党内法规建设的源头及历史影响*

■张海涛

【提 要】党内法规的概念前身是党规。在党的六届六中全会召开前夕的中央政治局会议上，刘少奇提出建立党规制度，并得到了毛泽东的肯定和支持。这意味着，党规的创设是集体智慧的结晶。在六届六中全会的正式会议上，毛泽东向党内公开提出了建立党规的想法，之后由刘少奇作《党规党法的报告》，这是党规概念和制度的正式创设过程。党规的创造性提出具有重要的历史影响，不仅为加强党内团结统一提供了制度依据，推动了“党规党法”概念在党内的习惯性使用，更重要的是为后来党内法规制度建设奠定了基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对新时代党内法规制度建设作出一系列重大决策部署，不断加强法规制定力度、强化法规制度权威、提升法规治理效能，形成了比较完善的党内法规体系。党内法规作为管党治党的制度利器，其概念创生于毛泽东为加强党的自身建设的智慧设计。伴随学界对党内法规概念史和制度演进过程的深入研究，党内法规的“前世今生”得到了更为精细化的理论透视。但是，党内法规概念史中的一些细节问题，研究虽有进展但不够深入，尤其是党规作为党内法规的概念前身，其产生过程还缺少全面的历史梳理。总的来看，党内法规的概念是由毛泽东最早提出，但党规概念则是由刘少奇在六届六中全会前夕的中央政治局会议上提出，并得到了毛泽东的肯定和支持。而在六届六中全会上，毛泽东正式向全党作出制定党规的倡议，这既是集体智慧的结晶，也是党内主要领导同志的共同认识。毋庸置疑，党规的提出具有重要的历史影响。

一、党规：党内法规的概念前身

党内法规这一概念表述，最早是由毛泽东在建国初期编辑《毛泽东选集》第一版第一至三卷的过程中修改形成的，其概念前身是在1938年扩大的六届六中全会上提出的党规。虽然在过去很长一段时间中，学界普遍认为毛泽东在1938年就已经提出党内法规的概念，但伴随研究的不断深入，从党规到党内法规的概念变化，也逐渐获得到了学界认可。[1]

（一）毛泽东创造性提出党内法规的概念表述

党内法规这一概念最早出现在《毛泽东选集》第二卷之中。《毛选》收录了1938年10月14日毛泽东在扩大的六届六中全会上所发表的《中国共产党在民族战争中的地位》一文，其中关于“党的纪律”部分，他提到：“为使党内关系走上正轨，除了上述最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[2]正是因为《毛选》的权威性，所以在党内法规研究热潮兴起之初，学界普遍认为党内法规的概念表述最早是毛泽东在1938年提出的。而伴随研究的不断深入，学界也注意到《中国共产党在民族战争中的地位》最初版本使用的并非是党内法规，对应的表述实际是党规。[3]其原文内容是：为此原故，从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。[4]这表明，《中国共产党在民族战争中的地位》一文的内容发生了变化，并涉及到党规和党内法规的概念表述。

历史的来看，从党规到党内法规的修改变化应当发生于建国初期《毛泽东选集》的编辑过程中，并经由毛泽东本人修改完成。根据《毛泽东年谱》的记录，毛泽东曾在1951年3月初来到石家庄集中精力编辑修改《毛泽东选集》，其中涉及党内法规的部分，经过了毛泽东反复的修改与校对。在4月1日这一天，毛泽东曾致信田家英：“《中国共产党在民族战争中的地位》、《矛盾论》，请不要送去翻译，校对后再送我看。已注好印出的各篇，请送来看。”[5]这说明，毛泽东亲自着手修改敲定了“党内法规”的概念表述。而且，协助毛泽东编辑《毛选》的三位秘书，陈伯达负责选编、胡乔木负责语法修辞方面的修改和标点符号的校正、田家英负责注释工作[6]，都不涉及关键信息和重要内容的决定和修改，创造性观点均要出自毛泽东本人。同时，《中国共产党在民族战争中的地位》在建国前的诸多版本中，也是沿用了党规的表述，尚未出现党内法规的概念。[7]

