大。解决收入差距过大、提高低收入者收入水平、有效解决农村相对贫困问题，成为下一阶段减贫治理的主要任务之一。

（三）减贫治理进入解决相对贫困的启动阶段

消除深度贫困之后，中国是不是就没有贫困了？答案是否定的。2016 年全国两会期间，习近平就曾指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。2018 年全国两会新闻发布会上，国务院扶贫办负责人表示，不是说到2020 年中国就没有贫困了，而是到2020 年中国消除了绝对贫困，相对贫困还会长期存在。在地方层面，部分地区已制定了“相对贫困标准”，2016年广东省以4000元作为扶贫标准，全省认定相对贫困人口176.5 万、相对贫困村2277 个。从中央层面，十九届四中全会正式提出要建立解决相对贫困的长效机制。当前和今后很长一段时间，解决“相对贫困”会成为减贫工作的重要内容。应该说，在取得消除深度贫困、夺取脱贫攻坚阶段性胜利之际，党中央正式提出并宣布我们进入研究和解决相对贫困阶段，开启了党领导人民脱贫减贫的新纪元。

（四）脱贫攻坚进入从“打赢”到“打好”的并行阶段

2018 年2 月12 日，习近平在四川成都主持召开会议时首提“打好精准脱贫攻坚战”。以前的提法都是“打赢脱贫攻坚战”，从“打赢”到“打好”，一字之差，体现出更加注重脱贫质量，脱贫必须是经得起时间、历史和人民检验的，是不能掺水和掺假的；体现出更加注重打持久战，以前强调“打赢”强调的是消除深度贫困攻坚战必须打赢，现在强调“打好”体现的是要提前谋划布局决胜深度贫困攻坚战之后的减贫工作；体现的是既注重当前、又着眼长远的双重目标考虑，既要打赢脱贫攻坚战，实现数字上消除深度贫困，又要打好脱贫攻坚战，切实提高人民的获得感、幸福感，切实增强贫困地区发展后劲。从“深度贫困”到“相对贫困”概念的提出，从“打赢”到“打好”要求的提出，体现出我国减贫治理进入新的历史阶段。

二、消除深度贫困为解决相对贫困提供重要借鉴

（一）消除深度贫困为解决相对贫困提供了理论借鉴

扶贫减贫必须坚持问题导向，必须做到对症下药，这是做好扶贫工作的关键。党的十八大以来，针对中国扶贫工作中一直存在的针对性不强、大水漫灌等现实问题，中央提出精准扶贫方略，着力解决“谁是真正的贫困户”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”“脱贫之后如何退出”等一系列问题，并逐渐形成了“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的十二字法诀。在精准扶贫理论指引下，中国在消除深度贫困、打赢脱贫攻坚战方面取得了巨大成就。扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举也在于精准。下一步，解决相对贫困问题同样需要精准定位贫困人员、精准分析致贫因素、精准制定帮扶措施，确保扶贫工作的针对性和有效性。因此，精准扶贫方略在消除深度贫困方面的积极探索，同样适用于解决相对贫困问题，为今后解决相对贫困问题提供了理论借鉴。

（二）消除深度贫困为解决相对贫困提供了制度借鉴

消除贫困，一直是中国共产党的头等大事之一。多年来，为了消除深度贫困、实现共同富裕，中国共产党做了很多探索和实践，建立和完善了脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系、监督体系和考核体系等。习近平在主持中央政治局第三十九次集体学习时指出：“在实践中，我们形成了不少有益经验，概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。这些经验弥足珍贵，要长期坚持。”[4]这些经验实质上就是一整套经过实践检验的减贫治理体系。正是有了这一系列减贫体制机制作保障，中国的深度贫困问题才得到了有效治理，脱贫攻坚才取得了今天的辉煌成就。从现在开始，我们要着手解决相对贫困的问题，继续打好2020 年之后的脱贫攻坚工作，离不开我们在消除深度贫困方面探索的经验，离不开现在这套经过实践检验、行之有效的减贫工作体制机制。我们为消除深度贫困积累的制度性安排，为我们治理相对贫困问题提供了可复制、可推广、可借鉴的经验。

