新《森林法》中保护优先理念应用分析

任军战，赵 楠，党琼洁，卫亚亚，王 斌

(济源市林业局，河南 济源 459000)

十三届全国人大常委会第十五次会议于2019年12月28日审议通过了新修订的《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)，已于2020年7月1日起正式施行。修订后的新《森林法》，与1998年修正后的《森林法》相比，对多个方面、多项内容进行了优化、调整、补充。总体结构方面，章节从7章增加到了9章，总则、森林保护、法律责任、附则维持不变，森林经营管理与森林采伐合并为经营管理，植树造林调整为造林绿化，新增加了森林权属、发展规划、监督检查3章内容，正文从6 356字增加到9 902字，内容也更丰富，更符合时代需要。全文不仅把绿水青山就是金山银山的理念贯穿始终，还把保护优先的立法原则突显在林业建设的各个方面。本文着重分析新《森林法》全方位、多维度重视保护、提升保护地位，为生态建设保驾护航。

1 体现了保护在生态文明建设中的重要地位

1.1 大幅增多了与保护相关的内容

新《森林法》中，保护一词从27次增加到了63次，其中森林资源保护16次，森林保护7次，生态保护5次，保护区5次，保护修复4次，公益林保护、法律保护、依法保护、保护利用、天然林保护、自然保护地、野生动植物保护、保护森林各1次，相对单独使用18次。生态保护、公益林保护、保护利用、天然林保护、自然保护地、保护修复是首次出现在《森林法》中。森林保护章节从7条增加到14条，文字从959字增加到1 741字。总则13条，其中10条出现保护一词，并始终把保护放在“保护、培育、利用”的第一位。

1.2 丰富了保护的思想、原则、目标

新《森林法》全面贯彻了习近平生态文明思想，把绿水青山就是金山银山理念作为整个《森林法》的思想灵魂，以敬重自然，保护优先，促进经济社会可持续发展为原则，将保障森林资源安全，培育功能完备的森林生态系统，实现森林资源、森林环境的永续利用，造福全人类作为最终目标[2]。

1.3 将保护列入了本法适用范围

在规定本法适用范围的第二条中，将原来的“从事森林、林木的培育种植、采伐利用”[1]修改为“从事森林、林木的保护、培育、利用”[2]，直接把保护列入，同时利用的范围也更加广泛，不再局限于采伐利用。

1.4 提升了国家层面在管护方面的责任和义务

首次以法律的形式，规定了国家对森林资源保护发展实行目标责任制以及考核评价制度，明确了各级人民政府在森林资源保护发展中应当承担的责任和义务[2]。第四章森林保护前5条，即第二十八至三十二条，规定了从国家层面承担的保护义务和责任：国家要加强森林资源的保护，对天然林实行全面保护制度[2]；中央和地方财政要分别安排专项资金，用于公益林的保护、管理以及集体和个人所有公益林权利人的经济补偿等；国家将通过政策、资金等形式全方位支持重点林区的转型发展和森林资源保护修复，支持生态脆弱地区森林资源的保护修复；国家将建立以国家公园为主体的自然保护地体系，包括在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区[2]。

2 扩大了保护的范围

新《森林法》首次将天然林保护、古树名木、公益林、自然保护地、有害生物、临时占用林地恢复等内容列入了保护范围。

2.1 天然林保护

第三十二条规定，国家将对天然林实行全面保护，对天然林采伐进行严格限制，对天然林管护的能力进行加强和提升，对天然林资源进行保护、修复，从而达到逐步提高天然林生态功能的最终目的，同时，还授权由国务院制定天然林保护的具体办法[2]。天然林是森林生态系统的主体和精华，是生物多样性最丰富、功能最完善、生态系统最稳定的陆地生态系统，国家实施的天然林保护工程，取得了巨大成效，这次将天然林全面保护正式以法律形式固定下来，为天然林保护条例出台及其成为生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的常态化、长期化重大任务提供了法律基础[5]。

2.2 古树名木保护

古树名木是一种历史文化的象征，是一个区域树种适应性最经得起考验的表达形式，对选择区域性适生树种具有重要的指导和现实意义。新《森林法》第四十条，将保护古树名木和珍贵树木首次列入森林法，将持续推动古树保护工作再上新台阶。

2.3 公益林保护

第四十九条规定：“国家对公益林实施严格保护”。在第六章经营管理中，第四十七至四十九条以及第五十五条第一款，共用了679字定义公益林的概念，明确了划分依据，详细规定了区划、调整、补偿、保护、利用、采伐等内容，把公益林的管理提高到了一个前所未有的高度，并通过法律形式固定下来。

2.4 自然保护地

将原《森林法》中“划定自然保护区，加强保护管理”修改为“建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加强保护管理”[2]，延伸了自然保护区的范围，扩大为自然保护地体系，包括国家公园、自然保护区、自然公园等[3]。

