淮安保护和激发市场主体活力的关键举措研究

周平

摘要：淮安市在“放管服”改革， 在推动政府职能转变和政府治理能力的提升， 使市场在资源配置中起到决定性的作用以及更好地发挥政府作用。本文根据对淮安市建设现代化经济体系的调研， 总结了淮安市持续推进“放管服”改革中政府放权、激发市场主体活力、完善监管体系营造公平竞争环境、提升政府服务水平、健全人才引进服务和激励机制等方面的具体举措。分析了在实地调研中反映出来的部门协同监管、市场公平竞争、信用管理以及吸引和留住人才等各方面的问题， 并据此提出了相应的对策建议。

关键词：保护和激发 市场主体活力

党的十九大报告指出， 充分发挥市场配置资源的决定性作用， 更好发挥政府作用。作为壮丽东南第一洲的淮安， 是如何正确处理政府与市场关系、确保市场机制有效的？在充分激活市场主体的活力方面有哪些值得借鉴推广的经验和做法？围绕这些问题， 课题组对淮安市通过深化改革的关键举措，保护和激发市场主体活力的有关情况进行了调研。

一、基本情况

市场主体是经济的力量载体、是经济发展内生动力的源泉。习近平总书记在2020年7月21日主持召开企业家座谈会强调，“要千方百计把市场主体保护好，激发市场主体活力，弘扬企业家精神，推动企业发挥更大作用实现更大发展，为经济发展积蓄基本力量。”“要加大政策摘支录持力度，激发市场主体活力，使广大市场主体不仅能够正常生存，而且能够实现更大发展。”这为淮安市更大力度激发市场主体活力指明了方向、提供了遵循，就是着眼于打造全国一流营商环境，不断强化“顶层设计”，着手体制破题，多措并举，激发和释放市场活力，推动市场主体发挥更大作用实现更高质量发展。

保护和激发市场主体活力，关键在于政策落实。近些年来，淮安市始终以市场主体需求为价值导向、以企业家口碑为工作尺度、以“101%服务”为核心理念，坚持战略引领、改革推动、服务加温、法治护航，着力打造一流营商环境，保护和激发市场主体活力，助力经济社会高质量发展。在深入落实全国全省“放管服”改革优化营商环境部署的同时，淮安市充分发挥改革首创精神，聚焦市场主体难点堵点痛点问题，谋划开展了一系列改革探索，用政策“加法”持续为项目落地、企业经营“加速”。

综合运用各项政策措施给淮安带来了一系列综合效应， 激发了市场主体活力、增强了经济发展内生动力、释放了内需潜力， 为人民群众办事创业提供了便利， 有力地支撑了经济社会持续健康发展。“十三五”期间，淮安全市地區生产总值迈上4000亿元台阶，年均增长6.5%，人均地区生产总值达1.2万美元，在全国百强市排名逐年攀升。

二、关键举措和经验

（一）优化资源要素配置，坚持走市场化之路

一是发挥好政府“有形之手”作用。充分发挥改革首创精神，聚焦市场主体难点堵点痛点问题，谋划开展了一系列改革探索，用政策纵深推进“放管服”改革，激发和调动市场主体活力。通过“负面清单”限定政府权限，进一步改革行政审批制度，取消和下放一批能够激发市场主体活力的行政审批事项。优化化“先照后证”改革， 大幅削减前置审批。通过削减前置审批， 大部分企业可以直接登记注册， 大幅缩短了开办企业的周期。进一步放宽商事登记条件，在全国率先实行企业名称自主申报， 除法律、法规、规章和规范性文件禁止、限制使用的名称 （字号、商号） 外， 申请人可以通过“企业名称自主申报系统”进行名称自主查询、比对、申报， 并与设立登记环节合并办理， 这大幅缩短了企业办事链条， 节省了时间和成本。探索启动全国首个设区市全市域、全事项、全流程财政奖补集成服务改革。全面推进包容审慎监管模式。该市执法部门全面落实“双随机、一公开”监管，进一步减少对企业正常生产经营活动的干扰。在城市管理、文化市场、环境保护、市场监管等领域推行轻微违法行为免于处罚事项清单，依法对市场主体的轻微违法行为依法实施免罚。企业经营环境进一步宽松、市场活力进一步释放。

二是发挥好市场“无形之手”作用。围绕激活市场主体活力推进相关重点领域改革来提升“市场选手”活力，比如利用市场优胜劣汰机制除去过剩产能等等，减少政府对资源的直接配置。不断完善“市场规则”，建立健全市场准入负面清单制度，使各类市场主体依法平等进入清单以外的领域。对“市场信号”反应更灵敏，完善主要由市场决定价格机制，进一步放开适宜实行市场调节的商品和服务价格，如进交通、医药、医疗服务等价格改革。