（二）党内法规的概念前身是党规

从《毛泽东选集》修改前后的情况来看，党内法规的概念前身实际是党规，且毛泽东在1938年六届六中全会就已经提出，同时张闻天和刘少奇也在此次会议上使用了党规的表述。张闻天在10月15日的会议上作了《关于抗日民族统一战线的与党的组织问题》的报告，在讲到“关于全党的团结”问题时，他指出团结的基本条件之一，就是“服从组织决定，服从党规党法，遵守党纪”[8]。而在六届六中全会的最后一天，刘少奇也代表党中央作了《党规党法的报告》。他指出：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”[9]与之相关，在六届六中全会上还通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》三个重要的党规文件。

就目前学界的已有研究而言，对于党规作为党内法规的概念前身这一历史事实，已基本形成共识。一方面，权威教材《党内法规学》对此作出明确说明，这具有重要的学术引领意义；另一方面，党内法规研究学者注意到这一历史细节，在近几年的研究成果中已不再将党内法规概念提出的历史节点推进至1938年的六届六中全会，但仍普遍认为是毛泽东率先提出党规概念和制度形态。比如，有学者指出：“党内法规作为一个独立概念被提出是在1938年，但毛泽东所使用的是党规，而不是党内法规。”[10]如果着眼于六届六中全会召开期间（9月29日至11月6日），的确是毛泽东率先使用党规概念在前，张闻天强调党规党法的团结作用、刘少奇详细报告相关党规在后。但是，党规作为一种特殊且新兴的制度形态在党内如此重要的中央全会上提出[11]，而且还同时由多位党的领导人反复强调，这至少说明两个问题，一是党内领导同志对党规持认同态度或已达成一致认识，二是主要领导同志在会前已经商讨过而不是分别在会议上临时提出。这就需要进一步追问，作为党内法规的概念和制度前身，在创造性提出党规的过程中，党内其他领导同志又发挥了怎样的作用？这一问题尚未获得党内法规研究学者的关注，相关问题也缺少应有的学理回应。

二、党规的创造性提出

从党的历史来看，党规的制度形态最早是由刘少奇在六届六中全会召开前夕的中央政治局会议上所提出，并得到了毛泽东的支持与认同，继而决定由刘少奇等负责起草相关的中央党规。之后，在六届六中全会的最后一天，刘少奇代表中央作了正式的《党规党法的报告》，并对党规制定的情况作了说明。严谨的来看，党规的创设应当属于党内集体智慧的结晶。

（一）为召开六届六中全会而作准备的中央政治局会议

1938年的六届六中全会在党的历史上意义重大，一定程度上标志着中国共产党逐渐走向了成熟。[12]而在此之前，王明以共产国际“钦差大臣”的身份自居，在长江局工作期间，出现了一系列不遵守纪律的行为，影响了党中央的权威和党内的团结统一。同时，张国焘不仅在长征期间闹分裂，而且在1938年4月借机叛逃、公开叛党。这一系列问题的出现，正是因为六届六中全会之前，党的组织建设存在明显不足，尤其是与党中央领导制度的不健全存在直接关联。所以六届六中全会的一项重要任务，就是要健全党的各级领导机构、加强组织纪律建设，特别是中央领导层的工作规则和纪律建设，以此规范中央领导层的政治生活并加强党的集中统一领导。[13]也是在这一背景下，刘少奇最早开始关注党的领导体制的建设问题。[14]

而在六中全会召开前夕，即1938年9月14—27日，召开了为六中全会作准备的中央政治局会议。这次会议上，王稼祥传达了共产国际的指示和共产国际执行委员会季米特洛夫的意见，不仅肯定了中共中央的政治路线是正确的，而且强调中共中央领导机关要以毛泽东为首解决统一领导问题，领导机关要有紧密团结的空气。[15]这一意见进一步巩固了毛泽东在党内的领导地位，为六中全会的胜利召开扫除了障碍、奠定了基础。对此，毛泽东也曾说：“共产国际的指示是这次政治局会议成功的保证，同时又是中共六届六中全会和第七次全国代表大会的指导原则，指示的最主要点是强调党内团结。”[16]

