为了共同富裕的目标：中国共产党农村土地政策的百年探索与展望

□楚德江，张 玥

（江苏师范大学 公共管理与社会学院，江苏 徐州221116）

旧中国落后的农业国国情决定了中国革命的根本问题是农民问题，中心问题是土地问题，革命的实质就是中国共产党领导的土地革命。建党一百年来，党的农村土地政策经历了艰辛的探索和曲折的发展历程，但党的农村土地政策的宗旨始终没有变，那就是实现人民共同富裕的目标。为了实现这一目标，就必须消灭封建地主的土地所有制，消灭剥削制度，同时不断提高土地的农业产出和农民的收入水平。在不同的历史阶段，由于国家面临着不同的革命和建设任务，党的农村土地政策会做出一些重大的调整。从党的百年农村土地政策演变来看，大致可分为新中国成立前期、集体化时期和家庭联产承包责任制时期三个阶段。在当前全面推进乡村振兴的历史时期，党的农村土地政策面临着新的机遇和挑战，需要适应新的形势作出适当调整。随着党的农村土地政策的演进，更高水平的共同富裕目标有望在不久的将来成为现实。

一、耕者有其田：新中国成立前党的农村土地政策的谨慎探索

在过去的几个世纪中，中国一直面临着“人多地少”的困境，加上土地分配严重不均，“中国的广大人民，尤其是农民，日益贫困化以至大批地破产”[1](p631)，“不计其数的中国人营养不良，甚至饿死”[2](p285)。在20世纪30年代，全国50%的农村土地集中在仅占总人口4%的地主手中，而占农户总户数90%的贫雇农和中农仅拥有32%的土地[3](pp613-632)。1929年闽西六县的土地调查结果显示：虽然贫雇农占总人口数的80%以上，但仅拥有不到15%的土地，地主则占有85%—90%的土地[4](p366)。无地少地的贫雇农只能靠租种地主的土地或为地主帮工维持生存。在这种情况下，解决土地分配不均，实现“耕者有其田”成为中国共产党早期的政治使命。

早在1921年7月，中国共产党于成立之初就确立了消灭私有制，没收生产资料归社会所有的纲领。虽然马克思、恩格斯提出了“社会所有制”的理念，但并没有就具体的实现形式进行阐释，早期的中国共产党人对如何实现“社会所有制”也并不明晰。在实践中，为了缓解农民的贫困状况，解决土地分配不均问题，我党分别采取了“减租减息”“限租限田”“没收地主官僚土地分给贫苦农民”“收归国有再平均分配给农民，农民只有使用权”等多种形式的政策主张。1922年6月15日，《中共中央第一次对于时局的主张》中提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”[5](p5)，首次明确了无偿给贫困农民分地的主张。第一次国共合作期间，国民党第一次全国代表大会发表的《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中提出的“平均地权”政策，一定程度上反映了共产党的土地主张。但孙中山希望通过“税收”和“赎买”的方式将土地收归国有的主张与共产党的土地国有主张在本质上相去甚远。在这一时期，党的土地政策主要是通过“减租减税”“反苛捐杂税”等减轻农民的负担。

由于对解决农民土地问题的方式存在认识上的分歧，党的农村土地政策曾长期在“耕地农有”与“收归国有”之间徘徊。大革命遭受重大挫折和失败后，1927年和1928年分别召开的中共第五次和第六次全国代表大会通过了两份《土地问题议决案》，都提出了“土地国有”的主张，认为必须通过土地国有的方式将土地重新分配，才能解决土地问题[6](p191)。“苏维埃政权巩固后，即当实现土地国有。”[7](p423)1928年12月《井冈山土地法》确定的“一切土地归苏维埃政府所有”是“土地国有”的初步实践。1931年11月第一次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》明确规定实行土地国有制。然而，“获得土地，是贫苦农民祖祖辈辈以来的梦想”[8](p88)，土地国有不能满足农民拥有土地所有权的期望。为了激励农民参加革命的积极性，1931年1月，苏区中央局第九号通告宣布，分给农民的土地归农民所有。1933年6月，中华苏维埃共和国中央政府发布《关于实行土地登记的布告》，要求实行土地登记，用土地证确定了农民的土地所有权。自此，农民的土地所有制得以确立。

