社会网络视角下政府应急组织协同治理网络结构研究
——以中央层面联合发文政策为例
2021-12-27 11:48张桂蓉周付军
暨南学报(哲学社会科学版) 2021年11期
张桂蓉, 雷 雨, 周付军
一、问题的提出
2004年Donahue首次使用“协同治理(Collaborative governance)”，它是指一个或多个公共机构直接与非政府利益相关者进行正式的、共识导向的和协商的集体决策，旨在制定和执行公共政策，或是管理公共项目或资产。自2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出“形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与”的应急管理工作格局，首次明确“部门协调”在应急管理中的重要性。政府应急组织的协同是应急管理的基础结构，跨部门协同也是应急管理中最常见的应急形式，比如国务院成立的“全国防治非典型肺炎指挥部”、“应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制”。2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》提出“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，进一步凸显政府在应急管理中的主导地位。2017年习近平总书记提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，对应急协同研究与建设具有重大推动作用。至此，政府应急组织协同建设与研究逐渐被学界与社会广泛关注。
近十年，国内外学者已对应急协同开展了广泛而深入的研究。应急管理作为涉及多学科的综合性议题，涉及公共管理、安全工程、工商管理、图书与情报学、交通运输、数学、地理科学、计算机等不同学科。在应急协同方面，绝大多数研究集中探讨应急协同的定义、主体、作用、内容、体系与建设，以及应急协同决策、应急信息协同、应急协同机制、应急资源协同、应急预案协同、应急协同能力等。
随着应急管理研究的推进，更多学者将目光聚焦到应急协同治理网络的相关研究方面。张海波和童星教授强调中国应急管理结构研究的必要性，呼吁中国应急管理的发展需回归结构，顺势而为。范如国教授从复杂网络结构范型下分析社会治理协同结构，在不同元结构的基础上研究中国社会多中心自组织协同治理网络的构建方式，对应急协同网络的研究具有一定的借鉴意义。针对应急管理存在的问题，学者主张通过信息来实现协同应急指挥模式和网络，克服应急过程中越级指挥、多头指挥和无序指挥的问题，或者通过基层综合应急救援体系建设来实现跨部门协同。在研究方法上，数学推导、算法、模拟仿真、社会网络分析等多元方法被应用于解决应急协同管理难题。部分学者利用社会网络分析某一特定突发事件的应急组织合作的结构逻辑、某一特定突发事件的应急协同舆情网络特性、某省灾害管理体制功能网络，提出优化网络整体结构与子群结构、增强关键节点的动员和影响，以形成目标引导协同、以大数据信息共享促进跨组织协同等策略。
综上所述，学者从多角度、多学科运用多重研究方法，对应急组织协同展开深入研究。产出了大批高质量、有价值的研究成果，为本研究提供了丰富的理论和方法支持。然而，既有研究也存在部分薄弱之处。比如，学者们多关注单一类型节点网络结构关系，或对跨组织网络治理展开探讨。或将多类型组织网络简单综合为单一网络进行研究，对应急治理网络的具体类型研究不够深入，也缺乏对不同类型应急治理网络的比较分析。同时，应急协同治理研究较少从治理网络的实证测度来讨论组织节点以何种结构和组织关系参与治理。并且，现有应急协同网络研究集中于数学、计算机、交通运输等领域，基于问卷数据和二手数据，对于复杂公共管理问题的解释力有限。
