习近平法治思想的核心要义探析

陈发桂

摘要：习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上，用“十一个坚持”对新时代如何推进全面依法治国进行了系统阐述和全面部署，这“十一个坚持”是习近平法治思想的主要内容，是新时代指导全面依法治国的根本遵循。习近平法治思想的核心要义是学懂弄通习近平法治思想的重要抓手，必须准确把握和深入理解。具体而言，习近平法治思想的核心要义包括：党法统一的政治观、以人为本的主体观、领航引行的方向观、宪法至上的权威观、国家治理的依托观、总揽全局的统筹观、治理方略的整体观、尊法崇法的信仰观。

关键词：习近平法治思想；核心要义；全面依法治国

中图分类号：DF0文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）01-0092-09

2020年11月16日至17日在北京召开的中央全面依法治国工作会议，是一次具有新里程碑意义的重要会议，习近平总书记用“十一个坚持”对新时代如何推进全面依法治国进行了系统阐述和全面部署，是指导新时代全面依法治国的根本遵循。更为重要的是，这次中央全面依法治国工作会议正式提出和确立了习近平法治思想。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，顺应时代发展的潮流，提出全面依法治国方略并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，我国社会主义法治建设取得從“以法治国”到“依法治国”，从“法律体系建设”到“法治体系建设”，从“形式法治”到“良法善治”的历史性跨越和突破，从而形成了习近平法治思想。要学懂弄通习近平法治思想，必须准确把握其核心要义。具体而言，习近平法治思想的核心要义包括：党法统一的政治观、以人为本的主体观、领航引行的方向观、宪法至上的权威观、国家治理的依托观、总揽全局的统筹观、治理方略的整体观、尊法崇法的信仰观。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要坚持党对全面依法治国的领导。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。”[1]党的领导与全面依法治国的辩证统一关系是新时代如何处理好党法关系、政治和法治关系最为重要的关系，是实现中华民族伟大复兴的政治保证。对此，习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[2]3因此，必须准确把握和深入理解习近平总书记关于坚持党对全面依法治国的领导所蕴含的党法辩证统一观的深刻含义。

（一）党的领导在两者关系中处于核心和根本地位

党的领导与全面依法治国之间的关系不是平行关系，党的领导在两者关系中处于核心和根本地位，全面依法治国是党在治国理政中“四个全面”之一。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。对此，习近平总书记特别强调：“关于党的领导和法治关系问题，我反复讲过。推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。为什么我国能保持长期稳定，没有乱？根本的一条就是我们始终坚持共产党领导。党的领导是党和国家事业不断发展的‘定海神针’”。[2]3党的十八大以来，中国之所以能够同时取得经济持续发展与社会持续稳定这两大奇迹，根本原因在于以习近平同志为核心的党中央的坚强有力领导，是在协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中发挥中流砥柱作用取得的成果。这表明，党的领导与全面依法治国之间的关系不是平行关系，在两者关系中必须突出党的领导所应有的根本地位和核心地位。

（二）党的领导与全面依法治国之间的关系不是对立关系

党的领导与全面依法治国之间的关系是相辅相成的关系，绝不能陷入“党大”还是“法大”这一伪命题的泥淖中不能自拔。一段时间以来，一些人盲目迷信西方“宪政”“三权鼎立”“司法独立”的路子，将党的领导与全面依法治国之间的关系异化为“党大”还是“法大”的关系。“宪政民主”论者将党的领导与全面依法治国之间的关系异化为“党大”还是“法大”的对立关系，“实际上是用形而上学的思维来看待党的领导与全面依法治国之间的关系，把党的领导这一政治问题与全面依法治国这一法治问题对立起来”[2]3。实际上，在全面依法治国进程中不折不扣坚持党的领导，发挥党在全面依法治国中的中流砥柱作用，是中国特色社会主义法治模式背后应有的政治逻辑，也是中国特色社会主义法治道路应有的政治立场。坚持党的领导这一政治逻辑和政治立场是全面依法治国取得成功的根本保证，中国共产党对全面依法治国的领导是历史和人民的选择。全面依法治国是中国共产党治国理政的重要抓手和战略布局，在全面依法治国进程中坚持党的领导，体现了法治当中有政治，没有脱离政治的法治这一基本运行规律。同样，在坚持党的领导过程中也需要通过全面依法治国不断提高党治国理政的水平，党才能领导全国人民完成中华民族伟大复兴的历史使命。