抗日战争时期，为了团结各阶层民众抗日，中国共产党改变了土地革命战争时期没收地主阶级的土地分配给无地少地农民的政策，代之以“减租减息”的政策。1941年4月1日，晋绥边区政府颁布的《晋西北减租减息暂行条例》规定，地租照原租额减收百分之二十五，出租人不得收取押租，耕地副产物一律归承租人所有。1942年1月28日，中央政治局通过的《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》中进一步规定，为调动农民抗日的积极性并团结各阶层民众抗战，在游击区及敌占点线附近，减租还可以再少一点，只减二成、一成五或一成[9](pp23-24)。党的政策既希望通过减租减息来改善农民的生活状况，又要求农民交租交息，照顾地主富农的利益，以达到全民族团结抗战的目标。

抗日战争时期的政策只是党在面临国家存亡关头为了团结地主富农阶级而采取的权宜之计。抗战结束后，党的农村土地政策也随之发生改变。1946年5月4日，中共中央发出《关于反奸清算与土地问题的指示》，土地政策由“减租减息”转回到没收地主土地分配给农民的政策。次年10月颁布的《中国土地法大纲》明确规定：“废除一切地主的土地所有权”“按乡村全部人口，统一平分土地”“由政府发给土地所有证”。这些规定使农民获得了完整的土地所有权，农民土地所有制在解放区初步建立起来。

新中国成立前农民面临的最大问题是耕地匮乏与剥削严重，平均地权和消灭剥削是解决问题的根本出路。虽然党在大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期等不同阶段的政策有所不同，从没收反动地主、军阀的土地到没收地主的土地分配给无地少地的农民，从减租减息到废除一切地主的土地所有制，从收归国有到耕地农有，但都体现了我党减轻农民负担，为农民争取平等土地权利的民生诉求。

二、合作化运动：新中国成立后党的农村土地政策的曲折实践

新中国成立后，政府将原解放区的土地改革运动迅速推向全国。1950年6月，原政务院颁布的《土地改革法》规定，没收地主的土地及其他生产资料和多余的生活资料，征收祠堂、庙宇、学校等在农村的土地和其他公地，以乡或等于乡的行政村为单位，用抽补调整的方法按人口统一平均分配，由人民政府颁发土地所有证，建立农民土地所有权。到1953年春，除新疆、西藏等少数民族地区未进行土地改革外，新解放区3亿多无地少地的农民分到了7亿多亩土地，消灭了在我国存在两千多年的封建剥削制度。

土地改革运动之后，公平问题得到初步解决，发展问题得以凸显，提高农业产出和农民收入成为新中国农村土地政策关注的首要问题。在当时，农民耕种土地仍面临着一些困难：一是一些家庭缺少劳动力和基本的生产工具；二是在土地私有制下，土地交易会再次导致土地占有关系的不平等；三是土地分散和户均规模狭小不利于农业技术应用和提高农业人均产出。为了解决生产上的困难，农户间自发形成的互助组在解放战争时期的解放区已普遍存在。新中国成立后，这种互助组伴随着土地改革运动的发展在全国得到迅速推广。然而，这种临时性的小规模互助形式无力解决农民小规模生产面临的自然风险和市场风险，而且“私有产权无法制止农民之间自发的土地买卖和土地集中，无法防止农村两极分化的再次出现”[10](p100)。在这种情况下，中央决定引导农民走向合作社的道路。从1951年9月到1954年10月，中央每年在9月或10月召开一次农业互助合作会议，发布了《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》等政策文件，确定了农业合作社的发展目标，并就发展农业生产合作社的具体措施作出部署。随后，农业生产合作社在全国得到迅速发展。到1956年底，全国有96%的农户加入初级社，87%的农户加入高级社[11](p416)。

