农村宅基地有偿退出机制研究

武文杰

（首都经济贸易大学 北京 100001 ）

一、农村宅基地有偿退出的意义

随着我国城镇化进程的不断加快，我国城镇用地日趋紧张。与此同时，由于大量的农村人口进城打工，且目前宅基地缺乏有效的退出机制，造成大量农村宅基地处于闲置状态。宅基地不但没有起到应有的保障作用，反而造成了农村土地的低效利用。城镇用地的紧缺和农村宅基地的大量闲置形成了鲜明的对比。因此，研究农村宅基地有偿退出机制，对于提高农村土地利用效率、盘活农村闲置资产、优化城乡建设用地配置格局，有着至关重要的作用。

二、农村宅基地退出模式研究

自从宅基地的有偿退出改革实施以来，各地区都根据自身的情况制定了相应的政策，形成了各具特点的退出模式，其中一部分收到了很好的效果。下面选取几个比较有代表性的模式进行解析，分别是重庆的“地票模式”、义乌的“资产置换”模式和平罗的“土地收储+以地养老”模式。

（一）重庆市宅基地退出模式

重庆采用的退出方式是“土地票交易”。所谓“土地票”是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦和土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。“地票模式”的优点非常明显，即城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，保证了城乡的建设用地总量不增加、耕地总量不减少，但运行的过程中仍存在着许多问题。首先，农民退出宅基地后缺乏社会保障。一些农民在退出宅基地后，在进城的过程中遇到困难，最终导致失去了住所。根据《重庆市地票管理办法》第九条规定：农户的宅基地复垦后，不得重新申请宅基地。而部分农民退出后没有能力找到稳定的住所。其次，虽然该模式的初衷之一是要保护耕地，但在实际运作中，由于《重庆市地票管理办法》中未明确规定复垦耕地的质量，因此复垦后的耕地在验收时过于依赖主观判断，无法保证耕地的质量。同时，复垦后的耕地的后续使用也缺乏监管。由于地处山区，很多耕地都是零星地散落在山中，加上条件较差，很难耕作，造成不少复垦后的耕地成为荒地的情况，耕地复垦的实际效果大打折扣。

（二）义乌市宅基地退出模式

义乌市的宅基地退出采取“资产置换”模式，即农民将自己的宅基地换成社区的房屋，并将就业、社保、医疗、教育等纳入城镇保障体系。这一举措将原来的村庄变为社区，原来的村民转变成市民。其运作方式为：先将宅基地复垦后，一部分国家征收，通过土地出让取得收益。另一部分复垦为耕地，形成“集地券”后在市场进行交易，类似于重庆的“地票制度”。政府利用收益建造社区新的住宅房屋、宅基地的复垦和土地开发。这样农民通过退出宅基地，根据原宅基地的占地面积，按比例换取相应面积的新建商品房，不但保障了农民原有的居住权，同时农民还可以选择将换取的商品房入市交易。如此一来，不但提高了用地效率，同时农民的住房条件也有了明显提升。

由于义乌本身处于东部发达地区，土地本身就具有较高的价值，宅基地的财产属性也在被不断地挖掘。这种模式既尽可能地高效利用土地，发掘出了土地的最大价值，同时也给予了农民很大力度的补偿，而不是仅仅将收益的很小一部分补贴给农民，因此实现双赢，被多数村民所接受。该模式的成功，很大程度上归功于义乌的特殊性，义乌市作为东部发达地区，建设用地指标经常供不应求，“集地券”的行情自然也是水涨船高，同时当地市政府相对雄厚的财政实力也可以为其保驾护航；而在一些发展程度较低的地区，对于建设用地指标未必有着强烈的需求，加之地方政府财力有限，收购建设用地指标可谓困难重重，因此该模式不具有普遍适用性。