习近平总书记强调，要坚持以人民为中心。坚持以人民为中心既是对党的第一代领导人的群众路线的继承，又是对马克思主义人本观的“人”的理性回归[3]。就全面依法治国来说，这里的“以人民为中心”根本上就是要在全面依法治国进程中坚持一切从维护好、实现好中国广大人民群众的根本利益作为出发点和归宿点，以最大限度满足人民群众对法治、民主、安全、正义的日益增长的需要，保证人民群众依法占有和享用他们自己劳动所创造的社会财富，促进人的自由全面发展为目的[4]。

（一）“人民本位”：在全面依法治国进程中充分尊重人民群众的主体性地位是“以人为本”的主体要求

习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”[1]人民群众在全面依法治国进程中的主体性地位特别强调人民群众的法律地位及形成的法治合力。

1.我们必须充分尊重人民群众在全面依法治国进程中的主体性地位、基础性作用和自觉性使命。首先，要充分尊重人民群众在全面依法治国进程中的主体性地位。新时期法治“十六字方针”就包括全民守法，立法、执法、司法和守法主体都属于全面依法治国进程中不可或缺的当然主体。只有充分尊重人民群众在全面依法治国进程中的主体性地位，才能不斷激发法治建设的内在活力。其次，要承认人民群众在全面依法治国进程中所发挥的基础性作用。无论是科学立法还是严格执法，抑或公正司法，都离不开广大人民群众的支持和参与。如果在立法进程中没有人民群众的积极参与贡献智慧就难以实现科学立法；如果在执法进程中没有人民群众的有效配合和监督就难以实现严格执法；在司法进程中如果没有人民群众对司法权威的尊崇就难以实现公正司法。可以说，没有最广泛的人民群众发自内心对法治建设的拥护，全面依法治国只能说是空中楼阁。第三，要充分激发人民群众每一个个体在全面依法治国进程中的自觉性使命。对人民群众在全面依法治国进程中的自觉性使命的强调，目的是激发每一个个体在法治建设中的内在活力，人民群众在全面依法治国进程中要把发展自己的一切能力，自觉地当作个人的职责、使命和任务，而不能置身事外。

2.在全面依法治国进程中，人民群众个体的主体性地位确立都对“法治合力有所贡献”。全面依法治国战略布局的推动，中国特色社会主义法治事业的进步，所形成的法治合力最终都是从许多个体意志的相互对立冲突中产生的。在人民当家作主的社会主义中国，法治实践活动、依法保障个体权益既是个人的，也是社会和国家的。人民群众是法治国家、法治政府和法治社会建设的主人翁，特别是法治社会建设的主体性是立法、执法和司法的主体性与人民群众个体主体性相结合形成的法治合力，这两者的方向是统一的。

（二）“权利本位”：在全面依法治国进程中依法保障最广大人民群众的权益是“以人为本”的根本目的

以人民群众的权利保障为本位，而非以公权力便利行使为宗旨和目标，是“以人为本”在全面依法治国进程中的应有之义。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”[1]这表明，保障人民权益为根本是全面依法治国进程中坚持以人民为中心最生动最具体的法治中国话语的表达，保障人民权益为根本是全面依法治国将人民作为最广泛、最深厚基础主体观的具体体现。保障人民权益，是全面依法治国的内在动力和外在推力。

1.保障人民群众的根本利益，是全面依法治国的内在动力。在立法领域，要做到“民有所呼，法有所应”，真正践行立法为了人民、依靠人民、保护人民的理念，以保障人民权益作为立法的基本价值取向；在执法领域，要贯彻落实严格、规范、公正、文明执法的基本要求，树立执法为民的基本理念；在司法领域，要践行“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”作为司法运作追求的终极目标。

