中江县农村集体林权制度改革存在的问题及对策

陈亨好，龚述豪，郑 强，喻晓钢，石砚磎

（1.中江县凯江镇人民政府，四川 德阳618100；2.中江县龙台镇人民政府，四川 德阳618101；3.德阳市杰阳农产品贸易有限公司，四川 德阳618000）

0 引言

农村集体林权制度改革是解决“三农”问题的重要实践，是农村集体生产资料的再分配，是林业生产关系的一次重大调整，关系到农村社会的发展和稳定，是一项十分复杂的系统工程，是一件造福农民、发展林业的大事、好事、实事。2008年，我国开始在全国范围内实施集体林权制度改革，受到各方的支持和贯彻，促进了传统林业向现代化林业转变，使林业的发展得到进一步提升和解放[1]。

中江县根据四川省和德阳市的统一部署，按照中江县人民政府《关于推进我县集体林权制度改革的意见》要求，开展以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林产权制度改革。截至2020年底，中江县应实施集体林权改革面积40 800 hm2，完成集体林权改革面积38 867 hm2，占应实施集体林权改革面积的95.3%；已明晰集体林产权面积38 867 hm2，占应明晰集体林产权面积的95.3%；完成集体林权登记面积38 867 hm2，占应登记集体林权面积的95.3%；全县应发证户数268 359户，实际发放林权证264 366户，占应发证户数的98.5%。集体林权制度改革的开展得到了广大农民群众的衷心拥护，实现了“还山于民、还利于民、聚力于民”和“资源增长、农民增收、社会增效”的良好局面，为促进形成农民受益、经营放活、流转规范、林区稳定的大好局面打下了良好的基础。

中江县集体林权制度改革虽取得了一定成效，但也还存在林木采伐管理不完善、集体林权流转不顺畅、生态公益林补偿缺失、林改档案资料不完善等问题亟待解决。本研究着重分析了中江县集体林权制度改革存在的问题，并提出相应的解决措施及建议，希望对中江县政府制定进一步加快中江县集体林权制度改革的政策有所启迪。

1 中江县农村集体林权制度改革情况

中江县集体林权制度改革在各级党委、政府的关心支持下，在全县各级部门和林区农民群众的共同努力下，取得了一定的成效。

1.1 领导高度重视，分级明确责任

中江县开展集体林权制度改革以来，得到了各级领导的重视，成立了以县长为组长、分管县长为副组长、相关部门主要负责人为成员的“中江县集体林权制度改革领导小组”，抽调业务骨干组建了中江县集体林权制度改革办公室，负责全县集体林权制度改革工作。各乡（镇）也成立了相应的机构，落实了专人负责集体林权制度改革工作，各村组建了集体林权制度改革工作组，具体负责本村集体林权制度改革各项工作，全县共成立集体林权制度改革办公室45个，组建工作组762个，落实经费238.88万元。为了完成集体林权制度改革，县政府与各乡（镇）签订了工作目标责任书，乡（镇）与村签订了目标责任制。坚持把“县、乡、村三级齐抓共管”的领导责任机制贯穿于集体林权制度改革全过程，形成上下联动、全民配合抓集体林权制度改革的局面，为中江县集体林权制度改革的顺利开展奠定了坚实的组织领导基础和群众基础[2]。

1.2 认真规范操作，确保林改质量

中江县在集体林权制度改革过程中，严格按照《农村土地承包法》《村民组织法》《四川省林权勘界登记操作办法》等政策法规，严格依法依规操作。一是坚持林业“三定”时期划定的自留山政策不变，稳定山林权属；二是在调查摸底的基础上，制定乡（镇）、村集体林权制度改革实施方案，并经2/3以上村民会议或村民代表会议公开表决讨论通过，并有翔实的会议记录，落实了经营主体，明确了利益分配，签订了统一的规范合同；三是坚持公开、公平、公正的原则，对林权申请登记进行了张榜公示，无异议的进行勘验登记录入，有异议的待争议调处后进行勘验登记。

