建设项目节地评价的困境和路径选择

周丹娟

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

近年来，为贯彻落实“节约优先”战略，自然资源部（原国土资源部）部署开展了建设用地节约集约利用状况评价，构建了横向涵盖城市、农村、基础设施（铁路、公路等）等用地类型，纵向覆盖区域、城乡（含城市、农村和城乡接合部）、功能区（开发区、高校等）、项目等层次的多类型、多层次的建设用地节约集约利用评价技术体系。纵观各层级的评价工作，以单体工程建设项目为评价单元的建设项目节地评价仍是目前节约集约用地评价的薄弱环节。

一、节地评价的内涵和意义

自然资源部要求，为进一步改进和规范建设项目用地审查报批工作，落实土地使用标准控制制度，促进超标准、无标准建设项目节约使用土地，切实提高节约集约用地水平，开展建设项目节地评价。已颁布土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目需要开展节地评价。

开展建设项目节地评价不但能掌握项目的集约利用程度，更能有效优化用地规模，促进建设项目节约集约用地。开展建设项目节地评价是土地使用标准控制制度的重要组成部分，是土地使用标准体系的必要补充；更是健全建设用地审批制度，完善节约集约用地评价体系、落实建设用地标准控制制度的重要举措。

二、节地评价的困境和问题

1.缺少节地评价技术指引

2014年，原国土资源部编制了《建设项目节地评价论证规范》，但颁布后各地进展并不理想。通过文献查询，仅江苏、安徽、甘肃陆续出台了相关规程和技术要求，其他地区均缺少评价规程规范，导致评价工作无章可循，常出现功能分区不合理、评价指标选取不科学、类别法案例不适宜、节地效果和措施分析不到位等问题，导致评价报告成果质量不高。

2.用地标准亟待完善

建设项目是否需开展节地评价，需要依据国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准判断是“超标准”项目还是“无标准”项目。但用地标准存在以下问题，一是现有的土地使用标准很难覆盖各行业类别，特别是新兴行业基本都缺少用地标准，因此在申请用地时只能通过开展建设项目节地评价工作进行弹性管理，既增加了报批的难度和成本，也延长了项目报批时间，影响项目进度。二是用地标准更新不及时，部分建设项目既有土地使用标准也有建设标准，甚至存在采用土地使用标准是超标准，而应用建设标准就不超标的情况，导致该项目是否纳入评价范围存在争议。另外各地多在国家用地标准的基础上出台了地方标准，但对部分产业项目存在地方标准与国家用地标准不统一的情况，导致开展节地评价时依据混乱或者用地采取就高不就低的现象。

3.评价范围需严格界定

自然资源部文件明确提出，对国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目需开展建设项目节地评价，但地方在执行过程中往往忽略了“因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求”，对几乎所有超标准用地的项目均通过开展节地评价作为建设用地审批和供应的依据，这违背了节地评价的基本要求和工作原则。

4.评价的实施主体有待商榷

按照部里文件要求，用地单位是项目节地评价的实施主体，由其开展节地评价，编制节地评价报告，并在建设项目用地报件中附具节地评价材料。用地单位可以自行组织技术力量进行评价，也可以委托技术力量较为雄厚的单位进行评价。但在具体操作过程中，用地单位自行组织的技术力量或委托单位均代表着用地单位的利益，很难客观公正的开展评价。

三、节地评价的路径选择

1.完善用地标准，合理界定评价项目

用地标准是基于特定时期的经济社会发展状况、项目生产能力水平和国土资源条件下制定的，但随着时间的推移，社会经济和技术水平不断发展，节约集约用地要求和目标也在随着资源环境约束加大在不断提升。因此，土地使用标准是具有一定的时效性的，需要根据客观条件的变化和使用需求适时进行修订。只有不断完善用地标准，丰富土地使用标准体系，才能进一步缩小节地评价的范围，提高审批效率。同时应严格界定“因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求”的项目，对于无特殊要求的，应严格执行用地标准，对超标准用地应核减规模。

2.出台规程规范，提高评价成果质量

建设项目节地评价是通过基础调查和分析，对建设项目的节地效果及优化用地规模进行评价和测算，评价内容繁多，如果缺少技术指引，就会导致评价结论不科学，评价成果不完整，从而影响论证的效率甚至影响用地审批。为规范建设项目节地评价行为，建议地方尽快出台节地评价规程规范，严格界定评价范围、明确调查内容、评价程序和技术方法，并提出报告编制、成果论证等相关要求。对于节地分析和评价，建议采取定性分析与定量评价相结合的方法，尽量量化分析和公式计算项目各功能分区用地规模。

3.规范评价工作机制，完善专家评审论证

鉴于现有节地评价报告的编制单位均由用地单位委托，代表用地单位的利益，评价结论也同样由用地单位掌控，因此建议节地评价实施主体由地方自然资源主管部门承担，由上一级自然资源部门论证。自然资源主管部门统一招标，选择技术力量雄厚的单位开展评价，能客观公正的开展评价工作。上级自然资源部门应构建建设项目节地评审论证专家库和相应的动态管理机制，应纳入节地评价的建设项目涉及国民经济各行业、各领域，对专家的准入、评价、审核和退出等实施有效管理，发挥专家在节约集约用地中的专业优势。节地评审论证中应有效避免行政干预，由专家组集体决策，对节地评价报告的相关论述作出合理的评判，为自然资源管理部门用地决策提供依据。