2.保障人民群众的根本利益，是全面依法治国的外在推力。在全面依法治国进程中坚持以人民为中心解决人民群众反映强烈的“急难愁盼”的问题，是倒逼和推动全面依法治国不断深入的外在压力。比如，党中央强调的扫黑除恶常态化以及推动政法队伍教育整顿活动，就是通过常态化的扫黑除恶使保障人民群众的合法权益真正形成长效机制，通过推动政法队伍教育整顿活动来保障人民群众对公平正义的期盼真正落到实处。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要坚持中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。”[1]将坚持中国特色社会主义法治道路作为全面依法治国进程中必须坚持的道路，从而为推进全面依法治国指明了方向，体现了习近平总书记领航引行的方向观。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，领导人民开辟和拓展中国特色社会主义法治道路，是立足当前与着眼长远相结合的法治建设之路，是传承中华优秀传统法律文化与借鉴国外法治有益成果相结合的法治建设之路。这表明，中国特色社会主义法治道路本质上是一个国家法治建设的方向问题。那就是既不走过去通过政治运动治国的老路，也不走西方宪政、司法独立和三权分立的邪路。而是要立足中国进入新时代的基本国情，回应人民群众对法治的期盼走适合自己的法治道路，绝不能照搬别国的法治模式和做法。正如习近平总书记所指出的那样：“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。党的十八届四中全会决定有一条贯穿全篇的红线，这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”[5]3

（一）战略方向：立足当前与着眼长远相结合

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。”[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足中国的具体国情，在立法、执法、司法和守法方面进行了全方位的部署，统筹推进司法体制改革和深入推进法治领域改革，从法治的顶层设计和法治的具体运行两个层面来解决经济社会发展面临的深层次问题。习近平总书记的讲话处处体现着运用法治思维和法治方式解决难题的战略方向。比如，在领导干部法治能力提升时，他强调各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险这几个方面都是当前经济社会发展过程中需要解决的深层次问题，如果不提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象将难以杜绝，社会治理将陷入困境，社会秩序将难以有序运行。在阐述应对新冠疫情防控时，他强调要坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命安全和身体健康等等，为我们如何有效运用法治思维和法治方式解决经济社会法治难题指明了方向。同时，着眼长远的战略方向，以习近平同志为核心的党中央全面总结党的十八大以来依法治国、依法执政、依法行政的宝贵经验，把法治建设进程中的规律性认识和行之有效做法提炼和上升为法律制度，并着眼新的形势和任务要求完善法律制度，创新制度安排，强化法治保障。特别注重聚焦法律体系建设的薄弱环节，统筹考虑、综合施策，从制度层面强化立、改、废、释的针对性举措，真正做到筑法治之基、行法治之力、积法治之势，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障奠定了坚实的法治基础。

（二）建构方向：传承中华优秀传统法律文化与借鉴国外法治有益成果相结合

法治建设是一个国家走向文明、进步和繁荣的必由之路，没有哪个国家在法治建设过程中能够在完全固步自封的状态下成功建设，也没有哪个国家能够完全依靠外来移植成功建设。习近平总书记在中央全面依法治國工作会议上强调：“要传承中华优秀传统法律文化，从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴国外法治有益成果，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴夯实法治基础。”[1]习近平总书记上述的重要讲话从统筹兼顾国内法律文化的继承和对国外有益成果的借鉴两个方面为中国特色社会主义法治道路如何走指明了方向，表明中国特色社会主义法治道路绝不是自我封闭的道路。中国特色社会主义法治道路的具体建构必须立足中国实际和具体国情。中国实际和具体国情决定了中国特色社会主义法治道路必须继承中国传统的优秀法律文化，但同时不能排斥国外有益的法治成果，法治领域的交流借鉴是提升一国法治水平的重要途径。中国特色社会主义法治道路的建构是一个系统工程，涉及的问题复杂多变，必须同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，突出中国特色、实践特色、时代特色，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。坚持从我国实际出发，不等于关起门来搞法治建设。要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果，但必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞“全盘西化”，不能搞“全面移植”，不能照搬照抄。

