检察长列席法院审委会制度的检视与完善

徐光岩

(大连经济技术开发区人民检察院，辽宁 大连116600)

随着司法体制改革和以审判为中心的刑事诉讼制度改革的推进，以及《人民检察院组织法》《人民法院组织法》的修订，作为检察机关法律监督职能重要组成部分的检察长列席法院审判委员会会议制度再次成为司法界关注的焦点之一。从司法理念层面，聚焦法律监督主责主业，实现“四大检察”全面协调、充分发展等新监督思路的确立，给列席监督职能和制度内涵带来新的变化。从实践运行层面，最高人民检察院张军检察长带头列席最高人民法院审委会会议，检察机关自上而下抓好列席监督制度的贯彻落实，推动该项制度更好地发挥应有的作用。立足列席监督制度在新时代检察工作中发展和完善的现实需要，有必要对该项制度展开更深入的研究，从职能定位的调整、面临的挑战、立法与工作机制完善等方面提出可行性建议。

一、新时代检察工作中列席监督的职能定位

检察长列席法院审委会会议作为一种检察监督方式，在“两高”下发《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》(以下简称《意见》)之前，立法规定上仅体现为原则性表述。《意见》施行后，关于列席主体、议题范围、会前程序、发言顺序等方面都有了具体的规定。近年来，随着司法责任制改革的推进，列席监督作为改革配套制度之一，迎来了发展和完善的契机。2018年下半年以来，全国各级检察院检察长、副检察长全面开展列席工作，同年10月修订的《人民检察院组织法》《人民法院组织法》又再次对列席监督作出立法上的全面确认。据最高人民检察院统计，2019年和2020年，其前三季度各级检察长及受检察长委托的副检察长列席法院审委会会议人次，分别同比上升54.5%和27.6%。为了与新时代检察监督的新理念、新方式同步，需要对列席监督制度作出更加精准的职能定位。

(一)列席监督是秉持客观公正履职立场的常态化监督

国家监察体制改革的推进，使检察机关的监督职能更加凸显和强化，包括刑事监督范围的拓展、公益诉讼职能的增加、“四大检察”全面协调推进、监督刚性的增强等，检察官作为社会公共利益的代表和公平正义守护者的职责更加明确。2019年修订的《检察官法》首次以立法形式明确检察官“客观公正”的履职立场，表明了新时代对检察官职业的根本要求。“客观公正”落实到办案工作中，要求检察官依法全面收集证实犯罪嫌疑人、被告人有罪、罪重或者无罪、罪轻的各种证据并一并移送法院，既要作犯罪的追诉者，也要作无辜的保护者。就列席监督来说，当前已不仅仅是一种监督方式，还是员额内领导干部直接办案的方式，因此坚守客观公正的立场尤为必要。“客观公正”立场要求列席审委会会议的检察长或者副检察长应当把握好以下几点：一是列席身份是法律监督者，既不是公诉人、抗诉人等身份，亦不同于受邀参加审委会会议的专家学者、人大代表、政协委员等社会监督人员身份；二是发表的监督意见应当体现“依法、独立、公正”的要求，严格贯彻“以事实为根据、以法律为准绳”的原则，做到不偏不倚、不枉不纵；三是将审判人员履行法律赋予的客观公正义务情况纳入监督范围，指出并纠正其存在的错误或违法问题；四是监督当事人合法权益保障情况，切实履行好检察官维护社会公平正义的职责。

