环境公平视角下的城乡融合发展：价值审视与路向选择

王 芳，毛 渲

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237；2.华东理工大学马克思主义学院，上海 200237）

一、引言与文献综述

“乡村和都市本是相关的一体”［1］，这是城乡应有的自然状态。受现代化介入程度、政策法律、行为方式、文化观念等影响，我国城乡发展过程中自然一体的秩序被打破，城乡分割的二元格局逐渐形成。2017 年，党的十九大报告中提出建立“城乡融合发展体制机制和政策体系”的决策部署。2019年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调，到21 世纪中叶基本实现城乡全面融合的战略目标，其中“全面”二字，既明确了城乡融合“五位一体”的全方位整体发力方向，也为城乡二元结构的破解提供了根本遵循。受城乡二元结构的影响，在长期“城市中心主义”的战略思维导致城市本位的建设逻辑衍生至城乡生态环境治理中，城市以强势权力嵌入农村生态空间，为农村生态环境带来巨大冲击。环境治理中城乡的二元控制体系［2］、污染转移、“城乡环境差”［3］等形塑了城乡生态环境的结构困顿，在农村“要素错配”“制度空转”“治理悬浮”“身份消解”等问题的叠加下，形成了农村环境资源“应得而未得”与环境风险“应避而难避”的双重失衡，“资源在城市集聚，风险在农村集中”的环境不公问题凸显。基于此，作为城乡“全面”融合的关键环节，生态环境层面的城乡融合势在必行。

关于生态环境层面的城乡融合，西方学术界较早展开了研究。早在19 世纪60 年代，恩格斯［4］就指出“只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污染才能排除”，并将城乡融合视为解决城市环境问题的根本路径。19 世纪末，霍华德的田园城市、恩维的卫星城镇、沙里宁的有机疏散等理论，考虑通过城乡统筹解决城市人口过密、资源不足、生态环境污染等“城市病”问题。20 世纪80 年代后，日本学者岸根卓郎［5］提出“自然-空间-人类系统”的分析框架，以城乡融合方式搭建城市人与自然的交流场所。可以看出，受时代背景影响，西方学界关于生态环境与城乡关系的探讨，多立足于城市化的视角，依托城乡关系的互动与融合探寻城市生态环境问题的解决方向，其中借农村助城市的逻辑使这一时期的思想显现出城市本位的特征。

当前，我国学者从生态环境视角对城乡融合的研究仍然较少，尽管有学者以“城乡生态融合”为切入点探讨地方政府策略式环境治理的行动逻辑［6］，也有学者搭建了城乡生态环境系统治理的理论框架［7］，但相关研究更多聚焦于工具理性的探讨，对价值理性层面的关注不足。涂尔干［8］曾强调，现代社会最重要的任务并非是创造财富，而是通过把外在的不平等状态消除掉进而实现正义的推展。在城乡融合过程中，不仅需要足够生产力发展水平为其提供物质条件支撑，还需要以其为基础的标准化、程序化、技术化等工具理性主导下的治理效率加以引领，这些都有赖于中国特色社会主义制度中公平、正义等伦理视角下更为多维、全面的价值理性保障。只有如此，城乡融合才得以超越工具理性的线性思维羁绊，实现事实与价值、规范性与目的性、应然与实然的有机统一。因此，城乡融合理应是工具理性与价值理性的双重共融，仅仅从制度、组织等工具理性层面对城乡融合的探索容易因“价值迷失”而产生偏颇。环境公平作为基于人与自然、人与人公平发展的独特视角，将为城乡融合提供基于价值理性的新视角，在一定程度上弥补了相关研究的缺失。基于此，本文将从环境公平理论出发，尝试探查城乡环境治理中的价值失衡问题，并在厘清城乡生态关系的同时，寻找生态环境向城乡融合发展之路。