如果说互助组、初级社都是在农民土地所有制基础上开展的互助合作，那么高级社的建立则彻底改变了农村土地农民私有的性质。《高级农业生产合作社示范章程》明确要求把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。尽管该章程规定社员有退社自由，但在当时环境下，通过退社要回原有的土地几乎是不可能的。高级社建设的顺利推进激励了中央领导人继续提高农村土地公有化程度的信心。1958年8月29日，中央政治局扩大会议通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》认为，小社并大，转为人民公社，是当前广大群众的共同要求[12](pp11-12)。截至当年10月底，全国农村基本实现了人民公社化。在人民公社体制下，农民失去了退社自由，土地、生产资料甚至生活资料都无偿归公社所有，农村的一切生产和分配活动也由政社合一的人民公社来负责安排，导致政府对农村集体财产实行“一平二调”的“共产风”盛行，严重挫伤了农民的生产积极性并导致粮油供应的紧张。为了解决这一问题，中央开始对早期的人民公社体制进行改革，改革的方式便是下放公社的管理权力。毛泽东在1959年2月召开的第二次郑州会议上的讲话中指出，公社应当实行权力下放，三级所有、三级核算，并且以队为核算基础[13](p12)。在当年9月《关于解决农村基本核算单位问题给中央常委等的信》中，毛泽东进一步明确提出基本核算单位是队而不是大队[14](pp704-705)。这一意见在1962年2月13日中央发出的《关于改变农村人民公社基本核算单位的指示》中得到确认。至此，以生产队为基本核算单位的“三级所有，队为基础”的农村土地制度得以确定下来，并一直持续到改革开放以后。

这一时期农村土地制度的显著特点是土地所有制从农民私人所有制转变为农民集体公有制，完成了农村生产关系的社会主义改造。然而，在农村人民公社体制下，农业生产长期增长缓慢，人均粮食产量甚至有所降低，农村贫困问题始终没能解决。这种状况偏离了党的农村土地政策目标，也与政策设计者的愿望背道而驰。在20世纪50年代，中国农村土地政策之所以走上合作化道路，主要有三个方面的原因：一是出于社会主义意识形态的考虑。恩格斯曾指出：“我们对小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变成合作社的生产和占有。”[15](p498)由于社会主义“只能建立在大工业经济和集体大农业的基础上”[16](p147)，通过合作化实现对农村和农业的社会主义改造正是国家推进农村合作化运动的首要原因。二是出于加快农业发展的强烈愿望。毛泽东始终认为，大幅度促进农业增产，“必须发展互助合作”[17](p117)。通过将个体农业转变为合作社农业，将会使农业生产“增加一倍或一倍以上”[18](p70)。正是基于这种认识，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》提出将增产粮食和提高农民收入作为检查互助组和生产合作社工作好坏的标准[19](p517)。三是为了支持国家建设工业强国目标的需要。在工业化早期，农业不仅要为工业发展提供资本积累，还是工业的重要原料来源。新中国成立后我国即确定了建设工业强国的目标，而稳定和充分的粮食供给是顺利推进工业化的基本保障。在当时看来，农村合作化不仅有利于粮食增产，还有利于粮食的征收。因为从合作社征收粮食要远比从数以亿计的农户征收容易得多，成本也更低。

虽然合作化运动之后中国农民家庭的收入长期得不到增长，但导致这一现象的原因是多方面的。合作化之后的集体所有、集体劳动的生产模式不利于调动农民的种粮积极性是原因之一，其他的原因还包括：我国走重工业为主的工业化战略对劳动力的需求过少，未能有效解决我国农村剩余劳动力就业问题；农村人多地少的状况限制了人均农业产值的提升；农业科技进步缓慢，单位土地的粮食增产主要靠精耕细作而不是农业技术进步；高产粮食品种的开发和推广缓慢；农业肥料使用量偏低等。可见，农村合作化运动肩负着我党发展农业的神圣使命，只是因为多种原因未能实现最初的农业发展和农民富裕的政策目标。

三、家庭联产承包责任制：改革开放后党的农村土地政策的价值转向

农村土地集体所有、集体经营的体制保证了农民生活所必需的土地资源，根除了土地买卖和剥削的可能性，但人民公社集体经营制度的低效率使得共同富裕的目标无从实现。为了调动农民劳动的积极性，提高粮食产量，包工到组、联产计酬等多种形式的责任制在全国各地农村以自发试点的方式普遍展开。党的十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》对这种试点给予了肯定，但仍然禁止包产到户，也不允许分田单干[20](pp159-182)。随着农村改革的推进，这种限制在随后的政策中逐步被打破。1979年9月《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中提出，“允许边远地区、交通不便的单家独户包产到户”[20](pp327-349)。1980年9月，中央在《关于印发进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中允许边远山区和贫困落后地区的群众包产到户或包干到户。1981年底中央召开农村工作座谈会形成的《全国农村工作会议纪要》（1982年中央一号文件）承认了包产到户、包干到户的合法性，才彻底解除了这种限制。此后，包干到户在全国得到迅速推广。到1983年底，以“大包干”为基本形式的家庭联产承包责任制得以确立。