(二)列席监督是实现司法公正与司法公开相统一的共赢式监督

一直以来，监督者与被监督者的关系被定位于“互相配合、互相制约”，结果往往是配合有余而制约不足。究其原因在于司法理念上将双方关系互相对立，没有上升到“目标一致、价值追求一致”的理性认识上。当前，面对新时代的法律监督新格局，最高人民检察院张军检察长对监督者与被监督者关系作出“共赢式监督”的精准定位。在这一理念指引下，作为监督者的检察院与被监督对象的法院，只是职责分工不同，监督目的在于解决问题、补齐短板、提升质效，合力保障法律统一正确实施。共赢式监督理念要求列席审委会会议的检察长或者副检察长应当围绕以下目标开展监督。一是与法院共同提高案件质量，促进司法公正。列席人员与审委会委员面对面研讨议题，阐述意见，可以防止因法官汇报有遗漏或者不准确而影响审委会决策，弥补审委会议案缺乏亲历性的不足，使审委会委员能够更加精准地把握案件争议焦点并作出正确判断。二是与法院共同推进司法公开。审委会是法院最高审判决策机构，但因“不公开、不透明”一直广受实务界诟病。列席审委会会议的检察长或者副检察长作为法律监督者，监督决策形成过程，有助于深化法院司法公开，并为审委会接受社会监督提供可借鉴模式。2019年9月最高人民法院下发的《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》中明确规定：“审判委员会讨论案件的决定及其理由，应当在裁判文书中公开”“审判委员会召开会议，必要时可以邀请人大代表、政协委员、专家学者等列席”(1)根据《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第18条规定，邀请列席法院审判委员会会议的人大代表、政协委员、专家学者等可以提供说明或者表达意见，但不参与表决。。这些公开的举措，正在逐步减弱审委会的神秘感，法院更容易赢得社会公众的信任，裁判也更加具有信服力和权威性。三是促进检察院与法院之间形成更加良性、积极的关系。从大陆法系国家的检察制度来看，检察长参加法官会议并发表意见或者与法官进行必要的沟通协商，是许多国家的作法，对保证法律的统一实施和司法权的公正行使发挥了积极作用[1]。可见，列席监督促进了检法机关的沟通协调，而目标的一致性，使两机关更容易形成良性、畅通、积极的关系。常态化的协调配合关系下，检察监督更容易得到法院的理解和支持，对统一司法尺度、提高司法机关整体公信力大有裨益。四是提升检察人员的监督能力。无论列席意见是否得到支持，检察长或者副检察长参与重大、疑难、复杂案件讨论和重大业务事项研究，了解审委会对法律政策的理解和把握，都有利于总结检察工作经验，及时发现并纠正自身存在的问题，有助于提升监督能力，更好地履行监督职能。

(三)列席监督是建议类与纠正违法类相结合的程序性监督

修订后的《人民检察院组织法》规定：“检察机关行使法律监督职权，可进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。可以看出，提出抗诉、纠正意见、检察建议是检察机关的主要监督方式，检察机关的法律监督大多是启动相应的法律程序或者作出程序性的决定，并不产生终局或者实体处理的效力。检察长或者副检察长列席法院审委会会议，履行的也是一种程序性监督职责，并体现为“建议类监督+纠正违法类监督”的综合性监督模式。实践中，建议类监督主要体现在两个方面。一是对个案提出的监督意见。列席审委会会议的检察长或者副检察长主要围绕事实认定、证据把握、法律适用等提出客观公正的监督意见，这种意见仅供审委会参考，案件仍由审委会自行研究决定，不影响审判权的依法独立公正行使。二是对业务事项提出意见或者建议。列席审委会会议的检察长或者副检察长围绕审判业务制度、审判工作经验、联合出台的业务工作制度等，与法院沟通研讨，提出的意见或者建议也是参考性的，有助于审委会作出更完善、更具适用性的决策。而纠正违法类的列席监督类似于庭审中的程序违法监督，主要针对以下两种情形来开展。一是对审委会是否违反审议程序开展监督。列席审委会会议的检察长或者副检察长在监督审委会审议程序是否合法、当事人合法权益是否充分保障等方面，发现存在违法情形的，应当提出纠正意见。二是对合议庭或者案件承办人是否如实汇报案情、证据情况等实施监督。列席审委会会议的检察长或者副检察长对审判人员汇报中有遗漏或者明显错误的，应当口头提醒或者提出口头纠正意见；纠正意见不被采纳的，可于列席后发出书面纠正违法通知。相比而言，纠正违法类的列席监督刚性更强，而建议类的列席监督较为柔性。由于针对个案列席监督行使的是建议权，本质上是一种提醒，采纳或者不采纳完全由法院决定，因此实务界一直质疑的“列席制度是在法院之上再设立一个超越审判权的监督机关”，这种担忧是不存在的。当然，如果法院未采纳建议类的个案列席监督意见，检察机关事后可以通过提出抗诉等带有一定刚性的监督方式予以补救，以精准履职来实现守护公平正义的目的。