宪法是我国的根本大法，具有最高权威、最高地位、最高效力，是中国特色社会主义法律体系的核心，是凝聚全民意志的“最大公约数”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要坚持依宪治国、依宪执政。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[1]这一论断在依法治国和依法执政这一千头万绪的系统性工程中，充分彰显了宪法至上的权威观。依法治国，首先是依宪治国，凸显了宪法在依法治国中至高无上的地位；依法执政，关键是依宪执政，印证了中国共产党在执政过程中对宪法权威的尊崇。在治国理政中要树立法治权威，首先要抓住宪法这个“纲”，“纲举”才能“目张”。宪法至上权威的树立，不仅在于明确其在法律体系中的崇高至上地位，更需要将这种对宪法至上的尊崇，转变为一种实实在在的法治实践，以宪法的实施树立宪法的权威，夯实法治的基石[6]。

（一）通过宪法的有效实施彰显宪法至上的权威观

宪法的有效实施，就是要使宪法从纸面上的宪法走向现实中的宪法和行动中的宪法。习近平总书记指出：“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展；反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”[7]这一论断旗帜鲜明地表明，只有把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，把保障宪法实施提高到新的水平，才能有效夯实人民当家作主、党和国家事业顺利发展、中华民族实现伟大复兴的重要基础，宪法至上的权威观才能得到充分彰显。

（二）通过“两个坚持不动摇”彰显宪法至上的权威观

宪法至上的权威观不仅体现在党的执政地位与执政合法性的确定上，也体现在人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体的确立上。因此，习近平总书记从宪法作为国家根本法的地位出发强调：“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”[1]中国共产党的领导地位是历史的选择和人民的选择，宪法将中国共产党的领导地位确定下来，是全国各族人民共同意志的体现，是以制度的方式将历史选择和人民选择中国共产党领导中国予以固化的具体体现，坚持依宪执政，就必须毫不动摇地坚持宪法确定的中国共产党领导地位，这是对全国各族人民共同意志的尊重。人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是保障人民当家作主的根本制度安排，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持中国特色社会主义本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。在宪法中确立人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是社会主义民主政治的本质和核心，必须毫不动摇地坚持和维护。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”[1]将法治作为国家治理体系和治理能力的重要依托，在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中具有重要的标志性意义，体现了国家治理对法治的深度依托。新中国成立70多年来特别是党的十八大以来，在国际环境不稳定性、不确定性明显上升的复杂态势下，我们能够同时实现经济持续发展和社会持续稳定的两大奇迹，同党中央坚定不移在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的战略决策有着十分密切的关系，也与我国长期重视法律制度的有效支撑密不可分。这次应对新冠肺炎疫情，我们坚持在法治轨道上统筹推进疫情防控和经济社会发展，将法治作为维护正常社会秩序、保障社会正常运行的“稳定器”，明确了应急状态下的处置原则、程序、措施和相关主体的权利、义务、责任，为依法科学有序开展疫情防控工作提供了遵循和依据。实践充分证明，法治是增强“社会免疫力”、提高“整体战斗力”的良方，只有在法治轨道上推进疫情防控工作各方面，让法治成为全社会的基本共识和行为准则，才能有效打赢疫情防控阻击战。以法治为依托凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，法治是“中国之治”行稳致远最可靠的保障。

（一）法治是有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性的重要依托

法治所具有的引领、规范和保障作用是保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性的重要依托，在中国特色社会主义法治体系建设方面，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系都属于国家治理体系，如何形成系统性、规范性、协调性的法治体系，必须依托法治来引领、规范和保障。如果不依托法治来引领、规范和保障，而是依托行政命令，最终导致的结果就是各自为政和支离破碎。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法从本质上而言也属于国家治理体系现代化的具体落实，涉及立法、执法、司法、守法等诸多领域的系统性、规范性、协调性问题，也必须依托法治来引领、规范和保障。在全面依法治国的新征程上，只有更加重视法治在治国理政中的规范、引领和保障作用，更好发挥法治在经济、政治、社会、文化和生态文明建设方面所具有的引领、规范和保障作用，才能应对复杂的国际挑战和抵御国内潜在的重大风险，才能不断把社会主义法治优势转化为国家治理效能。