应急体制是一案三制的重要组成部分，以政府为主导的应急管理体制则是应急管理的基础。毋庸置疑，政府在应急管理中承担重要责任、发挥关键作用，政府应急管理结构直接影响应急处置效果。政府应急管理结构也是应急管理领域的基础研究议题，不可回避且关键，亟待深入研究。在风险社会背景下，应急协同在应对突发事件中所起到的关键作用，已成为国内外学界的研究共识。在中国语境中，政府承担主要的应急管理职责。因此，对政府应急组织协同治理开展研究，不仅契合政府应急管理优化的核心需求，也能为其他协同治理网络研究提供借鉴。遗憾的是，既有研究相对分散，尚未有系统性的梳理，使得研究成果普适性不足，难以对应急协同体系提供总括性与系统性阐释。
因此，本文基于网络治理理论，以中央政府应急协同网络为研究对象，试图通过梳理政府应急协同政策文本的联合发文主体，将四类突发事件的网络节点纳入到网络结构和关系研究中。利用社会网络分析方法，描绘政府应急协同中各部门的横向关系，从中观层面考察组织间关系的整体结构，建立应急协同组织体系。同时，通过对应急协同治理网络的结构和关系进行测度，从微观角度探索政府应急协同中部门的职能配置和协调机制，对应急协同治理组织节点角色、位置及互动协同关系等进行分析，探索突发公共事件应急协同治理网络的组织行为，打开中央政府不同组成部门之间“块块”关系的“黑箱”，从而呈现部门间的权责、资源分配及互动逻辑，为构建良性的应急制度环境提供理论参考，以促进应急管理体系的发展。同时，从强化关键节点、优化网络整体结构、促进跨网络协同等方面探索突发事件应急协同的优化策略，提升我国应急管理体系与能力现代化水平。
二、研究设计
(一)研究思路
突发事件的应对需要发挥多主体的力量，相互合作，协同治理。在我国以政府为主导的应急管理模式下，政府的应急行为尤为关键。本课题的主要研究问题如下：如何从结构角度优化我国现有的四类突发事件应急组织协同治理网络以避免应急协同失灵？本文设计了一种分析中央层面政策联合发文关系的方法，利用政策文献计量学和社会网络分析，从大量政策样本中构建了一个应急政策协同网络，以展示基于中央层面联合发文政策的政府应急组织协同治理网络。基于此，本文分析在突发事件中政府的应急参与行为，特别是相互独立的政府职能部门之间是如何协同应急的，揭示其背后的政府组织应急协同机制。此外，李维安教授认为，网络治理是利用网络手段和工具通过他组织、自组织以及对关键资源拥有者(网络节点)的结构优化和制度设计实现目标的过程。在网络治理理论基础上，从他组织、自组织、关键网络节点的优化三个维度对不同类型的突发事件政府协同网络进行优化。为避免大面积的应急协同失灵，在原有应急协同网络结构的基础上增加网络的紧密性，以减少因部分重要机构失效导致的协同网络整体或局部瘫痪的风险、保证应急协同网络的有效性。
政策文献的量化研究是协同治理研究的一个新视角。联合发文是合作关系的一种表现形式，体现为有效处置突发事件部门间紧密的合作行为。其本质是部门主体对突发事件应对的联合处置方法。从这个层面来说，联合发文属于中央政府机构的实际应急协同行为，是具体应急管理场景下为有效处置突发事件造成的人员伤亡、财产损失、社会失序做出的一种应急响应方式。通过对联合发文的政策文本进行分析能很好地反映政府组织间共同行动的情况，通过调整政策也能对共同行动进行管理和优化。本文收集四类突发事件中央层面的应急政策文本，利用ROST软件生成联合发文单位的共词矩阵，利用Net Draw软件绘制四类突发事件政府应急协同网络，利用Ucinet软件探析四类突发事件的应急组织协同治理网络的特点和相似性，研究府际关系，厘清不同政府部门间应急组织协同治理网络的结构模式，以期实现应急协同网络相关理论体系的总括性与系统性阐释，进而完善应急协同理论体系。同时，通过结构调整实现四类突发事件应急协同治理网络的优化，减少应急协同失灵，促进公共安全与应急管理发展。
(二)数据来源