（二）深化国企国资改革，提高国有经济质量

一是加快完善公司治理结构。推动国企发展混合所有制经济，推进市属企业的二级及以下企业混合所有制改革，实现投资主体多元化。重点实施市属国有企业改组，以发挥市属企业集群优势，破解企业发展制约，激发企业发展活力，增强拓展能力，推动国有资本做大做优做强。淮安市国联集团、淮投控股集团、交通集团、文旅集团和金发集团正式揭牌，标志着淮安市推进国资国企改革重组实现重大突破。

二是着力培育优秀的企业家。培育新时代企业家精神，着力营造良好的社会文化生态、培育企业创新文化，厚植企业家精神的土壤，并引导企业家践行好敬业、诚信、服务、创新等价值理念。把企业家培育作为一个系统工程，通过企业内部与外部培育、引进来与走出去等措施，培养一批讲政治、善经营、敢担当的企业家队伍，并健全高层次人才引进机制，储备企业家后备人才。

（三）加快民营企业发展，推动民营经济提档

一是推动特色产业集群发展。以国家省市三级经济开发区为重要抓手，以各县域特色和资源为优势，全面优化特色产业布局，因地制宜发展好绿优稻米、林果、中药材、畜禽养殖、乡村旅游、农产品加工等产业板块。在保护好绿水青山的同时，推动产城深度融合，完善好道路、排污、供水、供电、绿化、照明等园区配套设施，发展具有地方特色的产业集群。推动特色小镇高质量发展，聚焦细分市场产业需求，培育强有力的产业增长极和聚合点，着力打造专业性强的产业精华区域。

二是大力培育专精特新企业。要把“专业化、精细化、特色化、新颖化”发展作为推动中小企业高质量发展的主要抓手，加快推动新旧动能转换、核心产品技术改造、打造自主品牌，不断壮大中小企业市场竞争新优势。重点支持“专精特新”中小企业发展，从技术改造、融资服务、市场开拓等方面给予支持，优先推荐“专精特新”中小企业争取国家、省政策支持。

三是不断强化服务平台建设。加大对公共服务平台建设的政策扶持，设立专项资金用于平台建设，改革财政资金使用方式，探索“以拨改投”方式对平台进行直接投资，实行市场化运作。加强民营企业融资平台建设，着力构建民企信贷服务平台，推动政银企之间合作， 加强金融机构对民企信贷的支持。

（四）推动营商环境创优，打开市场活力之门

一是持续推进“放管服”改革。增强“放”的效果，推动更多服务事项一网通办，做到企业开办全程网上办理，特别是在常态化疫情防控条件下，对涉及疫情防控物资和重要生活必需品的企业及重点工程建设企业，开辟了审批绿色通道，提供“优先受理、一站式办理、限时办结”审批服务。提升“管”的效能，实施好相关法律法规，依法保护企业家合法权益、企业产权和自主经营权，在新技术、新产业等方面的监管要出真招、实招。提高“服”的质量，了解企业发展所面临的困境，涉企政策制定更多倾听企业家意见和建议，以便提供更多优质公共服务。

二是打通政务服务最后一公里。以标准服务为核心，树“马上就办”新典范，推动市、县、乡、村四级行政（便民）服务平台上下联动， 推进人才保障、持续提升、信息化与标准化融合三大机制创新。以简政放权为抓手，树“最多跑一趟”和“一趟不用跑”理念，加快取消重复审批、不必要审批。2020年，淮安市将权限内财政奖补事项、各类政策解析、申报指南整合集成，实现“一个平台、一窗受理、一表申请、一网通办”，让财政资金直达企业，快速惠及市场主体。探索推出“市县同权、多点办理”新机制，把“串联审批”改成“并联审批”，并全面推行“清单之外无证明”审批服务。要以便民服务为目标，建立窗口动态增减机制，减少排队等候时间，确保各类申请“当日取号、当日受理”，并建立实施好窗口无否决权机制。

三是携手共建亲清型政商关系。做到政商关系“亲”，各级领导干部敢于担当，主动为各类企业提供服务，了解企业家的所思所想、所困所惑，为企业发展排忧解难。做到政商关系“清”，各级领导干部要光明磊落地与企业家打交道，同所有企业划清公私界限，堅决杜绝权钱交易、商业贿赂等问题的发生，与企业建立起坦荡互信、清白纯洁、良性互动的关系。

三、主要问题及相关建议

尽管淮安在保护和激发市场活力改革中取得了积极成效， 市场主体的活跃度和企业的创新活力也位居全国先进方阵， 但仍有一些普遍关注的问题， 需要引起重视并切实加以解决。