二、环境公平：城乡融合的价值规范

作为环境正义的核心内容，环境公平将环境伦理学视域从对人与自然关系的聚焦切换到对人与人基于生态环境的社会关系关注，形成了环境价值关怀的“社会”转向。罗伯特·布勒德［9］曾区分三种类别的环境公平，即程序公平、地理公平和社会公平。其中，程序公平指相关法律法规制定与执行的不歧视实施，强调人们在环境治理过程中平等的知情权与参与权；地理公平指不同种族与收入阶层，在废弃物处置场所选择中都能得到公平对待，强调环境资源与环境风险分配中的对等性；社会公平指政治权力、阶级、民族等因素在环境决策中平等的影响力，强调个人与群体的社会权益保障。当前环境公平研究从内涵与外延上均超出环境正义运动发展初期的涵义。从内涵上看，环境公平不仅关注环境资源与污染物基于地理空间的“分配正义”问题，也关注到环境治理程序中的参与正义［10］，并逐渐意识到制度正义［11］、承认正义［12］等在生态环境发展中的分量；从外延上看，环境公平的探讨范畴从对种族、收入范畴等延展至时空层面的代际、国家、区域、城乡等新范畴，从对环境弱势人群的群体权益关切深入到对结构性问题的思考。在我国，作为生态文明建设的现实课题，城乡间的环境公平是由多维内涵复合而成的价值形态，与城乡社会结构关系紧密关联。

生态环境层面的城乡融合，能否成功至少取决于4个重要方面：一是方向是否明确清晰？融合目标在于保障生态文明成果在城市与农村的普惠性与共享性；二是动力是否源源不绝？融合深度取决于城乡生态要素的自由流动与活力迸发程度；三是沟通渠道是否顺畅无阻？融合广度可通过城乡双主体之间的横向互动与城乡内部多主体之间的纵向链接程度得以判定；四是主体身份是否平等？融合基础在于城乡发挥各自的生态功能与价值，实现生态环境的共建与共治。“环境公平”中综合制度、分配、程序、承认等维度的探讨，共同维系着城乡空间秩序的再生产。具体而言，首先，城乡权力落差冲击了应然状态下的双主体格局，造成农村环境治理权力与能力的弱化，以平等互惠、公平回报为伦理诉求的环境公平，理应成为城乡融合普惠共享的发展路向。其次，受现代化流动性风险突增的影响，任何以地域为限制的环境不公转移，最终将以“回旋镖效应”［13］重新返还至受益者，传统城乡二元结构下资源进城、风险下乡的要素配置模式被打破，环境公平视角下分配均等与要素平等交换的要求，成为城乡空间流动过程中要素重新配置的基础。再次，建立在知情同意伦理原则上［14］的环境公平，内在需要保障环境权益相关主体的知情权与参与性，由此构成城乡融合的必要支撑。最后，环境公平“互为主体性”的平等关系旨趣，重新激活城乡双重主体在环境治理中的合法性，避免了城乡之间人与人社会关系层面的“价值隔断”，这是动态演进过程中城乡融合发展的根本依托。

三、城乡环境公平的现实研判与张力表征

在乡村生态振兴与农村生态环境保护政策的全面推进下，城乡环境治理的失衡局面在很大程度上得到改善。然而，受二元结构惯性影响，既有城乡环境治理中单向度的偏性关系导致当前城乡生态环境层面权力结构、资源要素、治理能力、身份地位的复合不平衡构造难以消解，映射出城乡基于环境制度、环境分配、环境程序与环境承认的环境价值偏移图景，二者之间的张力形塑了城乡环境公平的价值困顿，进一步阻碍了城乡融合的发展进程。