根据《国家突发公共事件总体应急预案》中四类突发事件的分类和定义，提炼搜索词，以涉及应急管理全类型和全过程，如表1所示。在北大法宝网中以标题精准搜索中央层面的应急政策，同时以中国政府网为补充，多渠道的数据来源保证政策数据的完备性。截至2021年3月1日，根据法律效力原则、全面性原则、相关性原则进行筛选，标注已撤销、已变更、已合并等机构，最终收集突发事件政策2 208份。从突发事件定义出发确定搜索词，保证政策数据的代表性，如应急恢复与重建阶段的疫情“复工复产”应对政策已基本被囊括。
表1 四类突发事件的应急政策纳入方案
三、政府应急组织协同网络的构建
根据搜集到的应急协同政策文本，厘清应急政策的发文机构，构建不同协同治理机构“联合发文”的关系矩阵。如果在某一政策文本中发文主体是两个或两个以上，便将二者或多者的关系赋值为“1”；若两机构n
次联合发文，则二者关系赋值为“n
”，从而构建起多值双向关系矩阵。以此为基础数据，去除孤立节点，利用Net Draw软件绘制我国四类突发事件的政府部门应急协同关系网络图谱，如图1-4所示。
图1 自然灾害下政府应急协同网络
在我国应急管理体系中，自然灾害和事故灾难管理主要以应急管理部为中心，公共卫生事件管理主要以国家卫生健康委员会(以下简称卫健委)为中心，社会安全事件管理主要以政法委为中心。现有应急管理体系强调主管部门，而往往忽视了应急协同主体。根据四类突发事件的政府应急协同网络可知，政府应急协同网络核心与政府主管机构间存在出入，且不同类型的政府协同应急结构差异较大。自然灾害下政府应急协同机制以国土资源部(现为自然资源部，下同)和财政部为中心，而非应急管理部；事故灾难下政府应急协同机制以公安部和财政部为中心，而非应急管理部，其原因可能在于应急管理部组建于2018年3月，成立时间较短，导致应急管理部在应急协同网络中的中心作用不明显；公共卫生事件下政府应急协同机制以卫健委、财政部和商务部为中心，包含政府主管机构卫健委；社会安全事件下政府应急协同机制以中国人民银行和公安部为中心，而非政法委。
因此，自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的应急协同中心都包含财政部；事故灾难和社会安全事件的应急协同中心都包含公安部；只有公共卫生事件的主管部门和应急协同中心重合。鉴于此，财政部和公安部是主要的突发事件应急协同中心。
四、政府应急组织协同网络的模式分析
利用社会网络分析软件Ucinet，从反映网络整体结构的网络密度和中心性、反映内部子群结构的凝聚子群分析、反映相对位置的K
—核和核心—边缘进行分析，研究应急协同网络中的核心节点、边缘节点、网络密度、连通性、子群分布等特点，得到横向府际关系的网络结构特征。同时，提炼政府应急组织协同的类型和模式，对不同类型的应急组织协同网络进行对比，提炼网络类型及其属性。(一)协同网络整体结构特征
度是节点与其他节点建立关系的数量，密度是网络节点关系数占所有节点关系数的比例，平均路径是任意两节点间接触需要经过的平均节点数。四类突发事件网络的应急协同网络指标计算结果，如表2所示。自然灾害和公共卫生事件应急协同网络的节点较多，公共卫生事件应急协同网络的连线较多。应急协同网络的平均度排序是公共卫生事件>自然灾害>事故灾难>社会安全事件，网络密度、凝聚力和聚类系数排序都是公共卫生事件>事故灾难>自然灾害>社会安全事件，平均路径(去除离散分支)排序是社会安全事件<公共卫生事件<自然灾害<事故灾难，网络中心势(去除离散分支)排序是社会安全事件>事故灾难>公共卫生事件>自然灾害。
表2 突发事件政府应急协同网络指标
图5 政府应急组织协同网络的四种模式