二、新时代检察工作中列席监督面临的新挑战

当前，列席监督制度作为司法改革配套措施之一得到法律上的全面认可，权力运行更加符合法定的正当程序。检察机关作为法律监督机关的地位得到强化，检察长作为法律监督者的身份也倍受关注。但是，面对司法改革给检察、审判工作带来的新变化以及新时代检察工作的新形势、新定位、新要求，检察长列席法院审委会会议制度正在面临诸多新的挑战。

(一)社会公众对司法公正、司法公开更高的关注和期待

随着法治社会建设不断推进，社会公众的法治意识、权利意识显著增强。特别是在新媒体飞速发展的时代背景下，人们对司法公正、司法公开有了更广泛的关注和更高的期待，而当前推进的司法体制改革，目标也在于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。公正的司法审判与裁决，需要用有效的制度和程序加以保障。列席监督作为专门的法律监督和外部监督形式，具有着其他监督无可比拟的、更强的专业性和权威性。列席监督与社会生活中一般意义的“监督”不同之处在于监督的启动、运行、措施等都有严格的规范限制，必须遵循司法规律，符合诉讼原理。这种监督可以在更大程度上满足社会公众对司法公正、司法公开的新期待和新要求。从这个意义上来说，检察机关的列席监督开展情况、作用发挥情况、取得的成效等内容也要接受社会公众更为广泛的关注、监督和评判。

(二)列席监督固守的传统理念与新时代法律监督理念存在偏差

立法对列席监督制度的全面确认以及对检察监督职能的强化，必然要求司法理念发生转变，这也是保证《人民检察院组织法》《人民法院组织法》关于列席监督制度规定被正确贯彻实施的关键。多年来，受“重办案轻监督”理念影响，传统的法律监督体现为事后监督、柔性监督、重刑轻民、分散型监督等，这些理念也不同程度地体现在列席监督工作中，给工作开展带来阻碍。当前，新时代法律监督内涵与外延的拓展，推动了法律监督理念的同步调整和转变，具体体现为主动监督、共赢式监督、整体监督、刚性监督等。对于列席监督而言，树立主动监督与共赢式监督理念尤为重要。一方面，作为监督者的检察院与作为被监督者的法院同为司法机关，价值目标具有高度一致性，即维护司法公正、保证法律统一正确实施，因此更容易达成共赢式监督的局面；另一方面，检察机关是实施监督的一方，不应当被动等待法院申请监督，而应当率先落实制度，主动沟通协调，对符合议题范围的案件和事项及时列席，纠正司法偏差和程序违法问题，实现更好的监督效果。

(三)监督职责与列席质量、监督能力之间的适应性矛盾

司法责任制改革后，员额内领导干部包括检察长、副检察长都直接办案，而列席监督正是直接办案的方式之一。当前，全国各地检察机关一般都将领导干部办理案件予以制度化，领导干部职责已经从审核案件回归办案本位，并且更多地办理重大、疑难、复杂案件及新类型案件。实际工作中，有些领导干部办案经验丰富、能力较强；也有些领导干部脱离办案一线时间较长，实践经验匮乏,办案流程生疏，没有做到履职能力与入额同步提升。“监督不是高人一等，但要技高一筹”，列席监督作为一种对司法机关的监督，对专业性的要求更高。如果专业素养不过硬，提出的监督意见不精准，便无法让被监督单位认同和接受，监督也就失去了权威性。因此，检察长或者副检察长都应当着重提升业务能力，包括对刑事、民事、行政、执行等方面的监督能力，深入研判法律法规，补齐素能短板，确保监督工作对接得上、沟通得来、监督得准。