（三）消除深度贫困为解决相对贫困奠定了良好的社会基础

实现中华民族伟大复兴中国梦的最重要前提之一，就是消灭深度贫困、减少相对贫困、提高全体人民的生活水平。对中国这样一个底子薄、人口多的大国来说，消除贫困是一个长期的过程，往往需要几代人的不懈奋斗和努力。以习近平同志为核心的党中央以“功成不必在我”的精神境界和历史担当，扛起了消除深度贫困的千斤重担，矢志到2020 年在中华大地消除深度贫困，不但可以一举解决长期困扰中华民族的部分人口赤贫问题，更为实现第二个一百年奋斗目标、为解决相对贫困问题清除了最大的社会矛盾。全面建成小康社会目标实现后，国家更富强，人民更富裕，各方面制度更加成熟定型，我们也会有更多力量、更多办法来解决相对贫困问题。深度贫困是最难啃的“硬骨头”，啃下硬骨头，我们才能越走越顺畅，也才更有信心治理相对贫困问题。

（四）解决好相对贫困是为了彻底消灭深度贫困、巩固扶贫成果

人的贫富状态是动态的，已经脱贫的人也可能因病返贫、因事返贫，防止已脱贫人口返贫一直是脱贫攻坚工作的重点和难点。进入解决相对贫困阶段，更重要的是关注人的发展权。在相对贫困阶段，会更重视贫困人口受教育的权利，大部分相对贫困群众受教育程度和工作技能会更高，大部分人能够自食其力、自我发展；会更加重视社会公平与正义，社会分配制度和法治体系更完备、更合理，社会贫富差距也会相应缩小；会更加重视社会保障体系建设，贫困人口的教育、医疗、就业、住房等保障措施会更好，社会救济、救助体系会更完备，人的生存权会得到更充分的保障。因此，解决好相对贫困在某种意义上就是巩固深度贫困扶贫成果，就是实现贫困人口在更高水平、更好保障措施上的发展。

三、中国贫困治理面临新形势新任务

（一）消除深度贫困依然面临严峻的形势任务

打赢脱贫攻坚战、消除深度贫困，还存在许多方面的制约。归结起来，不外乎两方面的因素。一方面是客观因素，也就是自然方面的因素，不少贫困地区受资源环境约束，一方水土养活不了一方人。另一方面是主观因素，也就是人的因素，是能不能把各方面积极性都调动起来，形成打赢脱贫攻坚战的强大合力。当前，我国扶贫开发进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，形势依然严峻，任务仍然艰巨。一是贫困群体规模仍然较大。截至2019年底，全国仍有551万人尚未脱贫，1113 个贫困村的贫困人口超过1000 人和贫困发生率超过10%。经过一年的努力，虽然绝大部分贫困人口摆脱了贫困，但深度贫困人口仍然存在，扶贫脱贫形势依然严峻。二是扶贫开发难度越来越大。经过多年的努力，容易脱贫的地区和人口已经基本脱贫了，剩下的贫困人口大多贫困程度较深，自身发展能力较弱，越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大。以前出台一项政策、采取一项措施就可以解决成百万甚至上千万人的贫困，现在减贫政策效应递减，需要以更大的投入实现脱贫目标。三是外部环境变化导致发生返贫的可能性在增加。当前，外部环境日趋复杂和多变，加之新型冠状病毒性肺炎疫情的防控给经济社会发展带来巨大压力，贫困人口就业和增收难度势必将增大。

（二）重视解决相对贫困问题已刻不容缓

在解决了我国农村地区的深度贫困问题以后，相对贫困作为一个普遍存在的社会现象，在我国还将长期存在。但深度贫困与相对贫困是相互依存、甚至可以相互转换的，这就意味着不能等到彻底消除深度贫困后再着手解决相对贫困，必须做到攻坚深度贫困与解决相对贫困联动设计、同步实施，发起解决相对贫困的攻势。一是着手解决相对贫困是由党和国家的总体部署要求决定的。十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”[5]。十九届五中全会提出“确保如期打赢脱贫攻坚战，确保如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标”[6]，这既为实现消除深度贫困吹响了冲锋号，又为今后脱贫工作指明了新方向，提出了新要求，凸显了未来的脱贫工作将从瞄准深度贫困转为相对贫困。二是启动解决相对贫困是由中国社会主要矛盾变化决定的。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但近年来，农村最低收入20%的人群的相对收入水平是下降的，中国农村收入分配结构并没有改善。国家统计局公布的全国居民人均可支配收入基尼系数，自2003 年以来一直在0.46 数值以上，位于国际社会公认的收入差距较大的区间。因此，在全面脱贫的目标实现以后，把脱贫工作重点瞄准到相对贫困是对新时代社会主要矛盾转变的现实回应。三是重视解决相对贫困一直受到国际社会高度重视。从世界各国发展历程看，一个国家在解决深度贫困问题后，通常不会放弃贫困治理，但是会将治理工作重点转向解决相对贫困。比如，一些发达国家注重建立缩小收入差距的税收调节体系，通过个人所得税、遗产税与赠与税、暴利税、存量财产征税等手段，对收入进行调节，缓解相对贫困问题。