根据四类网络的平均度和凝聚力，判断不同突发事件所属的网络模式。社会安全事件应急协同网络平均度和凝聚力都较小，为松散—分工型；事故灾难应急协同网络平均度较小、凝聚力较大，为松散—协作型；自然灾害应急协同网络平均度较大、凝聚力较小，为紧密—分工型；公共卫生事件应急协同网络平均度和凝聚力都较大，为紧密—协作型。因此，公共卫生事件应急协同网络结构较优，政府应急组织间联系密切，凝聚力强，应急响应积极。
(二)协同网络中心性分析
点度中心度是节点与其他节点建立关系的难易程度，中介中心度是节点在节点关系中的重要程度，接近中心度是每个节点到其他节点的最短路的平均长度。三种网络中心性指标的计算结果，如图6和表3所示。
图6 突发事件应急协同网络的点度中心性计算结果
图6表明，四类突发事件应急协同网络的点度中心性分布有如下特点：自然灾害应急协同网络的度分布较平均，说明节点地位平等为合作网络；度最大的节点在事故灾难应急协同网络中，但是其下降速度快，节点的度差别较大，第一个节点的度远远大于其他节点，说明事故灾难应急协同网络属于单核主导网络；公共卫生事件应急协同网络中度普遍较大且下降速度慢，说明其网络分布较均衡、节点地位平等，为连接多的合作网络；社会安全事件应急协同网络的平均度最小，下降速度快，前两个节点的度远远大于其他节点，说明其属于连接少的双核主导网络。
根据表3的度分布结果得知，自然灾害应急协同的核心节点及其重要顺序为：国土资源部>财政部>中国气象局；事故灾害应急协同的核心节点及其重要顺序为：公安部>财政部>中国保险监督管理委员会；公共卫生事件应急协同的核心节点及其重要顺序为：国家卫生健康委员会>财政部>商务部；社会安全事件应急协同的核心节点及其重要顺序为：中国人民银行>公安部>中国银行保险监督管理委员会。
表3 网络中心性测度的度分布结果(前5个)
回顾实际应急协同事件的数据分析，与本文的结论进行比较，以呼应应急管理实践。在已有新冠危机应急协同网络实例的节点标准化中心度中，排名靠前的常设组织有中共中央政治局常委会、国家卫生健康委员会、国家发展与改革委员会、公安部、交通运输部、财政部、商务部、民政部等，与本文研究结果基本一致。二者存在排序上的区别，可能是由于该文献的研究对象是新冠肺炎疫情，与本文的全类型公共卫生事件研究存在差异。在已有的金融风险治理合作网络的度数中心度研究中，度数中心度前四依次为中国人民银行、国务院、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。在经济安全和金融危机方面，本文的结果与已有研究基本吻合，存在的区别可能是该文献的研究对象金融风险只是社会安全事件的一类。
(三)协同网络位置与角色分析
1.K
—核分析自然灾害应急协同网络的最大K
值为4，节点数目为5，在整个网络中所占比例超过13%，包括国土资源部、中国气象局、建设部、水利部、国家环境保护总局(现为生态环境部，下同)。事故灾难应急协同网络的最大K
值为4，节点数目为5，在整个网络中所占比例超过16%，包括中国保险监督管理委员会、公安部、财政部、农业部(现为农业农村部，下同)、卫生部。公共卫生事件应急协同网络的最大K
值为5，节点数目为15，在网络中所占比例约为39.5%，包括卫生部、国家质量监督检验检疫总局(现为国家市场监督管理总局，下同)、国家卫生健康委员会、财政部、教育部、商务部、农业部、交通运输部、国家市场监督管理总局、海关总署、人力资源和社会保障部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、公安部、中国人民银行。社会安全事件应急协同网络的最大K
值为2，节点数目为10，在网络中所占比例为47.6%，包括中国银行保险监督管理委员会、教育部、最高人民法院、中国人民银行、中共中央宣传部、中国证券监督管理委员会、公安部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局、国家安全部。四类突发事件中，公共卫生事件应急协同网络的最大K
值较大，并且最大K