具体来说，这些监督能力主要包括三种。一是发现程序性违法问题的能力。围绕审委会审议程序及审判人员汇报等环节能准确发现问题，及时补充、纠正有关情况。二是提出实体监督意见的能力。在全面把握案情基础上，围绕重大、疑难、复杂案件的法律适用，从客观公正角度阐明监督意见、理由和法律依据。三是提出有建设性的业务工作意见的能力。围绕审判工作经验、联合制定的业务工作制度及其他审判业务事项，从检察机关角度提出有针对性的意见和建议，为法检两机关准确运用法律政策、提升司法决策能力发挥参考作用。

(四)“四大检察”全面协调充分发展给列席监督带来新课题

随着检察机关职能向监督主责主业的聚焦，最高人民检察院张军检察长近年来明确提出检察机关要“主动适应形势发展变化，推动‘四大检察’全面协调充分发展”。对刑事、民事、行政、公益诉讼检察而言，每项都与履行对法院的监督职能包括列席监督职能密切相关，可以说列席监督是实现“四大检察”全面协调充分发展的重要方式和途径。然而，从目前列席监督情况看，检察机关列席案件类型仍以刑事为主，只有提出抗诉案件中涉及到民事行政监督案件。根据最高人民检察院统计，全国各级检察机关的检察长或者副检察长列席审委会会议讨论民事案件的数量，占列席总数的比重较低，与刑事案件相比明显较少，应当说这也是“四大检察”发展不平衡的具体体现。究其原因，既有列席的议题范围比较狭窄、更多地指向刑事案件的问题，更有检察机关存在重刑轻民思想、民事行政监督能力薄弱问题。可见，列席监督仍有较大的职能发挥和拓展空间。只有列席监督制度的适用更加全面、平衡，民事行政检察短板得到有效补强，才能更好地为“四大检察”全面协调充分发展助力。

(五)审委会改革给列席监督带来的议题范围和发展方向上的影响

司法责任制改革和以审判为中心的诉讼制度改革实行后，法院合议庭和独任法官在审判中的地位得到强化。目前，法院绝大多数案件的裁决都由合议庭和独任法官自行决定，提交审委会审议的案件数量有较大幅度的减少。《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》明确了司法责任制下审委会的主要职能，以及应当或者可以提交审委会讨论的案件范围(2)根据《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第7条、第8条、第9条规定，审委会的主要职能包括总结审判工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用，讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审，以及讨论决定其他有关审判工作的重大问题；应当提交讨论的案件包括涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件和重大、疑难、复杂案件等六类案件；可以提交讨论的案件包括同级人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的重大、疑难、复杂民事案件及行政案件等五类案件。，可以看出，基本限缩为重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。从今后的发展方向上看，法院审委会研究案件的数量还会缩小，审委会的职能重心将逐步转变到总结审判工作经验、研究审判工作规范性文件、开展审判态势分析等宏观业务工作上。这样，审委会既可以真正聚焦重大、疑难、复杂案件，又可以解决审判分离、亲历性不足等问题。顺应审委会改革发展，列席监督也应当随之作出方向上的调整，将监督重点放在重大、疑难、复杂案件监督和重大业务事项监督上。列席审委会会议的检察长或者副检察长一方面围绕审委会讨论、研究的重大、疑难、复杂案件发表监督意见，促进检法两机关在疑难问题上统一司法标准和尺度，为今后办理类似案件提供指导和参考；另一方面，从检察工作角度来看，针对占比越来越大的重大业务事项发表意见，可以有效促进两机关对司法政策、司法规范等统一认识，保障国家法律的统一正确实施。

三、新时代检察工作中列席监督的改进和完善

与司法体制改革后新情况、新要求相适应，新时代检察长列席法院审委会会议制度正处于深化探索、持续完善的新起点。当前，从全国各地检察机关开展列席监督的情况看，有序推进、规范开展正逐渐成为常态化模式。但应当看到，列席监督在议题范围、程序、职责等方面仍存在问题，需要从立法和工作机制两个层面加以完善。