（二）法治是最大限度凝聚社会共识的主要依托

社会共识问题是政治学、社会学、法学以及其他诸多社会科学关注的一个重大问题。这是因为，全面建设社会主义现代化强国的一个非常重要的条件是社会各界对于执政党提出的公共性议题具有良好的共识基础。法治之所以能够最大限度凝聚社会共识，并成为凝聚社会共识的重要依托，是因为法治可以形成社会普遍认知的制度性结果，法治形成的制度性结果是基于共同意志形成的，因此具有共识性基础。达成社会共识是社会主体基于求同存异处理彼此间分歧和矛盾的一种理念和方法。依托法治最大限度凝聚社会价值共识并形成“最大公约数”，是强化一个国家和一个民族凝聚力和向心力的必由之路。一方面，法治之所以能够最大限度凝聚社会共识是因为其协调机制。不断增进社会共识的过程就是一种求得“最大公约数”的过程，是一种有一定规则和程序的反复协调一致的过程。“社会共识”的达成意味着不同社会主体要在一定的规则和程序框架内形成广泛社会基础的认识，或者说是多数人倾向于认同和支持的认识[8]。这就要求：在公共性议题方面，如何舍弃一定的个人利益和意见，并以此作为我们建立共同的利益和意见的基础。而这个过程，就必须通过法治确定的协调过程。另一方面，法治之所以能够最大限度凝聚社会共识是因为其整合机制。法治作为一种治理手段所具有的基本整合功能，在社会治理过程中正是发挥其这一不可替代的功能将不同的社会利益、不同的社会意见等整合起來，以形成公共的利益和公共的意见，进而达成社会共识。法治在整合社会不同利益和不同意见的过程，不是无原则抹杀不同利益和不同意见的过程，而是通过法律制度在形成过程中特有的磋商机制尊重个性、允许差异、求同存异的过程。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。”[1]将中国特色社会主义法治体系定位为法治建设的总抓手，体现了习近平总书记在全面依法治国进程中统揽全局的统筹观。从过去偏重中国特色社会主义法律体系建设在依法治国中的作用，到现在高度重视中国特色社会主义法治体系在全面依法治国中的总抓手作用，彰显了中国法治建设的重大理念转向，具有重要的现实意义。中国特色社会主义法治体系既包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系这四个法律及其运行层面的体系，也包括党内法规体系；是“贯通法治国家、法治政府、法治社会建设各个领域的系统工程；是涵盖立法、执法、司法、守法各个环节的法治中国建设；是涉及法律规范、法治实施、法治监督、法治保障各个方面的法治全方位建设，对推进全面依法治国具有纲举目张的重要意义”[9]。习近平总书记明确指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。全面依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”[5]6党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握中国特色社会主义法治建设的内在规律，将中国特色社会主义法治体系定位为推进全面依法治国的总抓手，标注了中国特色社会主义法治体系在推进国家治理体系和治理能力现代化的重要地位，为协调推进立法、执法、司法、守法各个法治建设层面提供了根本遵循和方法指引。从战略的高度来认识法治体系的作用、定位法治体系的地位、布局法治体系的建设，使中国法治建设从“有没有”真正转向“好不好”提供了重要的法治内生动力。因此，要深入理解并准确把握中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国的总抓手，必须从以下几个方面入手：

（一）要将法治体系的五个方面视为一个不可分割、不可或缺、不能错位、不能缺位的有机整体

中国特色社会主义法治体系既包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系这四个方面的法律运行体系，也包括党内法规体系。要将这五个方面视为一个不可分割、不可或缺、不能错位、不能缺位的有机整体。因为在全面依法治国进程中，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系是依法治国重要支撑，而党内法规体系的构建主要是为了加强依规治党，依法治国与依规治党必须有机统一，不可分割。依规治党是依法治国的重要保障，通过加快形成完善的党内法规，为全面从严治党提供制度化、规范化、程序化的依据，为依法治国提供价值引领；依法治国是依规治党的重要依托，通过全面依法治国，为全面从严治党提供制度上的保障。依法治国与依规治党的有机统一，不仅要有完备的国家法律规范体系，而且必须有完善的党内法规体系，特别是要形成对管党治党起关键作用的党内基本法规。习近平总书记指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”[10]

（二）法治体系的五个方面要一体推进，而不能各行其是、各自为政，才能形成法治建设的合力

完备的法律规范体系属于法律体系建设层面，高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系属于法治运行层面，完善党内法规体系属于管党治党制度规范层面，五个方面要一体推进，而不能各行其是、各自为政，才能形成法治建设的合力。