值的节点数目较多，认为其交换关系较密切，交换关系处于优势地位者较多；相反地，社会安全事件应急协同网络交换关系稀疏，自然灾害和事故灾难应急协同网络的交换关系处于优势地位者较少。四类突发事件最大K
—核的节点在网络中的点度中心度都较大，因此认为上述四个K
—核“子群”在应急协同网络图中占据了重要位置，并主导了应急协同行为和资源交流。在应急协同失灵的预防中，应着重对最大K
—核子群进行管理。2.核心—边缘分析
四类突发事件应急协同网络核心—边缘分析的拟合值分别为0.606、0.572、0.597、0.412。自然灾害应急协同网络的核心为国土资源部(核心度0.093)、民政部(核心度0.254)、财政部(核心度0.954)，这三个节点在应急协同网络中扮演了“意见领袖”的角色。
在核心—边缘分析中，网络中的节点可分为中心核心、普通核心和边缘节点三种类型。由于自然灾害应急协同网络中第1位和第2位节点的核心度相差较大，因此得到核心度排名第1的财政部为中心核心。普通核心与边缘节点则选取平均核心度作为界定和区分标准。具体结果见表4，类似地计算其他三类突发事件应急协同治理网络。
表4 突发事件应急协同网络核心—边缘分析结果
理想应急协同网络的节点分布应集中于中心核心。较优的分布是中心核心分布较多、普通核心次之，这意味着网络中的节点在应急协同中的地位平等、互相联系紧密、资源交流通畅。因此，核心—边缘分布中，较优的结构排序为公共卫生事件>社会安全事件>事故灾难>自然灾害。自然灾害的种类较多，应急响应垂直性强，“分类管理”使得自然灾害应急协同网络边缘节点个数多且比例大，其核心—边缘结构应该加以调整。
3.凝聚子群分析
凝聚子群的划分结果见图1、图2、图3和图4。图中一个块状代表一个子群，自然灾害应急协同网络分为8个子群，只有1个子群的节点度较小，子群中的节点数最小值为1，最大值为8，子群的节点数跨度较大，认为其子群分布较分散，节点关系稀疏。事故灾难应急协同网络分为8个子群，只有1个子群的节点度较小，子群中的节点数最小值为3，最大值为5，子群的节点数跨度较小，认为事故灾难的子群分布较密集，节点关系密切。公共卫生事件应急协同网络分为8个子群，只有1个子群的节点度较小，子群中的节点数最小值为1，最大值为7；子群间的联系较多，子群内的联系少。社会安全事件应急协同网络分为7个子群，有2个子群的节点度较小，子群中的节点数最小值为2，最大值为6，子群间的联系较少。
图2 事故灾难下政府应急协同网络
图3 公共卫生事件下政府应急协同网络
图4 社会安全事件下政府应急协同网络
五、政府应急组织协同网络的优化提升
(一)协同网络困境
第一，主要负责部门与协同中心不匹配。根据上述分析，自然灾害、事故灾难和社会安全事件三类突发事件的主管部门不是应急协同网络的中心节点。突发事件应急主管部门有应急现场情况的一手信息和资料，配备专业的应急人员、设备和技术，具备丰富的应急处置经验，具有应急的主动性和优势。应急主管部门在应急协同网络中的边缘化会造成即时准确的应急信息阻滞，协同应急专业性和动力不足，应急绩效下降。
第二，政府应急组织协同网络度分布不合理。根据上述分析，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件的中心核心部门数量分别为1、1、2和1，中心核心数量较少。中心核心是应急协同网络中连接其他部门较多的部门。若多中心核心网络中的一个中心核心失效，则应急协同网络在一定程度上保持原有应急功能，部分连接中断，具有应对应急协同失灵的韧性。若单一中心核心失效，则应急协同网络瘫痪较严重，大量连接中断，应急功能受到较大破坏和影响。此外，度分布未向前集中，边缘节点较多。