(一)立法上的完善

首先，应当适当扩大列席监督的议题范围。目前议题范围包括可能判处被告人无罪、可能判处死刑、检察院提出抗诉的案件以及与检察工作有关的其他议题。实践中，可列席的案件数量并不多，“与检察工作有关的其他议题”规定比较模糊，决定权在法院。相对狭窄的议题范围不利于列席监督工作常态化，难以取得共赢式监督效果，应当合理、适当地加以扩大。建议在案件范围上，一是保留《意见》中关于无罪、判处死刑、提出抗诉范围的规定，但在表述上应作出修改。参照《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》中关于审委会议案范围的表述，建议分别修改为“拟宣告被告人无罪的案件”“检察院依照审判监督程序提出抗诉的刑事案件和提出抗诉的重大、疑难、复杂民事案件及行政案件”“高级人民法院、中级人民法院拟判处死刑的案件”。列席监督的议题范围原则上在审委会议题范围内，因此两者应尽可能表述一致。二是增加“检察机关提出再审检察建议的案件”“检察机关提出的审判违法类、执行监督类检察建议”议题。再审检察建议与抗诉都可以引发法院再审，抗诉案件在列席范围之内，再审检察建议也理应纳入监督范围。同时，检察机关针对法院提出的审判违法类、执行监督类检察建议，实践中一些法院审委会会议也将其纳入审议范围，并邀请检察机关开展列席监督，促进了检察建议的及时落实和违法问题的监督纠正。此类检察建议也可以纳入列席的议题范围。三是增加“拟在法定刑以下判处刑罚或者免予刑事处罚的案件”议题。这既是审委会议题范围内的案件，也是容易发生法官滥用自由裁量权的领域，实践中已有一些检察院和法院将此类案件纳入列席监督的议题范围。四是结合工作实际增加“在本地区有重大影响的案件”，以及“需要通知检察长列席的其他重大、疑难、复杂案件”两种情形，为个案的列席监督预留必要的空间。在列席监督的事项上，《意见》以“与检察工作有关的其他议题”来概括，但实践中法院如果不主动邀请检察机关监督，便会造成事项监督的虚置，有必要对事项范围作出具体规定。与《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》中对审委会议事范围的规定相对应，建议将列席的事项范围修改为“与检察工作有关的法律政策适用、审判工作经验总结、联合制定的业务工作制度讨论等事项”。当前，一些检察机关已经围绕一些具体事项开展了列席监督，取得了良好的监督效果(3)参见杨永浩：《北京：健全检察长列席审委会机制》，载2018年9月4日《检察日报》。北京市人民检察院检察长列席法院审委会会议，研究的事项包括两院的列席工作办法和对全市法院审判和执行活动实施法律监督情况的通报。。

其次，应当规范和完善列席监督程序。当前，关于列席监督的一些程序性环节规定还不明确具体，造成法院通知不及时，检察机关存在被动等待、跟进不紧等情况，降低了列席监督制度的适用率，影响了《意见》的执行效果。因此，应当作出如下更加完善的规定。一是完善列席的告知程序。《意见》规定，“法院院长决定将案件或者议题提交审委会讨论的，应当通过适当方式告知同级检察院”，建议明确规定为“书面告知”形式，这样可以统一编号，既规范又不容易遗漏应当列席的议题，也有利于检察机关收集、梳理列席材料，促进列席监督工作规范化。书面告知的具体程序，可以分别设定以与《意见》中规定的列席三种启动方式相对应。二是明确随同列席人员的范围。《意见》对此没有作出相应规定。实践中，检察长或者副检察长列席审委会会议时，通常根据案件或者事项需要，与相关部门负责人或者案件承办人一同列席。因为案件承办人既可以更全面、准确地对案情、证据情况作出说明，又方便同步记录审委会审议和列席监督情况。因此，建议在《意见》中明确规定：“检察长列席时，可以带领一名案件承办人随同列席，经主持人同意，案件承办人可以对案件事实和证据情况作出说明”。三是明确建立列席监督档案。《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》规定，“同级人民检察院检察长或者副检察长列席审判委员会的，会议纪要或者决定抄送同级人民检察院检察委员会办事机构”。列席后，检察机关应当将法院送交的邀请函、审委会会议纪要、决定等材料，连同在全国检察机关统一业务应用系统中按流程节点录入并形成的列席工作材料，按照时间次序制作形成列席监督档案。这样既方便资料积累和归档，又有助于探究审委会对类案的处理思路和把握审判工作规律，便于对列席情况开展分析总结。