四、构建巩固脱贫成效和有效解决相对贫困的治理机制

当前，消除面上绝对贫困、打赢脱贫攻坚战的任务基本接近尾声，下一步应当集中力量啃下深度贫困地区这块硬骨头，在此基础上，遵从已有减贫治理经验，建立健全有效的制度体系，巩固好已取得的脱贫攻坚成果，从制度层面解决好相对贫困问题。

（一）夯实解决深度贫困地区脱贫的帮扶机制

虽然深度贫困地区脱贫攻坚已取得重大的决定性进展和成效，但从建档立卡数据可以看出，截至2019 年底，剩余贫困人口还有一半以上在深度贫困地区，未摘帽贫困县也主要集中在深度贫困地区。一要继续强化对“三区三州”等深度贫困地区扶贫资金投入。认真落实《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，确保新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区，进一步增加对深度贫困地区专项扶贫资金和教育医疗保障等转移支付。二要继续加大对深度贫困地区的对口扶贫、协作扶贫和社会扶贫。继续做好东部地区、中央单位对深度贫困地区的对口帮扶，聚焦摘帽脱贫，注重帮扶实效，强化帮扶责任。进一步引导企业、社会组织等社会力量深度参与深度贫困地区脱贫，通过帮助深度贫困地区进行产业培育、就业培训、产品营销等，有效解决深度贫困地区生产生活困难。三要继续做好对深度贫困地区产业帮扶。进一步盘活深度贫困地区集体资源，多渠道增加集体经济收入。因地制宜发展深度贫困地区乡村旅游，大力发展休闲农业、观光农业等，努力将要素禀赋劣势转化为经济资源优势。积极利用电商渠道帮助深度贫困人口脱贫，继续强化电商企业与合作社、农业大户建立直采直供关系，加大对农村物流配送体系建设的支持力度。四要着力推动深度贫困人口易地搬迁和相关政策措施落实。重点是加大对已搬迁群众的后续帮扶力度，着力做好基础设施建设、产业培育、就业帮扶、社会融入等各方面工作，努力提升搬入群众的幸福感和安全感。

（二）建立保障相对贫困人口生活的基础性机制

一是逐步推动并实现基本公共服务均等化。注重对相对贫困群体在基本公共教育、基本医疗服务、基本社会保障等方面的帮扶，努力为相对贫困群体织就完善的社会保障网络。要加大对贫困地区公共卫生的投入，提高乡村公共卫生服务水平和传染病防控水平。更加重视教育问题，既要加大对贫困人口的教育扶持和政策支持，切实提高相对贫困家庭人员整体文化素质，又要着力加强对贫困地区干部队伍和技术能人的培训，努力提升扶贫工作“关键少数”的文化素养。二是强化社会保障政策的兜底功能。深化农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，建立并实施低保标准与消费水平相挂钩的稳定增长机制，实现农村低保标准适当高于脱贫线。继续加大对贫困群体中老、幼、病、残特困人员的救济帮扶，保障好他们的基本生存、生活和健康问题。继续做好防止返贫和临时帮扶各项政策的有效衔接，解决因故、因意外致贫返贫人员的实际困难。

（三）建立帮助相对贫困人口发展的内生性机制

让贫困人口能够通过自身劳动持续增加收入，永远是扶贫脱贫、防止返贫的有效武器。一是下大力气抓好产业扶贫。加大财政投入扶持和金融资金支持，注重以市场需求为导向，结合贫困地区实际，通过积极打造产业扶贫基地、大力发展扶贫龙头企业、积极培育农业专业合作社、探索建设扶贫车间、适当壮大村集体经济等具有发展前景的产业扶贫项目，确保每个具备劳动能力的贫困家庭至少有一到两个兜底性的增收项目，提升扶贫的质量和效益。二是集中精力抓好就业创业扶贫。继续加大劳动力技能培训，对有劳动能力和外出务工意愿的贫困人口，着力提供岗位培训、劳务输出和岗位对接等服务，帮助其顺利实现就业。对劳动能力较弱、因故无法外出务工的贫困人口，努力为其提供公益性、劳动强度不大、居家工作方便的就业岗位，帮助其就近就地就业。继续从政策上引导和支持大学生、农民工和具备创业能力的各类人才返乡创业，努力为贫困群众提供更多就业机会。