（一）权力偏斜与环境制度公平的张力

习近平总书记曾指出，“生态环境问题里面有很大的政治”［15］。从权力角度看，城乡生态环境蕴藏权力再生产的土壤，并因此形成制度公平与权力关系的内在耦合。尽管近年来国家对农村环境问题重视程度不断提升，但受长期以城市为中心战略倾向的影响，城乡生态文明建设中“大城市、大工业、大工程”的路径依赖短期内很难改变。无论是市管县还是后来试行的省管县体制，城市在人事任免、转移支付、技术指导等多方面对农村拥有直接控制权［16］，处于单向性权力控制下的农村较为被动。城市的权力高位与城乡环境制度公平之间的张力凸显：一是当前我国环境保护机构的设置具有明显的行政偏向性，多集中于县级以上，乡镇环保机构设置较少甚至几近于无①根据2017 年公布的《2015 年环境统计年报》数据统计，2015 年，全国环保系统机构总数14 812 个，其中，国家级机构45个，省级机构398个，地方级环保机构2 319个，县级环保机构9 154个，乡镇环保机构2 896个。，少数具备环保机构的乡镇，也多处于无经费无装备无专人的“三无”空壳运营状态。虽然乡镇环保机构人员和队伍建设在不断充实，但整体人员数量偏少、能力素质不高、结构不尽合理等问题难以解决。二是在环境保护法律法规制定上，我国现行相关环境法律大部分针对城市环境保护问题与工业污染防治，农村、农业、乡镇企业等环境保护问题涉及较少。如耕地作为农业的基础，与其相关的土壤污染是农村农业污染的关键内容，但相关防治机制如《土壤污染防治行动计划》《农用地土壤环境管理办法》（试行）等直到2013—2018 年陆续出台，2018 年8 月《中华人民共和国土壤污染防治法》才得以通过。同时，此类法律法规多呈高位阶态，偏宏观笼统，在政出多门的情形下，容易导致执行过程中的抵牾问题［17］。近年来国家在环境政策与相关法律法规的制定上不断加大对农村的权重，但从精从细从准填补城乡环境制度鸿沟的道路尚为漫长。三是在环境法律法规执行中，城乡之间存在“不对路”。以往许多可操作性的法律法规与标准、技术政策多数针对以城市环境问题和国有大中型企业为主的工业污染与点源污染，而农村在环境治理对象、污染种类、污染原因等方面均具有不同于城市的特点，以城市为标准的环境法规体系，对农村环境污染规模、范围、布局、属性等差异性的忽视，致使农村出现相关环保法律法规适用性较差、推广效果不高、环境政策执行效果不理想等问题，在农村专业技术配置先天性短缺与环保监督管理体制不完善的前提下，农村在环境制度安排上处于边缘地位。

（二）要素集聚与环境分配公平的张力

环境分配公平主要体现为环境善物与环境恶物分配结果的公平合理，城乡之间要素流动的方向与形式直接影响环境分配公平的实现。工业化发展中，城市以其极化效应形成巨大的磁场引力，吸引各项资源要素的集聚，这使得作为“米袋子”“菜篮子”的农村长期处于环境资源“输出”模式，加上城市对农村的污染转移，农村承受了资源消耗与环境风险的双重亏缺，承担了与其生态付出不匹配的风险与责任。资源要素在城市集聚，风险要素在农村聚集，城乡之间环境要素的不平衡配置方式与城乡环境善物与环境恶物的分配公平之间形成巨大张力。

一方面，城市在资金投入、基础设施、人员、信息等相关环境资源要素上占据了明显优势地位。根据国家统计局数据，我国环境污染治理投资总额从2010 年的7 612.2 亿元增加至2017 年的9 539 亿元，其中，城镇环境基础设施建设投资额从2010 年的5 182.21 亿元增加到2017 年6 085.7 亿元①数据来源：国家统计局：《2019年中国环境统计年鉴》。，增速降缓但却始终占据国家投资总额一半以上，而农村环保投资长期主要依靠村级集体经济、农民自筹资金等自行解决，几乎不占用国家财政支出。尽管近年来，国家加大对农村环境综合整治的投资力度，2016—2018 年，中央财政安排180亿专项资金用于农村环境整治，2019年，拨付农村环境综合整治专项资金41.8亿元，投入70亿元资金用于农村厕所革命奖补［18］。但从总体上看，同城市相比，农村的环境投入与基础设施建设相差甚远。在较为充足的环境资源要素保障下，我国城市已建成较为完备的垃圾处置系统与污水排放管网，农村环境基础设施建设却仍处于极度欠缺状态。2019 年，我国城市生活垃圾处理率、污水处理率分别为99.6%、96.81%，而农村生活垃圾处理率为73.87%，生活污水处理率仅为18.21%②数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部：《2019年城乡建设统计年鉴》。，与城市相差悬殊，进一步拉大城乡环境治理能力鸿沟。环境治理资源要素的欠缺与生态环境负荷的日趋严重在农村的矛盾愈发突出，加上城乡之间在环保专业技术人员、教育水平、信息传播渠道上的既有落差，由此形成环境资源要素在城乡间的不平衡集聚态势。

