乡村振兴背景下革命老区基层协商民主现状和路径选择

田 川，邬小平

(川南幼儿师范高等专科学校 思政教学部，四川 内江 642150)

一、问题提出与文献回顾

党的十八大以来，习近平总书记先后到河北西柏坡、福建古田、陕西铜川等革命老区考察，强调要让老区人民过上好日子。党的十九大提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]。实施“乡村振兴战略”，习近平总书记特别指出：革命老区要趁势而为，需要进一步拓展与深化基层民主的内容与形式，以助推乡村振兴战略的实现。现有革命老区多为刚刚摆脱贫困摘帽地区，基层民主建设同经济社会发展、乡村全面振兴的要求还不完全适应。现实实践迫切需要理论界对基层协商民主嵌入乡村治理这一课题作出系统深入研究。

回顾现有文献，为本课题研究提供了有益参考和启迪。概括起来主要有：一是关于革命老区协商民主的研究。从历史渊源看，协商民主在革命战争时期就在根据地探索，是中国共产党民主政治实践的重大成果；[2]从协商民主内容看，在20世纪30年代，包括中华苏维埃代表选举、关乎民众利益的决策和立法通过等；[3]从协商民主形式看，抗战时期陕甘宁边区有“普选制”“三三制”等。[4]二是关于基层协商民主的研究。包括协商民主的内涵，强调是在兼顾别人的偏好和公共利益的基础之上，利用理性去指导协商的一种治理形式；[5]协商民主与农村基层民主关系，谈火生认为农村社区存在协商治理理念偏差、协商治理规则程序失范、法治化程度低效等问题。[6]三是协商民主与乡村振兴的关系。有学者认为，协商民主实践对提高乡村治理能力以及实现乡村振兴有重要作用；[7]也有学者认为，农村社区协商可以推动乡村基层民主发展和有效治理制度建立。[8]

国外学者在研究中国协商民主过程中，并没有专门从革命老区的范畴开展研究，更多是对基层治理中的协商民主进行研究，代表性的观点主要有：第一，协商民主是一种治理形式。詹姆斯·博曼等人持这种观点，他们认为，在多元社会里，协商民主是一种治理的形式，能够有效回应多元社会文化认知方面的某些根本问题；[9]第二，协商民主是一种参与方式。德雷泽克认为，需要公共领域发挥作用，因为公共领域更难被各种政治势力操纵。[10]

近年来，关于基层协商民主的研究呈现繁荣景象，既有从宏观视角对协商民主的历史渊源、内容与形式进行了深入的理论解读，也有在微观层面探讨了协商民主融入乡村治理的典型案例，为本课题的研究奠定了坚实基础。目前，还存在一些不足之处：研究主要集中在抽象的基层协商民主理论层面，而与革命老区这一空间结合研究的较少，尤其是与实施乡村振兴战略时间结合研究的就更少了。鲜见对下述问题的探讨：基层协商民主嵌入乡村治理的逻辑前提是什么？革命老区基层协商民主面临困境有哪些？乡村振兴背景下基层协商民主发展的路径有哪些？

二、基层协商民主嵌入乡村治理的逻辑前提

罗伯特·帕特南(Robert Putnam)认为：“民主的改革者必须从基层开始。”[11]无论西方还是中国，在基层协商民主都有着诸多实践，在协商民主理论分析上主要体现在“认知—行动—评价”三个维度，在流程上坚持三个维度的程序性与实效性，提升制度整体的运行绩效。[12]

本文以此三个维度建构“协商民主嵌入乡村治理分析框架”(如图1)，探讨如何促进协商目标、协商主体、协商效力之间相辅相成，共同推动基层协商民主与乡村治理的有机融合。

图1 协商民主嵌入乡村治理分析框架

认知是基层协商民主的前提，指各协商主体认可协商民主的目标、价值、规则，并承认协商制度对参与协商的干部、群众和其他利益相关者具有普遍约束力，从而在行动上自觉遵守。认知包括制度认识、制度认可和制度自觉三个方面。[13]制度认识是指基层干部和民众学习协商制度的理念、规则、内容，成为基层民主的信仰者、改革者；制度认可是指基层干部和民众在民主实践时认可并接纳协商民主制度，愿意用制度去解决治理中的各种问题；制度自觉是指基层干部和民众在治理冲突中遵守理解、包容、和谐等协商精神，按照协商制度办事，遵从协商结果。

行动是基层协商民主的关键，指协商主体重视协商过程，熟悉协商原则，不断提高个人的表达能力、思维能力和理解能力。主体是否积极行动取决于协商带来的收益与成本对比，这里的成本包括主体协商行动耗费的物质成本和时间成本。当协商行动的收益远高于成本时，就会不断推进主体更多采取协商行动，收益成本之比成为基层协商民主经常化的动力，反过来也强化对协商制度的认可。