（二）刘少奇在政治局会议上提出创设党规

刘少奇在六中全会前夕的政治局会议上，着重围绕党的团结问题作了发言。在1938年9月15日的会议上，刘少奇作了北方局工作报告，总结了抗战以来党在华北的工作。他在报告中围绕党的建设的问题，指出：“现在党内要制定一种党规，进行党的建设。”[17]在9月26日讨论六中全会议程时，刘少奇再次提出了党规的问题：“国际说，现在中共公开了，日寇企图进行破坏挑拨，工作的分散，容易发生领导同志中的关系不好，这值得我们很大的注意。同时要提高各级党部的团结。好在现在全党在政治上没有什么分歧的意见。如何团结呢？我想要在组织上、党规上保证党的团结，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级。”[18]这是刘少奇在六中全会前夕的政治局会议上提出了要建立党规的想法。而在9月27日，也就是政治局会议的最后一天，毛泽东也在发言中指出，这次政治局会议取得了伟大的成功，从而可以保证六届六中全会的成功，并建议在六中全会通过一个中央工作规则。[19]这充分表明，毛泽东对刘少奇提出建立党规的认同和支持，同时也反映出，在六中全会前夕的政治局会议上，是刘少奇先提出党规制度形态，毛泽东后表示肯定和支持。但是，已无法进一步考证毛泽东和刘少奇是否在政治局会议之前就已经交流了建立党规的想法，所以更为准确的，应当将党规的创设视为党内集体智慧的结晶，这是在此次政治局会议上形成的重要共识，是毛泽东和刘少奇共同推动的制度结果。正如有学者所指出：“六中全会根据毛泽东、刘少奇在会前政治局会议上的提议，制定了《关于中央委员会工作规则和纪律的规定》等3个文件，以加强党的组织建设。”[20]

同时，刘少奇也实际负责起草了相关的中央党规。中央政治局会议上，决定成立中央规则起草委员会，由康生、刘少奇、陈绍禹负责起草《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》三个重要的中央党规，以备提交六中全会来讨论通过。[21]而这三个“决定”实际起到了对党章的重要补充作用。正如刘少奇在六届六中全会所作的《党规党法的报告》中指出的：“党章必须在党大会上修改，六中无此权，故只予以补充，七次大会再予党章以大的修改。现在的决定都是暂行的决定。”[22]而从时间线索来看，9月26日政治局会议的最后一天才决定成立中央规则起草委员会，并在六届六中全会的最后一天11月6日由刘少奇作相关报告，从作出决定到法规生成的这一紧凑过程可以看出，党规制度形态的提出是一种临时动议，是针对特定的历史背景作出的直接反馈，刘少奇在这一过程中作出了重要贡献。

（三）六届六中全会上专门报告了“党规党法”的问题

刘少奇在六中全会上详细介绍了创设党规和制定三部“决定”的缘由。他在11月6日作报告时，首先讲到了“为何要党规党法以及组织决定”，概括而言主要包括三个方面。第一，党章内容制定较早，面对出现的许多新情况，需要在六中全会进行制度回应。第二，中国共产党是执行民族统一战线的党，要通过党规党法保证党的团结与统一，既需要政治上组织上这种柔性的团结统一，还需要制度上法规上这种刚性的团结统一。第三，党规党法的出台，本身也是党组织建设的重要组成，通过这种暂行决定来补充党章的相关内容，是对党自身建设的加强。同时，刘少奇还详细介绍了三个“决定”的核心内容，最终由六中全会全体通过。也正是从这时起，刘少奇越来越重视党的建设的理论研究，而他在党的建设方面的突出贡献，成为他作为中国共产党领导集体成员的重要特色。[23]