第三，应当明确列席监督的具体职责。《意见》规定，“人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的任务是，对于审判委员会讨论的案件和其他有关议题发表意见，依法履行法律监督职责”。但监督职责包含哪些方面未作出明确规定。明确的监督职责是全面准确履职和发表意见的基础，也是监督不漏项、列席不越权的保证。立足监督本质，列席监督职责应当包括以下四个方面。一是监督合议庭或者案件承办人汇报是否客观全面，履行补充说明的职责。审委会是在听取汇报、询问案情、讨论案件基础上，对案件实体作出裁判。合议庭或者案件承办人如果汇报中隐瞒或者遗漏事实情节，审委会很容易作出错误决定；而列席会议的检察长或者副检察长履行补充阐述事实、证据的职责，有利于审委会委员形成更加客观全面的认识。二是监督案件定性是否准确、量刑是否适当，履行对案件实体处理的监督职责。列席审委会的检察长或者副检察长恪守客观公正的监督立场，立足于事实、证据以及公正适用法律，客观地对案件定性、量刑发表意见；同时，结合讨论的案件，对法院在类案判决上的执法标准是否统一开展监督，与其他检察监督方式形成类案监督合力，确保法律的统一正确适用。三是监督审委会议事议案规则的执行情况，履行规则的程序性监督职责。《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》中，对审委会的议事议案活动提出了规范性要求。应当说，审委会的决议过程是否合法，在较大程度上影响着法院的公正裁判。在审委会召开过程中，列席的检察长或者副检察长作为法律监督者全程参与，有权对决议的形成过程是否合法进行监督，对审委会有无违反议事议案规则的情况进行监督。如决议是否按照超过全体委员半数的多数意见作出，发言顺序是否遵守“按照法官等级和资历由低到高顺序发表意见，主持人最后发表意见”的原则等。对违反规定的情况，应当在审委会会议上及时提出纠正意见，审委会应当予以纠正。四是监督审委会审议的重大业务事项是否违反合法性要求，履行事项监督职责。对审委会审议的重大业务事项，列席的检察长或者副检察长一方面要从检察工作角度提出高质量的意见和建议，供审委会决策时参考；另一方面，对业务事项是否合乎现行法律法规、政策规定开展必要的监督，保证审议通过的重大业务事项规范明晰、合法准确。

(二)列席监督工作机制的完善

抓好列席监督规范化是推进新时代列席监督制度改革，保证列席监督权依法正确行使的前提也是重点。实现规范化目标，除立法上的完善外，构建列席监督工作机制同样十分重要。当前，与其他监督方式相比，列席监督还缺少上下统一、系统化的工作规则，导致实践中各地检察机关在一些具体环节上存在各行其是的差异化情况，一定程度上影响了列席监督的权威。为此，最高人民检察院应当制定专门的列席监督工作规则。规则应涵盖列席启动、列席通知、会前准备、提出监督意见、列席通报(4)根据最高人民检察院发布的《2018-2022年检察改革工作规划》，在第20项"完善各级人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议制度"中，提出"建立检察长列席审判委员会定期通报制度"。、列席归档等全部工作环节。这对于提升列席监督的规范性和专业性具有重要意义。对各地检察机关来说，必要时可以在与同级法院沟通协调的基础上，联合制定列席监督实施细则。细则中可以结合自身实际和实践需要，在立法规定之外适当扩大列席监督的议题范围，细化具体程序，共同推动列席监督工作的常态化、规范化。