另一方面，农村在资源“输出”模式基础上，还需承受城市的废弃物污染转移，其中既包括“直接性”污染转移，如城市将未经处理的废弃物、废水等排放至非城市区域，导致近郊的农村成为直接受害者；也包括“间接性”污染转移，如因环境发展与产业升级需要，城市通过“退二进三”对资源型、高能耗、高污染企业进行淘汰转移，大批工厂从城市迁至郊区和农村，许多制造业项目在农村进行开发布局，农村在一定程度上成为工业的“污染避难所”［19］。生态环境部发布的《2020年全国生态环境质量简报》显示，重金属污染尤其是镉污染仍是影响我国农用地土壤环境质量的主要污染，其原因与农用地周边的工业污染源紧密关联。

（三）参与落差与环境程序公平的张力

环境治理过程中有效的公众参与，是环境程序公平的核心。受乡镇政府职权困顿、居民参与渠道堵塞、中间力量发展不平衡等因素影响，城乡环境治理能力鸿沟难以跨越，农村环境治理呈现“悬浮”状态，城乡治理参与落差与环境程序公平的张力凸显。首先，由于城市环境治理起步较早，依托各级政府与街道办事处、居委会等机构，逐渐形成党建引领下的政府、企业、社会共治的局面；而农村环境治理体系中，乡镇机构改革导致乡镇政府人事权、财权、事权的相对弱化，农业税的取消进一步加重乡镇政府治理中的职权困顿，造成其环境治理功能发挥受阻。其次，在长期环境治理的探索中，城市社区逐渐拓展了居民环境意愿表达渠道与环境治理参与途径，居民环境决策能力相对较高。城市居民通过民主表达机制对垃圾中转站、处理厂、变电站等环境公共设施的抵抗，或有意或无意促推了城市向农村环境污染的风险转移。广大农村受单一治理结构掣肘，自上而下的决策模式剥离了农村居民在立项、论证、审核、通过等环境决策中的参与权，致使相关环境规制在适用性与可操作性上与农村居民需求形成偏移。再次，城市环境群团组织等社会力量与环境经济组织等市场力量发挥了承上启下的作用，形成内在动力牵动着城市环境治理结构的日趋合理，而农村无论是专业环保组织还是根植于农村社会的民间组织在绝对数量上都处于缺位状态，近年来虽有市场力量逐渐介入，但农村环境中间力量薄弱的基本治理格局并未根本改变。