1.法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系这四个方面的法律运行体系必须与党内法规体系一体推进，治国治党才能有机统一。比如，2020年新冠疫情期间，习近平总书记强调：“要加强法律实施，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险。”[11]要切实解决滥食野生动物的陋习，不仅要完善《野生动物保护法》《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》等法律法规，加大对野生动物的法律保护力度，同时也要完善《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，对在企业内部食堂和私人会所等隐蔽场所聚众滥食野生动物的党员领导干部进行严肃问责处理，才能形成打击的合力。

2.作为静态层面的法律规范体系与党内法规体系，以及作为动态层面的法治实施体系、法治保障体系与法治监督体系，在建设中国特色社会主义法治体系过程中必须注重动静结合，不能只注重静态方面的法律规范体系和党内法规体系的完善，而忽略动态方面的法治实施体系、法治保障体系与法治监督体系的建设，就难以形成良法善治这一治理体系和治理能力现代化的目标。

在阐述全面依法治国的治理方略中，习近平总书记用了“共同推进”来强调依法治国、依法执政、依法行政的整体性；用“一体建设”来强调法治国家、法治政府、法治社会这三个治理主体的整体性；用“全面推进”来强调科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这四个法治运行层面的整体性；用“统筹推进”来强调国内法治和涉外法治这两个法治指向的整体性。“共同推进”“一体建设”“全面推进”和“统筹推进”这些关系和涉及全面依法治国有效推进的话语表达，体现了习近平总书记治理方略的整体观。“中国传统的整体观孕育了融会贯通、协同共生、纵览全局的哲学文化，也铸就了中华民族的性格，塑造了中国哲人观察世界的饱含忧患的意识。”[12]习近平总书记治理方略的整体观不仅是全面依法治国有效推进的指导方法，也为解释和解决全面依法治国进程中整合和协调各要素并使其发挥最优功效提供了指引和依据。

（一）治理领域与治理主体的整体观：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进属于治理领域，法治国家、法治政府、法治社会一体建设属于治理主体，两者必须形成一个整体。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”[1]习近平总书记特别强调要整体谋划全面依法治国，并要求注重系统性、整体性、协同性，用两个“整体”来强调，充分彰显了习近平总书记在治理领域与治理主体两个层面上的整体观。依法治国、依法执政、依法行政涉及三个具体的治理领域，法治国家、法治政府、法治社会涉及三个不同的治理主体，如果不注重系统性、整体性、协同性，必然导致治理主体的各自为政和治理领域的支离破碎局面。同时，习近平总书记基于整体观的视角对法治国家、法治政府、法治社会如何一体建设进行了精准的阐释。

1.法治政府是法治建设的主体，是法治建设的重点任务和主体工程。如果法治政府建设不实现率先突破，就无法对法治国家和法治社会提供示范和带动作用。因此，通过法治政府建设带动法治国家和法治社会建设，从整体上推进全面依法治国。

2.从提高公信力的战略高度，强调要推进严格规范公正文明执法。在法治社会建设上，普法工作要真正落实“谁执法谁普法”的制度性安排，突出普法的针对性和实效性。只有强化普法的针对性和实效性，才能不断提升全体公民的守法意识和法治素养，为“八五”普法工作确定了努力的方向并明确了基本目标。同时，在促进社会和谐稳定方面，习近平总书记再次强调坚持和发展新时代“枫桥经验”在法治社会建设中的重要作用。

（二）良法善治的整体观：坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，追求的目标就是良法善治。科学立法是良法生成的关键举措，严格执法、公正司法、全民守法是善治生成的关键举措，全面推进体现了良法善治的整体观。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。”[1]从司法体制改革到法治领域改革，表明法治改革的领域必须注重整体性，只有基于整体观的高度去继续推进法治领域改革，才能有效解决人民群众反映强烈的执法不规范和司法不公正等突出的矛盾和问题，才能最终避免“头痛医头，脚痛医腳”式的改革。一方面，习近平总书记重点从司法责任制综合配套改革和推动扫黑除恶常态化两个方面作出部署，体现了习近平总书记既注重整体谋划，又注重牵住“牛鼻子”的战略思维，更体现良法善治由人民评判和享有的为民情怀。另一方面，强调要将公平正义视为司法的灵魂和生命的高度来看待公平正义的极端重要性。习近平总书记强调：“在司法体制改革中重点要深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[1]