家庭联产承包责任制是在农村土地集体所有制的前提下，以家庭为单位承包集体土地，并根据土地多寡承担国家和集体的税费义务，剩余的农产品归家庭所有。家庭联产承包责任制权责明晰、激励明显，极大地调动了农民种粮的积极性，农业产量迅速得到提高。同时，家庭拥有了自主安排家庭劳动力的权力，为农村剩余劳动力外出务工和从事其他产业提供了条件，推动了农村副业的发展。在家庭联产承包责任制实施之初，很多地方设定的承包期较短，一般为5年。国家对家庭承包权力也有很多限制，比如不准买卖，不准出租，不准转让等[21](p2)。这种状况容易造成农民对土地的掠夺性使用，不利于农业的长期稳定发展。于是，中央开始通过延长承包期、扩大承包权等途径不断强化家庭联产承包责任制。

在延长承包期方面，1984年1月1日中共中央发出的《关于1984年农村工作的通知》（1984年中央一号文件）规定，“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些”[22](pp1-2)。稳定的承包期给农民带来了稳定的预期，促进了耕地保护和农业生产。于是，在第一轮承包期结束之前，中央便决定在承包期到期后，将承包期再延长30年，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法[23](p112)。随后，承包期30年的规定被《关于进一步稳定和完善农业土地承包关系的通知》《土地管理法》《土地承包法》等多个政策法律所确认。2008年10月，十七届三中全会报告中首次提出了“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的政策主张。2017年10月，党的十九大报告再次强调了“长久不变”的政策立场，并进一步提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”。

在扩大承包权方面，主要体现在赋予农民对于土地经营权的转包、转让权和对土地承包经营权的抵押、担保权等方面。延长承包期保证了承包经营权权属的稳定性，但并不包含对土地的处分权。为了推进集约经营，1984年中央一号文件就提出允许农地转让。在农地转让方式上，可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。1987年1月，中共中央在《把农村改革引向深入的通知》中提出，农民集体或新承包户应对转出方给予相应补偿。1988年12月新修订的《土地管理法》明确规定，国有土地和集体土地使用权可以依法转让。1993年7月通过的《农业法》以法律形式确认了农民对承包地的流转权。2001年12月30日下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中明确了作为承包方农户在土地流转中的主体地位。2002年8月通过的《农村土地承包法》规定，承包方有权通过转包、出租、互换、转让等方式有偿流转土地。《中华人民共和国物权法》将农地承包经营权确认为用益物权，并再次确认了承包人对承包地的流转权力。

稳定承包期的目的在于强化农民对土地长期利用的预期，有利于鼓励农民积极采取措施保护土壤肥力，促进农业持续发展。赋予农民对承包地的流转权利是在农地承包期长期稳定的情况下保持农业稳定发展的必要措施。一方面，流转权使农民能够摆脱土地的羁绊，在外出从事其他经营活动的同时，避免耕地抛荒并获取一定收益；另一方面，土地流转可以使务农家庭获得较为充足的耕地资源，满足其农业经营的需要。但国家对承包地的抵押、担保权的设置始终比较谨慎。由于允许对土地承包经营权设置抵押、担保权可能导致农民丧失对土地的控制权，并可能带来两方面的严重后果：一是使农民失去农业生产最基本的生产资料——土地，从而使农民陷入困境；二是使土地落入非农业经营者手中，从而影响国家土地用途管制政策的落实和农业生产的稳定。因此，禁止对农村土地设置抵押、担保权更多是出于对农民的保护。但这种限制也阻塞了农民获取金融支持的渠道，不利于农民改进农业生产设施和农业生产技术。为此，国家开始了农地抵押、担保的谨慎试点。2015年8月国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，提出开展“两权”抵押融资功能试点，鼓励金融机构在承包期剩余期限内发放中长期贷款。2016年3月，中国人民银行等五部委下发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，并启动了全国各省、市、区的试点工作。

