疫情危机应对与铁路运输服务治理现代化

苏志加

(铁道党校，北京 100088)

铁路运输服务治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。此次新冠肺炎疫情，一定意义上是中国铁路从交通大国迈进交通强国过程中提升风险应对能力的一次大考，也是进一步提升铁路危机应对能力和运输服务治理现代化的重要契机。

从危机应对的研究现状看，针对事故灾难或自然灾害类的危机应对研究较多。自2003年以来，典型性突发公共卫生事件研究逐步引起人类的重视。尤其是此次新冠肺炎疫情，提醒人类有必要针对此类危机开展更为深入、广泛的研究。

一、危机应对的前置性理念：危机类属

危机发生的不确定性、扩散的非国界性、风险的全球性甚至单一危机的衍生性(如可能衍生为政府治理危机、人道主义危机、全球性的经济危机等，甚至多重危机的相互缠绕)，成为风险社会的重要特征。相较于危机应对，有一个更为重要的前置性问题即危机性质的界定，“问题的限定决定了决策制定过程的研究范畴……一旦问题限定确定了，也就是有效地做出了决策。”(1)[英]巴鲁克·费斯科霍夫、沙拉·利希藤斯坦等：《人类可接受的风险》，王红漫译，北京大学出版社2009年版，第13页。只有危机事件定位的“科学精准”，方能做到危机应对的施策精准。

危机发生之初，通过危机类属的判定来界定危机的性质，进而保证危机施策的精准性。虽然自然灾害或事故灾难等同属于危机事件，不同种类的危机间也有交叉或重叠的要素事项；但是，不同类属的危机类型决定了各自的危机预案、政策选项和应对举措并不能完全地相互借用或简单地相互复制。这是因为，“能加以证明的属性必定属于一个单个的类……证明的科学都使用公理。”(2)[古希腊]亚里士多德:《形而上学》,李真译，上海人民出版社2005年版，第64页。不同类属的灾害事故虽通称危机或风险，但又因其类属的特殊性而具有不同的界定，在界定危机类属的基础上，才涉及应对“公理”的选择问题。因此，施策之先有一个更为重要的前置性的危机类属界定。这也成为危机应对中常被忽视的一项重要的前提性工作。

中央应对疫情工作领导小组提出的“科学精准”的要义之一就是针对新冠肺炎疫情，首先要有一个明确的类属划分和定位。根据《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《预案》)，各类突发公共事件包括“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”(3)中华人民共和国中央人民政府http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/08/content_21048.htm。。此次新冠肺炎疫情被定位为重大公共卫生事件。以《预案》为依据，习近平总书记在危机类属的基础上进一步指出，它是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

中国铁路也应针对铁路运输服务过程中疫情防控等危机的特殊性，探索铁路运输服务“精准应对”的有效治理途径，进一步提升铁路运输服务的治理能力

二、“专常兼备”的疫情组织体系建设

以2003年的“非典”疫情为元点，我国着手建立并完善危机治理体系。就此次疫情应对而言，在危机类属明确之后，其中最为重要的是针对非常时期的非常危机。针对以往“一案三制”的危机应急架构的一些弱项，结合《预案》和“改革完善重大疫情防控救治体系”的新要求，果断成立了顶层设计意义上的疫情应对组织体系：中央应对疫情工作领导小组。通过一系列科学、果断和快速的疫情防控举措，既进一步推进了危机应对体制机制创新，也得到了世卫组织等的高度认可，进一步提升了我国应对重大突发公共卫生事件的治理能力和治理水平。

与宏观层面的组织体系建构的高效性形成对照的是，在中观及微观层面，也出现了应对混乱甚至响应过度的个案，如个别地方“紧急征用”它埠疫情防控物资、擅自阻断交通导致医疗救援通道受阻等。类似状况，也存在于他国异境。

因此，在顶层设计方面解决了统一领导、综合协调的基础上，各部门和地方也应在中观以及微观层面，建立起分类管理、分级响应、协调一致的应急组织体系。

(一)行业属性维度的“专常兼备”组织建设

根据《预案》精神，国铁集团在疫情初期适时地成立了国铁集团疫情领导小组，卓有成效地配合了国家疫情防控工作。同时，针对铁路运输服务的行业属性，“专常兼备”的公共卫生事件应急组织建设，不失为铁路应对未来危机的合理选择。

综合《预案》的“专常兼备”精神及铁路运输服务治理的行业特性，应尝试建立一个既能够与各级疫情应对部门有效对接、又遵循流行病学规律，同时又适应自身运输服务特点、具有强大自组织能力的疫情应对组织体系。这样一个专常兼备、平战结合的综合应急管理部门，是未来一个时期亟待考量的可行性举措。

(二)公共卫生事件维度的专家组织建设

在危机应对过程中，公共卫生专家乃至技术准则等具有重要的专业性价值。根据《预案》精神，在宏观层面应建立起各类危机应对的专业人才库或专家组，并以机构化的方式配置专家支持系统，必要时直接参与应急处置工作，为危机应对提供有效的技术支撑。

因此，在危机应对的组织建设方面，铁路亦需考量建设一个跨运输服务行业并涵盖流行病学、疫情防控、危机应对等更具整体性的专家库，以专业精准的科学决策支撑合理有效的治理对策，进而转化为能够有效应对危机并赢取公众信任的专业性行动。

三、“属地管理为主”与铁路疫情防控方向

遵循公共卫生事件的发生发展规律，中央疫情防控领导小组提出了“属地管理为主”的危机应对路径。铁路运输也应结合自身运输服务的特性和站车运营规律，探索“属地管理为主”的危机治理路径。