（三）法治布局的整体观：坚持统筹推进国内法治和涉外法治

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。”[1]坚持统筹推进国内法治和涉外法治，体现了法治布局的整体观。“国内法治和涉外法治是国内法治的两个方面，而国内法治和国际法治是全球法治的两个方面，都不可或缺。”[13]国内法治与涉外法治的统筹推进，关系到我国营商环境的市场化、法治化和国际化建设，关系到以国内大循环为主体，国内国际双循环互动的新发展格局的形成，《外商投资法》的颁布实施，就是国内法治与涉外法治统筹推进的最好例证。习近平总书记强调，统筹国内国际两个大局是领导干部谋划工作的基本出发点，是我们党有效应对国际国内复杂局面的基本理念和基本经验。在法治建设和法治发展领域只有秉承法治布局的整体观，统筹推进国内法治和涉外法治，才能有效应对挑战、防范风险。

在全面依法治国进程中，高素质的法治工作队伍和领导干部这个“关键少数”是起决定性作用的关键要素，高素质的法治工作队伍在全面依法治国进程中属于具体的执行者，而领导干部这个“关键少数”则属于组织者和决策者，习近平总书记对这两个法治建设主体在全面依法治国中所作出的具体要求，充分体现了对法治建设主体而言需要养成尊法崇法的信仰观。

（一）践行“四个忠于”：建设德才兼备的高素质法治工作队伍

建设德才兼备的高素质法治工作队伍是推进国家治理能力现代化的主体要件。“国家治理现代化的显著标志是国家治理的法治化，国家治理能力现代化的最突出特点是国家治理队伍普遍具有依法治理国家和社会的能力。”[14]法治专门工作队伍既包括公安机关、检察机关和人民法院从事执法司法工作的人员，也包括立法机关从事立法工作的人员，以及司法行政机关从事法治宣传工作的人员，还包括社会法律服务队伍，他们都是法治建设队伍的一支重要力量，处于法治实践的最前沿。法治工作队伍的素质如何，直接影响和制约着全面依法治国的进程。没有一支德才兼备的高素质的法治工作队伍，就不可能实现科学立法、严格执法、公正司法的目标和要求，再完备的法律规范体系优势也难以变为法治效能，全面依法治国就将是一句空话。德才兼备的高素质的法治工作队伍建设具体体现在“四个忠于”的践行，在法治建设过程中养成尊法崇法的信仰观。习近平总书记对法治专门队伍和社会法律服务队伍分别提出了具体要求。习近平总书记强调：“对法治专门队伍要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。对法律服务工作者要教育引导坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。”[1]因此，要把建设德才兼备的高素质法治工作队伍作为推进国家治理能力现代化的基础性、战略性任务来抓，努力使法治工作队伍养成尊法崇法的信仰观。

（二）带头“引领示范”：坚持抓住领导干部这个“关键少数”

全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性和保障性作用。当前，个别领导干部作为“关键少数”，仍然存在以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法的现象，在整个社会产生了极其恶劣的影响。这种现象如果不加以根本改变，全面依法治国就难以真正落实。习近平总书记指出：“如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架，只是叶公好龙，并不真抓实干，短时间内可能看不出什么大的危害，一旦问题到了积重难返的地步，后果就是灾难性的”。[5]4因此，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要坚持抓住领导干部这个‘关键少数’。各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范。要力戒形式主义、官僚主义，确保全面依法治国各项任务真正落到实处。”[1]习近平总书记对领导干部这个“关键少数”作出的具体要求，就是强调领导干部这个“关键少数”在全面依法治国进程中必须发挥“引领示范”作用，才能有效避免全面依法治国各项任务落虚落空。

[1]习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/ content_5562085.htm.

[2]习近平.加强党对全面依法治国的领导[J].求是，2019（4）.

[3]谭吉华，蔡洁.马克思人本观对“以人为本”的四重规定的解读[J].湖南师范大学社会科学学报，2016（5）：40.

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[12]郝琳琳.整体观视野下社会主要矛盾的化解与财税法治的回应[J].法学杂志，2018（3）：45.

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责任编辑陆莹