（一）建立部门协同监管机制

有效整合的市场和质量监督管理需要一整套协调内部各业务部门的监管制度， 形成覆盖登记监管、广告、市场规范、商标、电子商务、质量、特设、商品交易市场规范管理等各项职能监管制度的信用信息归集、共享和联合惩戒机制。淮安市场监管机制改革调整后，处于基层一线的市场监督部门人少事多、监督任务重而要求高的矛盾较为突出。

建议建立跨部门、跨领域的协同监管和失信惩戒机制， 联合实施失信企业协同监管和联合惩戒， 同时以电子政务资源信息共享平台作为各部门信息互通和共享的“中转站”， 有效解决制约联合惩戒发挥作用的“信息孤岛”问题。

（二）建立以信用为核心的市场监管体系

信用，对于个人、企业、社会而言，都十分重要，它是人的“第二身份证”，也逐渐成为市场经济的“硬通货”。监管政策措施往往放在简化程序、缩短时间等便利化上，但这只是解决了营商环境的浅层次问题，基本出发点还是基于门槛管理的固定模式，尚未形成有力、规范、长效、透明的信用管理模式。

建议加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，大力推进行政管理由“门槛管理”向“信用管理”转变，建立覆盖事前、事中和事后全流程监管环节的新型监管机制，助推淮安市高质量跨越发展。加快推进智慧信用监管， 建立起企业、社会组织、事业单位及个人的信用信息数据库和全市统一的公共信用信息管理系统， 归集各类涉及法人和自然人的信用信息。运用大数据建立企业信用合规评价模型， 搭建企业信用风险分类及预警平台。

（三）探索建立开放政府数据资源共享服务机制

目前， 淮安政府部门的信息化项目建设过程呈现出独立、分散和随机的现象， 由于缺少宏观层面的统筹规划， 各个部门的信息化系统往往只根据自身的业务需求开发建设， 而对与其他部门实现信息资源共享和业务协同考虑不足， 政务数据资源呈现“纵强横弱”的现象， 即只能在本部门条线内上下贯通， 却无法与其他部门的信息资源实现横向共享， 导致数据重复采集、一数多源、数据打架的情况十分普遍。

建议整合淮安市政府部门的公共数据资源， 促进政府部门公共数据资源互联互通， 提升政府数据的一致性、准确性及对政府数据充分有效的利用， 进一步提高淮安市政府的服务能力。

（四）加注重市场公平竞争

公平竞争是保障市场机制有效的关键， 也是创新监管理念和方式的首要任务， 不仅国有企业和民营企业等不同所有制的企业在市场竞争中要公平， 大中小企业在市场竞争中同样应该公平。但地方政府在对待不同类型的所有制企业中往往更加青睐国有企业， 在对待不同规模的企业中往往更加青睐大型企业。淮安存在着同样的问题， 相关产业政策强调支持企业做大做强， 鼓励龙头企业开拓国际市场， 而对中小企业关注不够， 不少企业抱怨， 行业内的龙头是政府关注和支持的重点， 排名稍微靠后点的企业就难以享受同等的待遇， 这样的结果往往会带来巨头垄断， 而垄断的结果就是抑制创新。

建议政府产业政策要加快向竞争政策转型， 强调普惠性， 突出公平性， 少用选择性。应参照市场经济国家的普遍做法， 对大型企业加强垄断性审查， 对中小企业加强政策性扶持， 促进各种类型、各种规模企业协调互动发展。

（五）采取切实措施留住各类人才

对企业发展和竞争力提升而言， 人才是最重要的资源， 如何吸引人才和留住人才， 是企业发展必须面对的首要问题。目前， 淮安人才流失严重， 很多公司即使是高薪引入的高技术人才和重金聘请的高级技术工程师的流失现象也非常严重。导致这个问题的原因， 一是由于苏北地区（包括淮安）房价持续走高， 导致人才承受不了房价带来的压力， 会选择回到家乡工作和生活。二是出台的人才政策更多地向最高端人才倾斜， 导致大量位于中间阶层的人才享受不到政策的福利， 而这些人恰恰是淮安产业发展中宝贵的人力资源基础。

建议加大保障性住房的供给， 从根本上缓解淮安购房压力。可采取“借地发展”等多种方式供给更多房源;在住房政策上更多地向中高级人才、夹心层人才、普通人才倾斜。在保留核心和骨干人才方面支持企业建设员工安居房; 给企业人才提供定向配租的公租房;提供安居房配售名额;加大租房补贴支持。對刚落户淮安的大学生推出“公共租赁”房， 通过政府、企业、个人三方力量解决他们的住房问题。

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