（三）平罗县宅基地退出模式

平罗县采取的宅基地退出模式为“土地收储+以地养老”模式。平罗县以征地补偿标准为依据，制定了宅基地收储指导价，对所处不同区域的宅基地，根据指导价进行补偿。在宅基地退出条件的审核方面，平罗县制定了严格的条件，尽最大可能化解争端，防范风险，保证了农民在退出宅基地后的生活问题。平罗县的退出模式一大特点在于其保障措施。第一，老人可以通过完全退出三权，即宅基地使用权、房屋所有权、耕地承包经营权，换取养老服务，可以入住养老院，解决了老人无人照顾的问题。其次，对于不愿放弃“三权”的农民，只要有二轮土地承包经营权，就依然认定为农村集体经济组织成员，需要时可以凭借优惠价格购回承包地和宅基地。这样很大程度上将选择权给予农民，让农民根据自身情况及意愿，选择是否退出，以哪种方式退出。平罗县的宅基地退出模式虽然设计得较为合理，但在运行过程中存在一个很大的问题，那就是资金问题。平罗县由村集体经济组织收储宅基地，但所需的大量收储补偿资金主要依靠政府垫资。随着地区财政压力的增大，资金短缺，自治区政府帮助农村老人购买城镇养老保险的项目也被迫叫停，退地老人的生活无法像当初承诺的那样得到保障。

三、农村宅基地退出存在的问题

（一）目前宅基地退出的补偿标准不合理

1.补偿标准未考虑到农民土地增值收益

宅基地退出后，其原本所占土地的用途也发生了改变。无论是复垦还是调整为建设用地进行项目建设，都与之前的宅基地有一个很大的区别，那就是增值收益。原有的宅基地的主要是起到保障功能，而退出后的土地用途具有增值特征。宅基地的所有权属于村集体组织，使用权属于农民。目前在宅基地的退出当中，退出的农民基本没能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，显然这种分配方式是不合理的。低于预期的宅基地退出补偿，也导致农民退出宅基地意愿不强。

2.缺乏统一规范的补偿标准和程序

目前，我国还没有对宅基地退出的流程、补偿标准的统一规定。补偿标准涉及宅基地及地上住房是否都给予补偿、宅基地置换时除了考虑原宅基地面积，是否还要考虑家庭的实际人口数等问题，因此非常重要。另外，规范的流程在宅基地的退出中，也起到至关重要的作用。虽然宅基地的具体退出补偿，要根据各地情况因地制宜，但是目前各地之间操作起来相差过大，实行起来较为混乱，容易损害到农民的利益。

（二）补偿方法制定过程中农民参与度低

农民作为宅基地退出补偿中的利益主体，却几乎没有发言权，在确定补偿方法的过程中参与度很低。宅基地属于集体土地，但补偿的具体办法基本由政府全权决定，利益表达机制的不完善，导致农民难以维护自身权益。很多地方政府制定的方案农民并不满意，但是有没有提意见、商议的渠道。农民对退出的方案不满意，有没有发言权，自然有大部分的人不愿意退出。

四、解决办法

（一）构建宅基地补偿体系

尽快建立规范的宅基地补偿流程与标准，构建系统合理的宅基地退出机制。宅基地退出机制应涉及到各个层面，除了宅基地本身，还应考虑到宅基地立法体系建设、社会保障制度的完善等方面。要确立规范的退出流程，并建立监管机制，保障流程按规执行。在社会保障方面，可以将补偿的一部分纳入保险，并将其余补偿交由专业机构投资升值，并在未来分批次发到农民手中。另外，要健全就业服务体系，为农民提供职业技能培训，降低其进入城市后可能面临的风险。

（二）设立补偿协商机制

在设计宅基地具体的退出方案时，建立村民与政府之间的协商机制。可以通过派出村民代表进行协商，或者村民投票等方式，确保村民的意见得到考量，保障村民的利益。通过协商给出最终方案，要在方案施行前进行公示，确保村民都没有异议后再施行，这样日后产生的纠纷也会大大减少。

（三）建立宅基地基准地价标准

目前，各地试点地区退出宅基地的农民的补偿标准相差较大，究其原因，是因为相较于城镇而言，我国目前还没有统一的农村宅基地基准地价体系，针对宅基地价值的评估缺乏依据。现在试点地区的宅基地退出的补偿定价，大多为当地政府制定，缺乏统一标准，较为混乱。因此，现阶段应积极建立宅基地基准地价标准，并建立宅基地基准地价数据库，动态监测管理，及时调整更新，保障农民合法的土地财产权益。

结束语：

宅基地的退出，关乎到现阶段我国农村和城镇的发展。我国农村宅基地的退出在各地试点的过程中，已经产生了许多可靠的模式，但就全国来说农民退出意愿并不强。宅基地的退出目前还存在补偿标准不合理、农民缺少发言权等问题。今后应构建宅基地补偿体系，按标准执行，同时设立协商机制，让农民参与到决策中。宅基地退出是一个长期的过程，无论什么样的模式，都要把选择权交给农民，充分尊重农民意愿，保障他们的权益，逐渐实现城乡一体化的目标。