如果说新中国成立后党的农村土地政策长期关注的焦点是“公平”的话，试图以土地的集体所有、集体经营来避免土地交易以及由此导致的土地占有的不平等，避免剥削和贫富分化现象的出现，改革开放之后的土地政策变迁则体现了在土地初始分配公平的前提下更加注重效率的提升，显示出家庭联产承包责任制相对于人民公社土地制度的价值转向。为了提高农业效率，农民家庭获得了充分的经营权和收益权；为了提高农业效率，国家不断出台政策鼓励土地向种粮能手和种粮大户流转；为了提高农业效率，宁愿忽视延长承包期政策下因人口变动导致的农民实际占有土地的不公平状况。随着农村家庭人口状况的变化，同一集体内部成员间耕地占有数量差异越发严重，这引起了一些学者的关注[24](pp90-99)。然而，农村集体成员土地实际占有的不公平并没有引发广泛的不满，这一方面源于绝大多数农民的非农收入已远超其农业收入，土地多少仅对那些纯农业户影响较大；另一方面，随着农民外出务工经商的规模日益扩大，纯农业户大多可以通过土地流转获得其所需要的耕地。这也是党的农村土地政策敢于延长承包期的底气所在。

四、新时代党的农村土地政策发展展望

当前，我国农村发展正处在新的历史时期，农村扶贫攻坚取得了决定性胜利。同时，乡村振兴进入全面推进的新阶段，实现农业农村现代化已成为当前全面建设社会主义现代化国家的应有之义。如何通过农村土地政策创新促进农业产业升级，增强农业发展活力，推动城乡要素双向流动，为乡村振兴提供新的发展动能，已成为当前党的农村土地政策亟待解决的课题。展望未来，党的农村土地政策有望在以下三个方面取得进展和突破，助力乡村振兴战略的落实。

第一，适应农村新型合作化的发展要求，拓展农地权能合作。人民公社时期农村土地集体所有、集体经营的合作模式被证明是低效和不合时宜的。然而，家庭联产承包责任制也面临着土地碎片化和经营规模狭小的困境，家庭经营会因为资金不足、技术落后难以有效适应市场竞争的需要。农村土地家庭联产承包责任制全面实施之后，新型合作化便在全国各地普遍发展起来。一是农机合作。随着大量农民外出务工，农村劳动力短缺的问题日益严重，借助大型农业机械辅助完成耕地、收割等繁重农业活动成为农业生产的迫切需要。于是一些农民便独自或合资购置了旋耕机、联合收割机等农业机械，既能满足家庭自身需要，也能有偿帮助其他农户。这样，不仅农业机械得到充分利用，农民也获得了较高的收入，成为当前农村老人农业的重要特点。二是专业合作社合作。这种专业合作社有农业种植方面的，比如辣椒协会、花卉协会等；也有养殖方面的，比如家兔养殖协会、水貂养殖协会等；还有手工业方面的，比如柳编协会、香包协会等，用以解决农民单个家庭抵御市场风险能力较弱的问题，增强从业者的竞争力。当前，农业发展进入到一个新的瓶颈期，早期以产量增长为主的发展模式已几乎走到尽头，绿色品质农业将成为未来农业的主要增长点。但在发展绿色品质农业方面，单个家庭既缺少相应技术，也缺乏品牌保护，难以实现农业产业升级。这就需要特定地域特定农业品种的种植农户结成利益共同体，形成以技术和品牌为纽带的新型农产品合作社。在这种模式下，合作社成员需让渡种植环节的某些自主权力，接受合作社的技术服务和管理监督，共同遵守绿色品质农产品种植的技术规范和技术标准，共同维护共享品牌的质量声誉。这实际上是一种农地权能合作，即农地仍归农户经营，但让渡部分生产环节的农地管理权力给合作社，接受合作社关于生产环节的技术要求和标准，并接受合作社对产品的质量监督和检验，共享农业产业升级的收益。