1.3 明晰山林权属，确保群众利益

中江县在集体林权制度改革过程中，本着明晰山林权属、确保群众利益的原则，深入现地进行外业勘验登记，由各村集体林权制度改革工作组逐户逐块明晰产权，会同权利人及相关权利人到现场核实山林权属、面积、四至界线及勾绘宗地示意图，做到图、表、地一致，文字表述准确规范，并登记造册。通过集体林权制度改革，中江县农村实现了“林有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目的，农民群众爱林、护林的积极性空前高涨，采取多种方式积极管护承包到户的森林，盗伐毁林和森林火灾等老大难问题得到根本解决。

1.4 开展森林保险，抵御自然灾害

开展森林保险是深化农村集体林权配套改革的重要举措。中江县开展农村集体林权制度改革后，集体林分林分山到户，森林经营规模降低，风险加大。为了加大抵御自然灾害的防御能力，中江县政府积极推进政策性森林保险。在推进森林保险的过程中，中江县农村集体林区遵循政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，落实森林保险保费补贴措施，将森林保险纳入农业保险统筹安排，引导保险公司、林业企业、农民群众积极参与森林保险，提高林业企业和农户抵御自然灾害的能力。中江县自2012年开始积极推进森林保险试点工作，2012年，对9 298.87 hm2农村集体公益林进行了森林保险；2013年，又对41 367.6 hm2农村商品林全部进行了森林保险。中江县在实施森林保险的过程中，还对森林意外事故引起的损失进行了理赔。2014年，中江县人民保险公司先后对中江县南山镇严家湾村、合兴乡尖寨村发生的两起森林火险进行了理赔，共赔付森林火灾损失8 000元。

1.5 积极调处纠纷，维护农村稳定

林权纠纷的调处关系到农村社会的稳定，关系到农村经济的发展，关系到农村集体林权制度改革的进程。中江县党委、政府在农村集体林权制度改革过程中，高度重视林权纠纷调处工作，中江县集体林权制度改革办公室还设立了林权纠纷调处工作组，充分依靠群众，尊重历史、立足现实，依法依规调处山林权属纠纷。各乡（镇）也纷纷建立了林权纠纷调处责任制，做到了户与户纠纷不出村，村与村纠纷不出乡，农民群众对林权纠纷调处工作十分满意。2014年上半年，中江县集体林权制度改革办公室仅接待来访农民群众3起，林权纠纷调解达成协议5起，林权纠纷调处率达100%，有效维护了农村社会的稳定和推进了中江县农村集体林权制度改革工作的开展。

2 中江县农村集体林权制度改革存在的问题

中江县集体林权制度改革虽然取得了一定成就，但也还存在林木采伐管理不完善、集体林权流转不顺畅、生态公益林补偿缺失、林改档案资料不完善等问题，严重地挫伤了农民群众发展林业的积极性，影响了中江县林业产业的发展。

2.1 林木采伐管理不健全

中江县开展集体林权制度改革以来，林木采伐管理出现了一定的问题，林木采伐管理不健全。按照四川省规定的森林采伐要求，林木采伐指标要分配落实到户；鉴于中江县开展农村集体林权制度改革后，具体分配到农户的林地面积小且分散，加之外出务工人员多，无法将采伐指标落实到户，目前只能将采伐指标落实到乡（镇）。这不利于农民群众更新采伐林木，属于“守着金山还受穷”，对巩固农村集体林权制度改革成果十分不利。

2.2 集体林权流转不顺畅

在集体林权制度改革过程中，中江县农村集体林地、林木90%以上已划为自留山或责任山，由于农民群众传统的平均主义思想，农民群众承包的林地分散且户平均面积小，林业产权十分分散。自中江县开展农村集体林权制度改革以来，中江县农村的集体林权流转很少，不利于森林的保护和林地的经营，也不利于林地的相对规模的开发和林业结构的调整，形成不了集体林规模效益。