第三，不同突发事件类型间应急协同不足。根据上述分析，参与不同类型政府应急组织协同的机构各不相同，这符合“分类管理”的原则。但是，在日益增多的灾害耦合背景下，应对复合型灾害需要不同类型突发事件应急协同网络间的协同。部分节点少的应急协同网络存在人力资源上的相对缺乏，如社会安全事件和自然灾害。当某类大型突发事件来临时，应急资源的缺乏成为应急效能提高的障碍；同时，其他突发事件的应急资源却属于闲置状态，如人力资源、应急物资、应急技术、应急信息，社会资源未发挥最大应急价值。
(二)管理策略
基于网络治理理论，通过结构调整提高网络中节点规模的合理性来提高突发事件的应对和协同能力，重新安排与配置网络中各政府组织的相对位置，对应急网络韧性设计，优化组织结构，针对性地提出优化策略以避免应急组织协同失灵，确保各突发事件应急协同网络的高效协调运转。
节点的优化从以下方面展开，以促进主要负责部门与协同中心的匹配性、度分布的合理性：(1)强化中心核心节点。增加自然灾害应急协同网络的核心节点，促进节点间的合作，提升社会安全事件应急协同网络核心的辐射带动能力；强化中心核心—中心核心互动，达到核心组群的高效连接，作为冗余备选节点，减少大范围应急协同失灵的可能性。(2)增加普通核心节点。通过增强和增加连线的方式大力培育普通核心，增加网络密度，改变事故灾难应急协同网络的单核主导模式和社会安全事件应急协同网络的双核主导模式；逐步完善和促进自然灾害、事故灾难和社会安全事件的政府应急协同，加强主管部门的网络核心地位，促进资源优势者提供应有的应急协同服务和贡献；以中心核心—普通核心、普通核心—普通核心的连接形式增强辐射能力较弱的普通核心，构建合理的节点分布，充分增强参与积极性，优化应急体系。这是塑造扁平结构的重要方式，也是增强密度和降低中心势的重要策略。(3)强化边缘节点。建立核心—边缘、边缘—边缘的联系，连接孤立节点，将处于边缘位置的组织向网络核心拉近，提供异质的应急信息与服务。(4)增加新应急协同节点。提倡协同治理理念，呼吁新的政府组织加入应急协同网络。(5)增加应急协同渠道和形式。以联合性应急合作和演练项目推进应急协同，加强政府组织间的日常应急交流和沟通协调机制，以应急学习和培训为契机创新合作机制，定期召开联合会议，增加应急人才流动机制，提高协同网络凝聚力。
整体网络的优化从以下三方面展开，以促进度分布的合理性：(1)加强子群内联系。完善应急协同的体制机制，加强公共卫生事件应急协同网络子群的内部联系，扩大合作范围，加深应急网络的合作深度和密度，促进共建共治共享。(2)强化子群间联系。以大数据信息共享促进跨子群协同，发挥中央政府和应急管理部的应急协调作用，加强社会安全事件应急协同网络子群间的联系，网络间相互借力，合理定位各子群的应急功能，注重优势互补。(3)促成新子群。通过子群内外部的合作加强，或政策等外部力量介入，调整子群结构。
突发事件应急协同不同网络间的优化从以下方面展开，以促进不同突发事件类型间应急协同：一方面，促进四类突发事件应急部门的交流和合作。突发事件的政府主管部门通常是单一机构，以单核心为应急主体存在一定局限性，通过主管部门的协作能分担应急压力，提高应急效率和效果。同时，不同类型突发事件的政府应急组织协同结构和核心节点各不相同，可通过中央政府的推动加强不同类型突发事件应急协同组织间的合作。由于社会系统的复杂性，突发事件往往具有伴生性和衍生性，多类事件可能会同时发生，如2008年的南方冰冻灾害，不同类型突发事件应急协同组织的参与能缩短调配和应对时间。另一方面，提高不同类型突发事件应急协同网络对其他类型突发事件的综合应对能力，使不同类型突发事件应急协同网络的核心节点间互为应急冗余备用节点。通过应急资源共享来避免资源闲置和浪费；机构互相冗余可减少因部分机构应急失效带来的网络整体应急失效。四类应急协同组织的合作，有利于促进由综合应急管理向广义应急管理的演化，由应急机构林立转向“多部门有应急管理之实、一个部门有管理之名”的多轨并行治理格局。
六、研究结论和讨论
(一)研究结论