总体而言，刘少奇提出党规概念和主导推动三个“决定”的出台，也是特定历史条件下的产物。从大的历史背景来说，是因为党的不成熟和缺乏经验带来的中央领导层工作规则和纪律的长期不健全；从直接原因来说，是针对王明严重违反组织纪律的错误行为，以及张国焘分裂叛党行为。[24]从党的历史来看，六中全会通过的三部中央党规，是建党以来对党的最高权力的一次规范，这在组织上保证了党的团结统一。同时，这三部中央党规对后来相关制度的形成也起到了重要指导作用，正如有学者所指出的，尤其是为1941年通过的《中央关于增强党性的决定》和1945年七大党章关于中央组织、奖励和处分等内容的修订提供了重要的制度依据。[25]

三、党规创设的历史影响

刘少奇提出党规概念和推动创立党规，既有彼时加强党的自身建设的直接意义，又有助力党内法规体系完善的长远影响。一方面，面对六届六中全会召开之前党内出现的一系列违反纪律、影响团结统一的行为，党规具有针对性的管党治党作用。另一方面，党内自此逐渐形成了关于“党规”“党法”的表达习惯，逐步实现了一种约定俗成的制度效果，而这也为未来党内法规体系的的建设奠定了历史基础。

（一）为加强党内团结统一提供制度依据

在六届六中全会这个时间节点提出建立党规，其直接效果是加强了党内团结统一，巩固了党的集中统一领导。毛泽东在六届六中全会发言中强调党规，是直接针对张国焘违反党纪的问题，而刘少奇、张闻天等也都围绕党规问题在会议上作出论述，旨在进一步要求党内其他同志注意遵守党的纪律，维护党的团结统一。这一积极意义体现在两个方面：

一是在规定内容上，通过一系列制度设计，加强了党的集中统一领导。例如，细化了中央领导层及其组成人员的纪律规矩，《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》规定，各中央委员不得在中央委员会以外对任何人发表与中央委员会决定相违反的意见，亦不得有任何相违反的行动；各中央委员会如果没有中央委员会、中央政治局及中央书记的委托，不得以中央名义向党内党外发表言论与文件；等等。再如，强化了各级党部工作的规则和纪律意识，《关于各级党部工作规则与纪律的决定》规定，各级党的委员会的委员如有破坏纪律的情况，对其处分须报告上级党委批准；各级党的委员会的委员必须无条件执行民主集中制，成为一切党员与干部的模范。这一系列规定的出台，有针对性的为加强党的纪律建设提供了明确的规范依据，确保了党的团结统一。

二是在制定过程中，让王明直接参与三部中央党规的制定过程，以起到对王明的提醒和纠正目的。虽然六届六中全会并未对王明的错误问题进行点名批评[26]，但通过创设党规和制定具体的三部“决定”，却实质性起到纠正作用。尤其是让王明本人也具体参与到三部中央党规的制定过程中，实际上起到对他的直接约束。既可以让其意识到自己违反党纪行为的严重性，又可以在保证党内团结的前提下，促使其自觉遵守党规并积极改正错误，以起到“治病救人”的效果。

（二）约定俗成地使用“党规党法”的概念表述

历史的来看，在改革开放之前的很长一段时间里，“党规党法”的概念在党内被经常提及，党的高级领导干部也多倾向使用这一表述，这实际形成了一种约定俗成的制度效果。正如上文所述，毛泽东在六届六中全会和在此之前的政治局会议上，都使用并支持了刘少奇所倡议的党规概念。刘少奇在1950年讲到：“现在的农民党员，是可以单干的，我们的党规党法上允许党员单干而且也允许雇人，认为党员便不能有剥削，是一种教条主义的思想。”[27]此外，陈毅[28]、刘伯承[29][30]、陈云[31]等党内领导同志也都多次使用“党规”的概念表述。邓小平在1961年中央工作会议和1962年“七千人大会”上，也两次提及“党规党法”的问题。[32]即使是在1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》中，仍然沿用了“党规党法”的表述，指出林彪、“四人帮”在文化大革命期间，出于篡党夺权的需要，肆意践踏党规党法。