（四）建立一体化解决城乡贫困问题的统筹机制

我们自实施扶贫开发工作以来，扶贫对象主要针对的是农村贫困人口。当前正在决战的脱贫攻坚战战场在农村，一直以来我们制定的“扶贫开发纲要”也都是冠之以“中国农村扶贫开发纲要”，消除农村贫困问题一直是扶贫减贫的主要目标，相比而言，城市贫困问题并没有被纳入扶贫开发的工作领域。随着城镇化的快速推进和城乡发展融合，每年有数以千万计的农村人口转移到城市，但城市的主要功能之一是消费市场，其生活成本要远高于农村。这样一来，原本不算贫困的农村人口进入城市后，由于负担的生活成本大幅增加，逐渐成为城市贫困人口。这部分人既难以享受农村扶贫政策，又未被纳入城市保障体系，极大地增加了这一类人群相对贫困的发生概率。对此，需要建立一体化解决城乡贫困问题的统筹机制。一要加快推进户籍制度改革，全面实现城市基本公共服务对常住人口的全覆盖，对流动人口有稳定预期的地方还要探索城市基本公共服务对非常住人口的覆盖。二要加快构建“脱贫攻坚”与“乡村振兴”有效衔接机制，按照“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的要求发展乡村经济、推动乡村治理、探索共同富裕路径，研究制定标本兼治的稳定脱贫机制。三要探索把减贫治理的政策体系延伸到城市领域，统筹城乡两个空间单元、城市居民和农村居民两类人群的扶贫开发工作，把对农业转移人口的帮扶作为城市扶贫工作的重点。

（五）建立严格的贫困人口退出、返贫、致贫的治理机制

首先是严把贫困人口退出，完善贫困人口脱贫退出机制。脱贫既要看数量，更要看质量。要严格执行贫困地区、贫困人口退出的标准、程序和核查办法，确保脱真贫、真脱贫。既要设定时间表、实现有序退出，又要留出缓冲期、确保一定时间内脱贫不脱政策；既要严格评估和验收程序、确保脱贫结果经得起检验，又要尊重群众和社会的评价、鼓励和支持第三方机构参与评估验收。其次是严控脱贫人口返贫，完善脱贫人口返贫监测机制。据各地初步摸底，主要有两类返贫风险较高人群，一类是已经脱贫摘帽的近200万左右人口存在摇摆，可能因灾、因病、因产业、因市场出现返贫；一类是贫困线附近的约300万左右人口存在致贫风险。[7]要构建监测网络，帮扶责任人、基层组织负责人等主动与深度贫困群众直接接触，及时发现脱贫户可能返贫的基本情况，并逐级上报。建立跟踪制度，基层干部要不定期跟踪回访脱贫户，潜在返贫户也可通过自行申报等途径主动报告情况，确保及时掌握脱贫户返贫信息。加强分级管理，可按经济状况、就业情况、身体条件、家庭构成等因素，将潜在返贫户归到红、橙、黄等预警区间中，对红色预警区间中的脱贫户给予重点关注，制定应对措施。再次是严防新发生贫困人口，完善对新增贫困人口的帮扶机制。一是应用好已有的识别机制，及时发现新发生的返贫人口。二是及时将新发生的贫困人口纳入贫困户帮扶政策体系内，提供社会政策兜底保障。三是按照精准扶贫方略有针对性地制定帮扶举措，确保这部分群众尽快脱贫。

注释

[1]《坚决打好三大攻坚战》，《光明日报》2019年12月15日。

[2][5]《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第48页；第12页。

[3]《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第22页。

[4]《更好推进精准扶贫精准脱贫 确保如期实现脱贫攻坚目标》，《人民日报》2017年2月23日。

[6]《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社2020年版，第20页。

[7]赵长茂：《确保完成脱贫攻坚这个硬任务》，《人民日报》2020年8月3日。