（四）身份分殊与环境承认公平的张力

在现代化发展水平、资源集聚状态与组织化程度等多重因素叠加作用下，我国城乡之间原本平衡的权力关系被打破，城市诸多权力凌驾于农村之上，城乡环境身份呈现分殊态势。在生态环境保护中，这种特征随着“重城市、轻农村”的认知顺延发酵，描绘了城乡环境身份的不平等图式：城市唱主角制定标准引导节奏，农村处于从属地位只能被动跟随或无选择性被同化，环境治理身份阶差与城乡环境承认公平的张力削弱了农村环境治理的主体性和在场性。第一，表现为城市对农村治理模式的“格式化”规约。当前大部分生态文明建设的典范与经验来自城市，受资源要素短缺的约束，多数农村只能依据城市经验进行环境治理。一些缺乏农村生活经验的城市工作者以优势地位介入农村，将城市治理经验对农村“硬套”，以城市标准试图对“有问题的乡村”予以改造［20］。“一刀切”的模式看似推进农村的环境治理进度，却也造成农村生态特色在地性断裂，如农村环境治理中，为强调人居的干净整洁而对农村牲畜养殖圈进行强制性拆除，给农村居民生活带来不便。第二，表现为农村对城市“治理依赖”。农村环境治理中，一些地区缺乏适用性考量，对城市环境治理经验模式全盘套用，如有农村以城市范本堆砌出具有“似城市化”特性的村居生态空间，乡村原有与土地、血缘等相关联的自然生态美感被打破，农村的个性特色被涂抹，却又因仅求形似缺少内涵难以企及所追求的城市美学，形塑出一个个“城不城、乡不乡”的空间，发展成某种一致性“审美疲劳”。这种不顾农村自身特性刻意以城市眼光达成的人为扭曲式“伪绿水青山”，自然难以启及“金山银山”的效能。第三，表现为农村被城市“脸谱化”“标签化”。在面对农村环境污染难题时，一些观点刻意弱化城乡间的生态共生性，认为农村环境问题仅仅是农村自身的原因造成的，甚至站在道德制高点对农村与农民进行标签化、脸谱化批判。不可否认，农村环境问题确实有其自身的历史性原因，但以城市规范为衡量基点指责农村的“不达标”，忽视城乡生态环境发展不平衡事实，重构并加深了农村的环境弱势地位。

四、迈向环境公平：城乡融合的伦理回归

环境治理中资源与风险在城乡失衡的“循环累积因果”［21］形塑了城乡环境公平的价值偏斜，而城乡关系与环境公平的张力地带为城乡融合实现其价值关怀创造了现实空间。马克思［22］曾预言，“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变”。在城乡融合进程中，只有以环境公平为价值导向，突破从城或乡某个单极局部配置生态资源形成的不平衡路径锁定，借由其交融共生、互动协同，完成生态要素的流动与重组，激活城与乡各自内生性发展动力，才能真正压缩城乡生态环境落差，实现城乡生命共同体的理想图景。

（一）以环境制度公平为导向的城乡政策融合

城乡治理权力的失衡根源于国家政策安排的公平性偏移，从制度上打破二元对立的环境治理格局，平衡城乡环境治理权力，形成环境制度公平的现实保障，是城乡环境政策融合的发力点。从该角度出发，必须统筹协调好以下几个方面：一是整体性，统筹城乡在环境治理进程中的权力分配，消除城乡环境制度落差，对城乡基础设施建设、机构设置、法律安排、污染物处置等进行整体规划。二是差异性，制定相关环境规制时充分考虑城乡生态特征，将针对大城市、大工业、大工程与针对农村、农业、乡镇企业等不同的环境政策区别开来，在分门别类的基础上因地制宜，提升环境政策的适用性。三是补偿性，弥补因环境制度不平衡发展形成的城乡环境差异，更加凸显政府对农业、农村和农民的制度倾斜，完善农村土壤污染、固体废弃物等相关法律规范，为农村环保机构、环境基础设施、环境公共服务保障等保障性建设注入政策强力。

（二）以环境分配公平为指引的城乡要素融合

分配公平要确保环境资源要素在城乡的均衡配置，形成要素双向流动格局。以分配公平为价值指引的城乡要素融合，需要通过“新型城镇化”与“乡村振兴”的双向拉力，打破资源、人才、资本、信息等生态资源要素在城乡的流动阻隔，推动城乡环境善物与环境恶物分配不均形成持续收敛态势。首先，构建城乡环境资源统筹配置机制。整合城乡人力物力与环境资源，建立城乡环境治理一体化组织机构，在城乡环保基础设施配置、资金投入、组织机构、人才队伍上形成统筹配置。其次，形成城乡环境资源要素双向流动机制。以农村生态振兴和农业农村现代化为动力，通过政策扶持、公共服务保障、社会福利等措施，吸引城市生态环境人才、资本等要素向农村流动。借助政府、企业、媒体、教育等多元化渠道，畅通城乡环境信息资源的对流，保障城乡居民享有均等的环境知情权。再次，搭建城乡环卫一体化治理体系，建立城乡统一的污染防治标准，形成环境治理“市-县/镇-村”三级联动模式，防止城市污染“上山下乡”。