评价是基层协商民主的手段，指各协商主体对于协商结果的执行和落实情况。协商组织者和参与者投入更多精力与时间，目的是实现自身知情权和决策权，合力解决公共事务的冲突。如果协商结果屡次不能被采纳，或者采纳后得不到真正落实，各协商主体就会逐渐丧失对协商民主的兴趣，以后也不会采取积极协商行动。所以，基层党组织、利益相关者、媒体等多元监督主体及时跟进协商结果的执行和落实，成为基层协商民主实践动力机制，包括对自身利益高度热情的内部驱动力，以及制度环境和社会氛围影响的外部驱动力。[14]

三、革命老区基层协商民主面临的困境

相较于东部沿海及部分中西部经济发达城市，革命老区的基层协商民主理论更多根植于新民主主义革命根据地建设的实践经验，但在新中国成立后尤其是改革开放后，革命老区的经济状况、民主政治与经济发达城市差距愈发明显，革命老区的基层民主还面临诸如民主主体能力不足、政策供给质量低下、协商民主环境欠佳等瓶颈。

(一)民主主体能力不足

准确确定协商民主参与主体是基层协商民主依法进行的前提，同时，保证参与主体的广泛性与代表性，在一定程度上决定着协商的实效性。但在民主实践中，存在诸多参与主体不明的情形。一是参与协商的“利益相关者”界定不明。2015年，中共中央发文《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，其中：第八条“稳步推进基层协商”谈到了协商的相关主体，但针对具体冲突协商的“利益相关者”缺少可以借鉴的判例，精准判断何种类型的冲突中利益相关主体恰在实践中最容易引起争议。二是参与协商主体的广泛性和代表性不足。基层组织在民主协商时过于强调参政议政能力，革命老区有知识有能力的青壮年因外出就业创业造成乡村“空心化”，基层组织推荐代表时多为与具体冲突关联不大的专业人士，而缺少利益相关的本地群众代表，协商的合法性及效力很受影响。三是协商民主的组织者多为农村两委组织。一方面，革命老区因财力匮乏使得人员配备不足；另一方面，两委人员在确定协商议题、规则、成果等组织力和执行力欠缺，影响农村协商治理的功能发挥和价值引领。

(二)政策供给质量低下

政策供给对协商民主十分重要，关系到协商民主引用法律是否准确充分，操作程序是否简单有效。乡村振兴要形成一个社会治理有效的局面，离不开民主法律制度的保障。在现实中，基层协商民主的规范性体系欠缺，主要表现为缺少操作性强的基层协商民主具体细则和规程，容易发生“基层协商民主的主体不明确、内容模糊、程序随意等问题”。[15]革命老区经济发展滞后导致村级公共事业难以为继，政治民主缺失导致高质量的政策制度供给不足，直接结果就是组织的协商民主活动缺乏刚性约束，推进协商活动出现很大程度的随意性。基层组织大范围内存在“想协商就协商，不想协商就不协商”现象，能否协商取决于“开明领导”，或者“议而不决，决而不行”，与乡村振兴战略的“治理有效”要求明显相悖。

(三)协商民主环境欠佳

协商民主环境主要包括民主习惯和公民文化，民主环境的好坏对协商民主的推动有着重要作用。其一，是现代民主习惯的匮乏。中国几千年来多为中央集权的专制国家，习惯于自上而下的“命令—服从”单向政治体系，普通民众对国家具有很强的依附心理。区域协商民主发展不平衡是主要问题。一般说来，协商民主实践做得差的地区，往往是经济欠发达地区，这符合经济对政治的决定性作用原理。市场经济和民主法治不太发达的革命老区尤为明显，普通群众往往寄希望于政府出台政策，习惯于领导决定，自己不希望直接参与公共事务的讨论、决策和监督过程。其二，是公民文化的匮乏。公民文化越成熟，越能推动基层协商民主发展。革命老区社会和自然条件封闭，习惯于家庭为单位的协作互助，而不是社会层面的契约合作。相较于东部沿海和部分中心城市，革命老区改革开放以来经济发展滞后，中产阶级成长缓慢，社会组织发展不充分，亟需推进公民精神建设，提高人们分担共同体和命运的情感。[16]

四、革命老区基层协商民主发展路径选择

党的十八大以来，党中央提出加快基层协商民主发展的一系列文件，各地基层党组织和政府进行了各种各样的协商活动，但是，到底基层协商民主的目标是什么，怎样才算有效，很多基层组织不甚清楚。明确基层协商民主的目标，即实现利益相关多元主体的平等参与，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。判断标准包括是否有利于“保障群众民主权利、助力乡村振兴、推动乡村治理体系和治理能力现代化”[17]。