第二，完善农地承包权退出机制，提高农村人均耕地资源。从根本上改变农村人多地少的状况是我国实现农村农业现代化的基本前提，这就要求大幅度减少农业从业人口的数量，提高农民人均耕地面积。目前，依靠农地流转形成的农地规模经营不仅规模偏小，而且极不稳定，其根本出路在于积极推进农地承包权退出。目前，农地承包权退出还面临着两方面障碍：一是农民自愿有偿退出农地承包权的机制尚未建立。2019年11月发布的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中提出，建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制，引导支持进城落户农户按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织。但该文件并没有明确承包权转让和经营权流转之间的根本不同，将承包权转让局限于本集体经济组织成员内部既限制了外部人才和资源的进入，也难以实现承包权的真实价值，对激励承包权退出意义不大。在补偿费用方面，除了转入方的补偿之外，还应由地方财政和中央财政分担部分农地承包权退出补偿费用[25](pp38-42)。如何在保持农村土地集体所有制的前提下建立农地承包权市场交易机制也是亟待解决的难题。二是大城市、特大城市和超大城市仍存在较多的落户限制，使众多农村转移就业人员难以在这些城市扎根，也阻碍了他们退出农地承包权。

第三，改革农村土地集体所有制的封闭属性，构筑城乡要素双向流通机制。随着农村青壮年大量外出务工，乡村人才流失严重，农村“空心村”治理成为一大难题[26](pp63-69)。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，要把农村人力资本开发放在首要位置，推动乡村人才振兴。目前，推进乡村振兴仍面临着诸多人才瓶颈[27](pp21-28)，既需要培养造就乡村本土人才，还需要建立乡村人才回流机制吸引“城归”“新农人”流入乡村[28](pp117-122)。与此同时，乡村振兴还面临着资金、技术、基础设施等诸多方面的短板。因此，需要建立城乡要素流动机制以解决乡村振兴面临的资源和技术困境。实际上，农村生产要素向城市单向流动的状况正是导致乡村凋敝的重要因素，也是“三农”问题长期存在的根本原因。习近平总书记在十九大报告中提出，实施乡村振兴战略要求建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。然而，农村土地集体所有制的封闭属性严重制约了城市人才、资金和技术等要素向农村的流动。当前，农村集体仍是一个相对封闭的组织，即使城镇居民有意愿有能力从事农业、乡村旅游等乡村产业，仍会面临很多制度性制约，既没有途径获得农地承包权，也无法成为集体组织成员，更不能购买农村住宅居住，也就是说，城镇居民到乡村就业创业仍缺少相应的渠道。而在当前，我国农业产业发展正处于从传统农业向现代农业、从化学农业向生态高效农业转型的关键时期，乡村旅游、乡村康养等产业发展方兴未艾，急需各类专业人才、资金和技术的支持，以启动农村农业发展的内生动力。因此，需要改革农村土地集体所有制的封闭属性，建立集体成员退出和外部人员进入的制度性通道，既能够保证农村集体的相对稳定，又能够根据集体经济组织发展的需要吸引外部人才、资金和技术的进入。

中国共产党百年农村土地政策向我们展示了一幅宏大的农村曲折发展的历史画卷，从以耕者有其田为目标的农村土地革命，到以合作化运动为先导的集体经济探索，再到以家庭联产承包责任制为基本形态的政策转向，其根本宗旨都是为了实现人民群众共同富裕的目标。新中国成立前的土地革命实现了农村土地的公平分配，为消除农村贫困奠定了基础。虽然以“公平”为基本价值取向的农村土地合作化运动没有实现公平与效率的双重目标，但集体所有制的建立从根本上铲除了剥削制度存在的土壤，为农村进一步发展提供了契机。家庭联产承包责任制在土地初始分配公平的基础上把增长和效率放在首位，既解放了农村剩余劳动力，也促进了农业生产的快速增长，实现了农村经济社会发展的历史性跨越。在建党一百周年之际，我国已全面建成小康社会。在新的历史起点上，党的农村土地政策改革肩负着新的历史使命，应以农村土地政策改革为突破口，破解城乡要素流通的制度性障碍，构建起城乡融合发展的新格局，逐步消除城乡差距，实现更高水平的共同富裕目标。