（三）以环境程序公平为方向的城乡机制融合

环境程序公平关系到环境治理主体的参与水平，与治理渠道的通畅程度、治理机制的交互情况紧密相关。为保障环境程序公平，城乡融合进程中需要通过政府、社会、市场等多元主体互动，形成城乡内部交互顺畅的自治、法治、德治有机融合的治理机制。在政府层面，深入调研农村生态环境特色与治理困境，通过城乡环境共建共管共治协同机制的建立，倒逼“谁污染、谁担责、谁治理”理念的落实，破解农村因环境规制强度低、环境污染成本低、风险抵抗能力低等原因造成的城乡政府治理能力落差难题。在社会层面，以乡村“半熟人社会”为基础，建立农村环境议事协调机制，将村民的个体利益与村庄整体利益相关联，通过基于“面子”乡约村规规范和基于“里子”乡风文明的内外配合，形成农村独具特色的环境参与机制。在中间力量层面，搭建城乡环境组织资源共享网络，健全环保社会组织、经济组织在城乡的准入、成立、运营、退出等规范机制，通过制度化、透明化环保组织网络的建设，实现环保社会组织、经济组织在城乡间的流动共建，形成城乡机制融合的外部助推力。

（四）以环境承认公平为目标的城乡身份融合

尽管城乡在社会形态、生活方式、生态景观等方面因诸多原因而样貌各异，但其各自的生态功能无可替代，这是环境承认公平的前提，也是城乡融合的底色。因此，以环境承认公平为导向的城乡身份融合，需要承认城乡独特的生态功能与价值，赋予城乡平等的生态身份，在城乡依存关系中实现城乡命运共同体、人与自然生命共同体的双重衔接与良性交融。首先，需要以健全城乡主体性为重点，以乡村振兴和农业农村现代化为契机，缩小城乡收入差距，将农村落后面貌的根本改善作为城乡价值认同的内在驱动，形成城乡身份融合的基础。其次，需要在农村人居环境、基础设施建设、环境公共服务上加大投入力度，使城乡居民在环境保障上享有等值权利，推动城乡居民环境地位的平等。最后，需要改变过去以城市思维方式看待农村、以城市生活理念要求农村的惯性思维习惯，尊重城乡各异的生态肌理与治理思路，从要求“一个样”到承认“不一样”，形塑城乡独具特色又相互支撑的生态环境价值体系。

五、结论与讨论

站在现代历史发展进程的视野下，城乡融合无疑是中国城乡关系发展的时代洪流与必经之路。对城乡融合基于何种目标、置于何种方向、趋于何种平衡的探索，是应有的关注维度与理论自觉。正如罗尔斯所言，“正义是社会制度的首要价值”，作为社会公平正义的重要内容，环境公平理应成为城乡融合基于生态环境层面的价值关怀与目标导向。在城乡融合进程追寻环境公平，并非仅仅停留在一种价值伦理的浪漫臆想，更是对城乡环境二元结构历史与现实的批判与反思，因此，与其说这是一种关乎理想价值的追求过程，不如说是一种关乎城乡生态共同体发展的探索过程。以环境公平为价值基础，通过对城乡环境权力、要素、参与、身份等多方位的深入反思，还原城乡互为环境治理主体的本质与前提，消融城乡二元格局中公平偏移的“杂质”，达到共建共享的治理格局，既是城乡环境公平从伦理迈向现实的道路，也是城乡融合从理论趋于实践的过程。只有在理论与实践、理想与现实的双重范畴内发力，才能推进城乡人与自然和谐共生现代化的进程，实现城乡“各美其美、美美与共”的生态环境价值。