相关研究表明，“SARS疫情在铁路运输扩散过程中具有控制点效应、通道效应以及跨越效应，三种效应的综合作用使SARS疫情通过铁路运输载体扩散过程中呈现突发性、强关联性、非平衡型等特点。”(4)张殿业、陈刚、金建、杨京帅：《铁路运输阻断SARS疫情系统对策研究》，载《中国铁道科学》，2003年第10期。当同类危机爆发时，相较于站车集中和通道效应等特殊性，无疑给铁路疫情应对提出了新的挑战。

从运输空间角度看，铁路客站多布局于人口密集、客流量较大的城市；从运输需求角度看，选乘铁路的运输需求以500～1500公里的中长途位移需求居多；在旅客构成角度看，存在成分复杂、卫生意识差异较大的情况；从运输半径角度看，伴随高铁的高效便捷性，铁路客运有行程节点多、半径长等特点；从流行病学角度看，在病毒传播渠道阻断方面，存在站车空间相对封闭性特点等，如何有效实现病毒浓度抑制、病毒传播控制、运输半径科学管控等，对于疫情防控起着至关重要的作用。

因此，铁路运输服务应秉持“属地管理为主”的思路，探索建立指挥统一、反应灵敏的有中国铁路特色的应急管理体制(2003年非典期间，原铁道部就出台了建立逐级负责制和分工负责制的《铁路车站、旅客列车预防和控制非典型肺炎工作暂行规定》)。

由于每一起危机现场的个案性都具有既有理论的不可概括性，因此，每个危机现场都有其具体性和特殊性。“属地管理为主”的危机应对思路由此具有了重要的实践意义。结合以往危机应对案例，个别危机处置过程中就曾出现“令出多门”情况，导致事故现场处于两难境地。管内运营列车的危机处置相对简便，一旦涉及跨公司(跨局)运营，个别危机现场甚至连续接到百十个电话和对讲指令。导致一个指令还没执行完甚至还没来得及执行，就需要按照更高层级的处置指令，重新制定应急措施。这也是此次疫情应对中提出的“属地管理为主”的危机应对思路的核心意旨之一。这一思路也为中国铁路未来一个时期的危机应对提供了新的路径参照。

为此，在危机应对过程中，一方面，作为顶层设计的中央危机应对工作领导小组以及国铁集团危机应对领导小组之间要做好衔接配置；另一方面，各个集团公司、站段等中观和基层危机应对组织之间，也要理顺权责关系，为危机现场赋权，更充分地发挥危机现场的主动性和创造性，建立起“属地管理为主”的危机应对机制。

四、“科学精准”的数据挖掘平台建设

在疫情危机的数据应对方面，大数据及数据挖掘正在改变人类的生存方式并赋予疫情认知以新的意义，也为危机应对提供了新的数据平台。

首先，数据将改变未来重大公共卫生事件的危机处置方式。以2009年的甲型H1N1流感为例，公共卫生专家通过传统的流行病学规律溯源病毒。而作为“外行”的谷歌公司“发现了45条检索词条的组合，将它们用于一个特定的数学模型后，他们的预测与官方数据的相关性高达97%。和疾控中心一样，他们也能判断出流感是从哪里传播出来的，而且判断非常及时，不会像疾控中心一样要在流感爆发一两周之后才可以做到。所以，2009年甲型H1N1流感爆发的时候，与习惯性滞后的官方数据相比，谷歌成为了一个更有效、更及时的指示标……它是建立在大数据的基础之上的。”(5)[英]维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼斯·库克耶：《大数据时代》，杨胜燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版，第4页。它的重要启示在于，在当前及未来的重大危机防控过程中，如何通过数据平台建立起系统的危机关键点数据库；进而通过精确筛查，实现对重点人群的轨迹管理；在此基础上，实现对其到访区域乃至重点区域进行重点观察和后续处置(当然，这一数据收集和使用关涉隐私等问题，卫健、疾控、政府、铁路和公安等相关部门应当在法律的范畴内进行合规操作)。

其次，在疫情危机的数据应对方面，我国已经开启了创新性的数据挖掘等工作并在后续治理中发挥了重要作用。国铁集团所属的12306和95306等网站存储了大量的数据，也应尝试在法律允许的范畴内，使铁路、卫健、疾控、工信和公安等部门的数据源建立一个统一的数据分析运行平台，使票务货物数据、移动、公安及卫健部门确诊病例和疑似病例数据等整合成网，加之科学充分的数据挖掘，建立起疫情防控数据链，为流行病学调查和危机应对提供数据支持。这就需要建立一个多维数据融合机制，这既能提升数据分析的精准度，又能建立一个跨行业、跨部门的数据危机应对平台(此外，从“平战结合”的视野展望铁路的未来发展，该数据平台不但对于疫情防控、且对于铁路运输服务治理现代化也具有重要意义)。

再次，“数据表达”将成为疫情认知的重要工具。当下的疫情防控进入到一个新的阶段，在境内疫情得到有效控制的事态下，疫情防控工作处于“外防输入”的持续性阶段。因此，如何在第一时间锁定目标人群、追踪密切接触者及其接触史，实现筛查的精准无误，将成为未来一个时期充分发挥数据支持、精准应对的重要工作。

从风险社会视域来理解当下的疫情“危机”，既有危险的成分，同时也是新的机遇；既是对我国治理体系和治理能力的一次大考，也是提升铁路运输治理现代化的一个契机。铁路系统应根据危机事件类属，结合自身运输服务特性，充分优化铁路既有的数据平台优势，以期形成更具效力的危机应对举措，不断推进铁路运输服务治理现代化。