2.3 生态公益林补偿缺失

中江县农村集体林多为生态林，主要是1985年“川中绿化”工程中营造的生态柏树林和退耕还林工程中营造的生态公益林，占中江县集体林面积的85%。中江县进行集体林权制度改革后，集体林分散承包给农民群众经营管理，但是按照国家生态林管理有关规定，生态林不能作为商品林砍伐，只能进行适度的抚育间伐。国家对此制定了相应的生态公益林管护补偿办法，但补偿费用偏低，0.067 hm2（1亩）仅15元/年。由于中江县农村集体林由农民群众分散承包，生态公益林补偿统计工作滞后。自2011年开始，中江县仅对全县9 298.87 hm2集体公益林进行生态效益补偿，占全县农村集体公益林40 800 hm2的22.8%，很多农民群众无法领取生态公益林补偿费，这严重地影响了农民群众管护经营集体林的积极性。

2.4 林改档案资料不完善

在农村集体林权制度改革过程中，为了明晰产权、包林到户，中江县农村集体林权制度改革办公室组织人员深入现地进行外业勘验登记，分村逐户逐块明晰产权，会同权利人及相关权利人到现场核实山林权属、面积和四至界线及勾绘宗地示意图，并登记造册。但是，由于中江县幅员面积大，山林分散，村干部填写勘验表手书不规范，导致录入错误，出现了名字中有错字或别字的现象；加上外出务工人员多，漏登、错登现象极为严重，林权改革档案资料极不完善，需要补充完善[3]。

3 中江县农村集体林权制度改革的对策建议

农村集体林权制度改革触及林地制度的深层体制问题，因而对于广大农民群众来说，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大历史意义。只有通过农村集体林权制度改革，才能有效地保护和利用好农村现有森林资源，加快中江县林业建设的步伐。

3.1 改革林木采伐流通管理制度

完善基层林业管理体制，改革林木采伐流通管理制度，赋予林权所有者更充分的经营处置权，实行采伐限额总控制制度，确保森林资源长大于消。放活商品林特别是人工商品林经营，非林业用地林木不纳入采伐限额管理。完善采伐限额分配办法，简化采伐审批程序，推行采伐公示制度，严格控制公益林采伐，合理控制采伐方式和强度。

3.2 建立农村集体林权流转制度

加强农村集体林林权流转政策宣传，建立健全农村集体林流转制度，指导规范农村集体林林权流转行为。在不改变林地集体所有制性质、林地用途，不损害农民林地承包权的前提下，农民群众可依法自愿有偿流转林地承包经营权和林木所有权，可以转包、出租、转让、互换、入股，也可以作为出资、合作的条件。严格控制生态公益林的流转，确保生态公益林的性质不变和区域稳定。同时，还可以将农村集体林权在农村产权交易平台挂牌交易[4]。

3.3 健全生态公益林的补偿制度

进一步完善集体生态公益林的补偿制度，多渠道筹集集体公益林森林生态效益补偿基金。要实施多元化的政府补偿方式。各级政府要更新补偿观念，不能只是一味地对生态公益林经管者进行资金补助，还要对生态公益林保护地经济发展模式的转变、农民群众再就业等问题进行解决。政府可以发挥其在政策、组织方面的优势，通过资金、物资、技术等多种手段进行补偿，鼓励地方转变经济发展方向，增加就业岗位，降低因为保护生态公益林给地方经济发展带来的影响，从而减轻地方财政对中央财政的依赖程度。

3.4 完善集体林改革的档案资料

要强化和完善农村集体林林权改革档案管理，建立县、乡（镇）、村三级联动的档案监管体系。一是强化县级部门的复合式监督。县林业局要先对材料的齐全完整情况进行检查验收，县档案局要对档案进行安全保护，若林改档案丢失或损毁，要依法进行查处，实行二者有机结合，强化对林改档案的监督管理。二是深化乡（镇）林改资料档案的管理。在强化上级监管的同时，要重点深化乡（镇）林业站的监管职能。三是强化村民监督。为防止林权档案管理“上边热下边冷”的问题，要充分借助村级民主决策、民主管理以及“一事一议”制度监管林权档案。