2.5 有害生物防治

在原《森林法》中，只有第二十二条是关于森林病虫害的，病虫害一词也只出现1次。新《森林法》不仅将病虫害改为有害生物，而且在全文中出现了14次。

2.6 临时占用林地的恢复

第三十八条不仅规范了临时使用林地的批准部门是县级以上人民政府林业主管部门，使用期限一般不超过二年，使用时不得修建永久性建筑物，还明确了恢复的时限和要求，用地单位或者个人在使用期满后一年内，应当恢复植被和林业生产条件[2]。

2.7 移植树木

首次明确移植树木需要办理手续，第五十六条规定：“采挖移植林木按照采伐林木管理”。

3 增加了与管护相关的条款

管护即管理及保护，是保护森林资源最重要的手段。新《森林法》为丰富管护方式，提升管护能力提供了保障。

新《森林法》中新增了“管护”一词，并在相关条款中出现了6次，分别是：第二十条规定林木的营造单位应当履行“管护”责任；第三十二条规定天然林的“管护”能力建设应当加强；第四十一条规定各级人民政府应当应用先进适用的科技手段，提高森林防火、林业有害生物防治等森林“管护”能力，同时规定，各有关单位要加强森林资源的“管护”[2]；第四十四条规定国家鼓励公民可以通过抚育“管护”、认养认建等方式参与到造林绿化中来[2]；第五十三条规定国有林业企事业单位在编制森林经营方案时应当明确“管护”的经营措施[2]。

4 强化了保护中森林资源权利人的利益保障

新《森林法》充分考虑了森林保护和民生保障的关系，尽最大可能减轻林农负担，保障林农利益，增加林农收入，调动林农参与保护的积极性和主动性。

4.1 取消了育林费征收和木材运输许可制度

新《森林法》中取消了征收育林费专门用于造林育林和林区运出木材必须持有运输证件两项内容，育林费征收和木材运输证许可进入历史，减轻了林农负担。

4.2 对占用林地进行合理补偿

新《森林法》中第二十一条规定，为了生态保护、基础设施建设等公共利益的需要，确需征收、征用林地、林木的，应当依照有关法律、法规的规定办理审批手续，并给予公平、合理的补偿[2]，原《森林法》中只规定由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费即可[1]，增加了公平、合理补偿的内容。

4.3 缩小了禁止放牧的范围

新《森林法》规定禁止在幼林地砍柴、毁苗、放牧，与原《森林法》规定相比，缩小了禁牧范围，不再禁止在特种用途林内放牧。

4.4 把森林生态效益补偿上升为制度

原《森林法》只规定了国家要设立森林生态效益补偿基金，用于防护林和特种用途林的森林资源、林木保护和管理等，授权国务院出台有关具体办法[1]。新《森林法》第七条进行了更明确的规定，不仅将生态补偿确定为国家制度，还明确了补偿方式、资金来源、协商机制。

5 强化了政府、公民和林农的保护责任

5.1 规定了地方人民政府和林业主管部门的责任和义务

第四条明确将森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治等3项工作完成情况列入对政府进行考核的范围，公开考核结果，并明确地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制[2]。第十二条规定，各级人民政府还应当加强森林资源保护的宣传教育和知识普工作，提高各级干部群众生态保护意识[2]。第三章发展规划中共5条，其中4条是规定县级以上人民政府与保护有关的责任和义务。第二十三条、二十四条规定：县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划；应当落实国土空间开发保护要求，合理规划森林资源保护利用结构和布局，制定森林资源保护发展目标[2]。第二十五条、二十六条规定：县级以上人民政府林业主管部门应当根据森林资源保护发展目标，编制林业发展规划；可以结合本地实际，编制林地保护利用、造林绿化、森林经营、天然林保护等相关专项规划[2]。第三十五条规定重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制[2]。

5.2 规定了林业部门监督检查的责任

为确保林业主管部门依法行政，新增加“监督检查”一章，重点规定了县级以上人民政府林业主管部门依法履行对森林资源保护等进行监督检查、违法查处的权利，细化了监督检查制度，增加了查封、扣押等行政强制措施[4]，并赋予其可以通过向法院对破坏森林资源提起诉讼进行索赔等权利。

5.3 规定了公民、所有者、经营者的义务

第十条规定，每个公民应尽植树造林、保护森林的义务[2]。第十五条、十六条规定：森林、林木、林地的所有者和使用者，对森林、林木、林地可以合理地利用，并从中获得合法收益，但还必须尽到依法保护的责任和义务；同时，从事林业经营活动者，需要为国有森林资源稳定增长，森林生态功能提高履行保护、培育的义务[2]。

6 小结

新《森林法》不仅规定了各级政府强化保护森林资源的职责，也规定了各级政府加强森林资源保护宣传教育，提升全民自然保护意识的责任，更重要的是扩大了保护范围并赋予了对破坏森林资源行为进行惩处的威慑性、强制性。因此，新《森林法》为各级领导、全社会树立尊重自然、顺应自然、敬畏自然、保护自然的理念，齐心协力，共同参与大保护提供了法律指引，也为培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统，构建人与自然和谐共处的生态环境，实现森林资源永续利用提供了强大的法律保障。