为了助推革命老区加快乡村振兴，需要做好协商民主的传承与创新、提高协商主体能力、改善协商民主环境和构建“双协商”联动模式。

(一)做好协商民主的传承与创新

第一，传承红色基因。首先，确立人民当家做主的核心价值，这是新民主主义革命时期老区基层政权的本质特征。毛泽东在土地革命时期指出，苏维埃的民主是“最宽泛的民主”，[18]组织工农群众成立乡(村)苏维埃，推选出为民兢兢业业的乡村苏维埃的主席和委员。进入新时代，革命老区要继续发扬人民主权为人民的宗旨，创新决策民众利益的基层代表会议制度，基层代表深入每家每户调查、定期向村民问询集体决策意见等，培养村民遇到问题找政策法律意识。其次，改善基层干部的民主作风，这是革命时期克服困难取得胜利的重要法宝。新民主主义革命时期，中央苏区通过各级各类干部学校和短训班，培养了大批干部，总结和推广干部在斗争实践中创造的协商民主好方法。进入社会主义新时代，一方面，革命老区组织部门要继续运用各种学校和培训班，提高基层干部政治觉悟和理论水平，提升协商民主能力；另一方面，鼓励基层干部深入基层，集中民智、形成合力，回应群众关切、化解各类矛盾。

第二，借鉴现代民主理论新成果。现代民主理论新成果是世界各国共同的财富，必须为各国民主实践所运用，这既包括对协商民主形式的分析，也包括对中外协商民主实践的总结。一方面，协商民主包括“对话民主”“话语民主”“交往民主”等形式，支持协商过程充分讨论、对话、辩论和说服，支持适合不同制度、不同模式民主实践的话语表达方式，支持更具包容性的交往模式；另一方面，协商民主政治实践在中国和国外有不同的理解和实施，认识西方协商民主和我国的政治协商制度本质区别，防止将协商民主与自由民主、选举民主截然对立，借鉴西方民主的精华，帮助革命老区发展中国特色的基层协商民主。

(二)提高主体的协商能力

基层协商主体的协商能力主要包括对协商程序的理解、对公共事务的讨论决策、对协商结果的评价反馈等法规掌握，也就是基层协商主体应有的制度认同。制度认同是指公民对制定出来的规则、守法程序和道德伦理规范的认可而产生的情感归属，主要体现在各类主体了解协商民主的价值、积极遵守协商规则、自觉履行和尊重协商决策结果。第一，基层党政干部的协商理论水平和治理能力决定了基层协商民主工作实效，干部有着专业的组织协商和卓越治理能力，可以极大提高其他协商主体对基层协商民主的认同感、参与性和执行力。第二，发挥革命老区老干部、老军人、老教师的主动性，倾听他们意见，使他们敢于负责，敢于共同商量与决定问题。第三，引入律师、专家学者等外部性力量，探讨协商民主的难点、痛点、堵点等瓶颈问题。第四，遴选协商普通群众。采取民主推荐、随机抽样、自愿参加等方式，把处事公道、有社会声望的民众吸纳进协商代表，确保协商参加者的广泛性和代表性。

(三)改善协商民主环境

基层协商民主的基本要义是平等对话、共同参与、求同存异，吸纳各方面利益诉求，促进民主决策和科学决策，[19]4这在复杂性时代的多元公共治理显得尤为重要，能够克服精英政治在公共决策过程中忽视普通民众民意表达的局限，营造良好的协商环境。完善协商民主环境，重点在协商民主的制度建设、协商主体组织上下功夫。一是完善协商制度体系，各地按照国家文件基本原则，总结自身实践经验，及时出台操作性强的配套制度，突出强化协商信息透明机制、协商权利保障机制，为公民参与公共政治和社会治理提供广阔渠道和制度平台。[19]3二是组织协商主体，让具有利益关系的各类主体都能在政策制定和执行过程中充分表达意见，基层政府当好协商民主帮助者、教育者、协调者的角色，以立法形式把公民参与协商作为地方规划的一部分，形成直接利益相关者——居民直接参与协商、行使民主权利、民主监督的社会氛围。

(四)构建“双协商”联动模式

基层协商民主是提升基层治理能力的有效途径。基层协商治理的好坏，关系到群众获得感、幸福感和安全感，关系到城乡社会稳定和国家长治久安。基层协商治理过程，实际是赋权与资源重新分配的过程，取决于基层权力与辖区内外资源的融合度。以“双协商”建构为例，探讨各主体积极参与的协商联动模式(如图2)。

图2 “双协商”联动模式

“双协商”模式目的在于建构“党建引领—资源优化—流程通畅”系统，解决革命老区基层公共服务短缺矛盾。其一，社区层面建立“协商治理和协商服务”协会(简称“社区双协会”)，拟定“需求清单”，社区双协会拥有基层协商民主功能，确定各主体的现实需求；其二，街道层面成立协商指导委员会，根据“需求清单”准备公共资源(资金、物质和技术)，同时，实时引入企业公司等市场主体提供市场资源，对接资源和需求开出服务清单；其三，整个运行模式中，建立“中枢—主体—指导”三维一体协商组织，社区党政组织起到组织协调的中枢作用，协商主体包括辖区居民、社区代表、其他利益相关者，街道层面的协商指导委员会主要由街道协商领导小组和驻辖区的社会组织组成。为确保“双协商”模式的结果落实，还通过协商组织者、协商参与者、媒体等多元监督主体实时对协商成果执行情况进行全方位监督，全面落实组织领导机制、协商保障机制、沟通反馈机制、检查考核机制。[20]