总的来看，党内对“党规党法”的表述使用，远不止上述所列情况，但仍能体现出“党规党法”的概念在事实上形成了一种约定俗成的表达习惯，满足了不同时期管党治党的制度需要。正如有学者所指出的，在党的六届六中全会以后，“党规”“党规党法”等概念开始集中出现在党的文献之中。[33]这既与党内同志接受新鲜事物的思维惯性有关，也与六届六中全会上通过的《党规党法的报告》的传达有关。[34]这种约定俗成的制度效果，一方面强化了党内对于遵规守规的规矩意识，党的高级领导干部对“党规党法”概念的不断提倡，在全党会形成示范效应，可以自上而下的释放高度重视的信号；另一方面也潜移默化的强化了党规的严肃性和权威性，扩大党规的影响力，提升党规的实施效果。

（三）为党内法规建设奠定基础

党内法规的制度发展是一个历史过程，植根于中国共产党的百年奋斗之中，虽然在概念表述上存在话语变迁，但党规的提出仍然是党内法规体系建设的开端。如果将1990年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》视为党内法规规范化建设的重要节点，那么党内法规的立规自觉则应追溯于1938年的六届六中全会。尽管建国以前的党规相关文件不太注重党规的发布名称是否规范、党规内容的体例结构是否合理、党言党语的使用是否准确，但并不妨碍党内对这一制度治党新形态的高度重视，尤其是这一时期颁布了一系列关系党的自身建设的重要党内法规[35]，为完善党的各项体制机制提供了制度依循。

此外，党规的制度形态在创设之初就被赋予独特内涵，这与新时代以来党内法规的概念界定是一脉相承的。毛泽东在六届六中全会上向全党提出要制定一种党规，在其讲话中就已经明确了何为党规，再结合建国后对《中国共产党在民族战争中的地位》所涉及内容的重新修订，可以更为清晰的提炼出党规的基本特征。

第一，党规是广义上的党的纪律。毛泽东不仅在“党的纪律”部分专门论述党规，而且还强调“应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分”，这表明党规在提出之际是被视为党纪的一种形态。尽管党内法规与党的纪律存在交叉关系[36]，但整体上党内法规属于党组织和党员应当严格遵守的纪律，是一种成文形式的党纪。

第二，党规是详细的、专门的规章制度。毛泽东格外强调了党规的特殊之处，即“一种较详细的党内法规”，这意味着党规内容要避免过于抽象、模糊，要对党的领导和党的建设的具体事项作出明确规定，使适用对象可以清晰认识党规的规定事项。

第三，党规的功能是统一各级领导机关之行动。党规在创设之初，就是为了加强党的团结统一，所以毛泽东明确要求“应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动并使之成为全党的模范”，这表明党规具有自上而下的严格效力，权威性不容挑战。

而对比2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第三条对党内法规的定义，实际是对应了上述三项制度内涵。第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”其中，“体现党的统一意志”对应了“统一各级领导机关的行动”，“规范党的领导和党的建设活动”和“专门规章制度”对应了“一种较为详细的党内法规”，“依靠党的纪律保证实施”对应了与党的纪律的联系。从制度内涵前后的对应性而言，1938年提出的党规与后来的党内法规具有一脉相承的逻辑关系，党规的提出实际上为当下党内法规建设奠定了历史基础。

四、结语

党规的制度创设有其特殊的时代背景，虽直接萌生于维护党内团结统一、加强党的自身的建设的组织需求，但仍然离不开中国共产党在革命时期围绕管党治党的不懈探索，以及党内领导同志的智慧创造。客观而言，党规概念虽然在六届六中全会召开前夕的中央政治局会议上由刘少奇提出，并在政治局会议上得到毛泽东的认可和支持，但在全党范围内公开提倡党规，仍然是毛泽东在六届六中全会上的首创。回顾党史，毛泽东作为党的第一代领导集体的核心，对于创设党规如此重要的党纪新形态，自然离不开其本人的支持和推动。而在1938年面对张国焘叛党、王明严重违反党纪，毛泽东作为党的领导人自然要认真考虑党的建设和发展问题，所以在六届六中全会召开前夕的政治局会议上，尽管由刘少奇提出了党规建设构想，但仍然离不开毛泽东在其中的决定性作用。正因如此，党规的创设，应是党内集体智慧的结晶，是党内领导同志达成的思想共识。