根据应急协同网络整体结构的分析得到四种网络类型和特点，根据中心性分析得到节点对网络影响程度的排序，根据K
—核分析得到掌控和主导整个网络的最大K
—核子群，根据核心—边缘分析得到中心核心、普通核心和边缘节点的划分，根据凝聚子群分析得到网络子群分布和子群内外部交流情况。(1)自然灾害应急协同网络为地位平等的紧密—分工型，核心—边缘分布结构较差，核心节点少，边缘节点多，子群规模差异较大，交换关系处于优势地位者较少，核心节点及所处的地位和重要性顺序为：国土资源部>财政部>中国气象局，充当着应急协同中的关键角色，发挥着重要的组织和引导作用。(2)事故灾难应急协同网络为单核主导的松散—协作型，子群规模差异较小，交换关系处于优势地位者较少，核心节点及其重要顺序为：公安部>财政部>中国保险监督管理委员会，对其他节点的控制强。(3)公共卫生事件应急协同网络为地位平等的紧密—协作型，核心—边缘分布结构较优，最大K
值的节点数目较多，认为其交换关系和子群间联系较密切，凝聚力强，应急响应积极，交换关系处于优势地位者较多，子群内的联系少，核心节点及其重要顺序为：国家卫生健康委员会>财政部>商务部。(4)社会安全事件应急协同网络为双核主导的松散—分工型，联系普遍偏弱，核心城市辐射能力不强，网络密度较低，交换关系稀疏，核心节点及其重要顺序为：中国人民银行>公安部>中国银行保险监督管理委员会。子群明显且子群间的联系少，显示出政府组织间的紧密协同发生在小范围内，组织内部不同隶属关系节点间联系稀疏，各自为政。基于上述四类突发事件应急协同网络模式和特点，结合网络治理理论，根据协同网络的困境提出优化策略。从节点层面出发，应强化核心节点、增加普通核心节点、强化边缘节点、增加新应急协同节点；从整体网络层面出发，加强子群内联系、强化子群间联系、促成新子群；从不同突发事件应急协同网络层面出发，促进四类突发事件应急部门的交流和合作，提高不同类型突发事件应急协同网络对其他类型突发事件的综合应对能力，使不同类型突发事件应急协同网络的核心节点间互为应急冗余备用节点。
(二)研究讨论
本文的主要创新点在于对四类突发事件应急协同网络分别分析、集中呈现，提供一个宏观整体性视角，避免现有研究单一事件、单一类型的视野局限性，对单类突发事件的协同不足进行具体的针对性分析，对四类突发事件不足呈现的普遍问题进行概括，提出相应政策建议。运用政策文献计量学和社会网络分析方法，以政策文本为基础开展，避免问卷调查数据的主观性、实验数据难以与实际情况较好匹配的局限性，清晰描绘了组织内部不同突发事件的应急协同网络结构；从组织协同治理网络角度来考察应急协同问题，在大量政策样本中构建了一个应急政策协同网络，增进了对应急协同乃至更广泛领域的协同治理的理解。从理论角度系统地梳理和提炼不同组织网络的模式和特点，提炼网络模式和特点，识别关键组织节点，划分子群结构，提高应急协同体系研究的普适性与理论深度；同时从韧性设计的新视角出发，创新地以结构调整提高网络中节点规模和位置的合理性来提高突发事件的应对和协同能力，优化组织结构，创新性地提出四类突发事件应急协同网络间的优化策略，构建高应急能力的组织协同网络，避免多主体参与经常发生的应急协同失灵现象，为提高应急协同的能力和效果提供有效方法，为有针对性地制定应急组织协同的制度和措施提供可靠的依据，为应急组织协同指明发展方向，在中国应急场景中具有很强的适用性和应用价值，推动应急管理体系和能力建设。但是本文尚有部分未尽议题，亟待进一步展开和深入。一方面，政府应急组织协同网络形成逻辑和原因是重要主题，可结合四类突发事件发生特点进行分析，利用不同研究方法和手段，进一步推进应急协同理论的完善。未来可对不同形式实际突发事件的应急协同数据进行分析，回应应急管理的现实需求。另一方面，研究政府应急组织协同网络演进过程，能结合具体现实情境和历史进程深刻理解政府应急组织协同网络的内在机理，构建中国特色的应急协同理论。