注释

[1]宋功德、张文显：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第14页。

[2]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社2009年版，第528页。

[3]廖奕：《中国特色社会主义法学话语体系研究反思》，《法学家》2018年第5期。

[4][8][9][15][22]《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》第15册，中央文献出版社2011年版，第646页；第711页；第750页；第553~556页；第750页。

[5]《毛泽东年谱（1949—1976）》第1卷，中央文献出版社2013年版，第322页。

[6]丁晓平：《中共中央第一支笔：胡乔木在毛泽东邓小平身边的日子》，人民出版社2019年版，第194页。

[7]《论新阶段》，华北新华书店1948年版，第85页；《毛泽东选集》卷五，大连大众书店1947年版，第14页；《毛泽东选集》卷六，新华书店晋察冀分店1947年版，第13~14页。

[10]陈洪松：《中国共产党党内法规百年发展历程与基本经验》，《马克思主义研究》2021年第1期。

[11]毛泽东曾在党的七大上提到：“六中全会是一个重要的关键，没有六中全会，今天的局面不会有这样大。”后又强调：“六中全会是决定中国之命运的。”参见《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》第22册，中央文献出版社2011年版，第462、531页。

[12]冯蕙：《六届六中全会与马克思主义中国化》，《毛泽东邓小平理论研究》1999年第2期。

[13][24]穆兆勇：《党的六届六中全会对加强中央领导层政治生活的贡献》，《中共党史研究》2017年第3期。

[14][25]任晓伟：《六届六中全会在党的建设中的作用论析》，《党的文献》2009年第4期。

[16][19]《毛泽东年谱（1893—1949》（中），中央文献出版社2002年版，第101页；第102页。

[17][18][23]参见金冲及主编、中共中央文献研究室编：《刘少奇传》，中央文献出版社1998年版，第336页；第336页；第341页。

[20]黄允升：《毛泽东与中共六届六中全会》，《党的文献》2004年第1期。

[21]《刘少奇年谱（1898—1969）》（上），中央文献出版社1996年版，第236页。

[26]这一问题，已有研究作出解释说明。例如，有学者指出：“1938年9月的中共中央政治局会议与随后召开的中共六届六中全会，毛泽东对抗战进入新阶段后如何坚持抗战和巩固抗日民族统一战线作了系统阐述，但并未与王明展开‘激烈的争论’，会议后期他认为‘一切经过统一战线是不对的’另有他因。”参见罗平汉：《中共六届六中全会相关问题再探讨》，《安徽史学》2019年第4期。

[27]《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第400页。

[28]《陈毅军事文选》，解放军出版社1996年版，第204页。

[29]《刘伯承军事文选》，解放军出版社1992年版，第275页。

[30]《刘伯承军事教育文选》，国防大学出版社1994年版，第206页。

[31]《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第233页。

[32]在1961年中央工作会议上，他强调开展“党规、党法、党性”教育和马列主义、毛泽东思想教育是严格党内政治生活的关键所在。在1962年“七千人大会”上，又提到“民主集中制；团结——批评——团结的方法；……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法”。分别参见《邓小平文集：1949—1974年》（下），人民出版社2014年版，第134页；《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第300页。

[33]陈家刚：《中国共产党党内法规制度建设的百年历程及其基本经验》，《同济大学学报（社会科学版）》2021年第3期。

[34]王海军：《中国共产党制度治党语境下“党内法规”概念的历史流变》，《山东社会科学》2020年第6期。

[35]崔言鹏：《延安时期中国共产党党内法规建设及其历史经验研究》，《理论学刊》2019年第6期。

[36]王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。