县级单位森林防火三大体系建设与规划——以重庆市石柱县为例

黄瑞荣，刘友林，陈 梅，陈晓东，贺建梅

(1. 国家林业和草原局华东调查规划设计院，浙江 杭州 310019； 2. 国家林业和草原局西北调查规划设计院，陕西 西安 710048；3. 重庆市石柱土家族自治县林业局，重庆 石柱 409199)

建设生态文明，事关人民福祉，关乎民族未来。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；党的十九大指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计；中共中央、国务院颁布《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明建设做出顶层设计和总体部署。森林防火作为生态文明建设的安全保障，事关国土生态安全，关乎人民生命财产和森林资源安全，森林防火责任重于泰山。党中央和国务院高度重视森林防火工作。森林火灾突发性强、破坏性大、危险性高，是全球发生最频繁、处置最困难、危害最严重的自然灾害之一[1]。为积极应对我国严峻的森林防火形势，切实解决森林防火中存在的突出问题，国家林业局(现为国家林草局)组织编制了《全国森林防火规划(2016—2025年)》，用以指导全国森林防火工作。重庆地处长江中上游、三峡库区腹心地带，是全国重要的生态功能区[2]。为强化中上游意识，担起上游责任，重庆市林业局立足全市实际，联合其他部门共同编制了重庆市森林防火规划。石柱县地处长江上游南岸，为建设长江上游重要生态屏障，并为建设美丽重庆保驾护航。依据相关文件要求，石柱县林业局编制了重庆市石柱县森林防火规划。规划的编制，对重点有效实施预警监测系统[3]、通信和信息指挥系统[4]、森林消防队伍能力、林火阻隔系统、森林防火宣传教育等五大建设任务，建立健全森林防火长效机制，提升森林火灾综合防控能力，高起点高标准开展石柱县森林防火工作，推动森林防火治理体系和治理能力现代化，将发挥重要作用[5]。

1 区域概况

重庆市石柱土家族自治县(以下简称“石柱县”)紧依长江，东靠湖北省利川市，南接彭水苗族自治县，西南连丰都县，西北邻忠县，北接万州区，地处北纬29°39′～30°33′，东经108°00′～108°29′。石柱县地势东南高，西北低，主要分布有方斗山山脉和七曜山山脉，两山顺东北—西南近似平行排列，纵贯全境，形成“两山夹一槽”的主要地貌特征。气候特点为春早，常有春旱，升温快而不稳，有寒潮；夏长，无酷热，多伏旱；秋短，有低温，多绵雨；冬迟，无严寒，少雨，有霜雪。森林植被分布有三峡库区残存的几块亚热带常绿阔叶林，生物种类丰富。

2 森林防火现状

2.1 森林火灾主要成因

根据重庆市石柱县近10年来森林火灾发生情况统计，森林火灾次数处于多发持续趋势。森林火灾主要由人为原因引起，其中清理农地烧荒为主要原因。石柱县地处山区，且林区社情民情复杂，面对人为性火源，火源管控难度大，森林防火形势较为严峻[6]。

2.2 森林消防队伍建设与装备现状

2.2.1森林消防队伍建设

石柱县建立防火检查站4个，人员12人；专业森林消防队(2013年9月成立)1支，人员40人；半专业森林消防队34支，人员158人；义务森林消防队(群众扑火队)38支，人员1 900人；护林人员1 510人，其中地面巡护1 490人，瞭望观测20人。

半专业森林消防队伍人员主要由当地政府聘请的护林员组成，队员们长期从事高危险、高劳动强度职业，无人身保险制度保障，无固定编制、营房。由于经费等因素的不足，很大程度地影响了防火人员的工作积极性，不利于队伍的稳定和发展。义务森林消防队伍缺少必要的扑火机具和装备，部分扑火队员仅在森林防火期临时招募，且由于农村青壮年外出务工人员较多，留守在家的大多为老人和小孩，扑救能力老龄化，其应变能力和体力很难适应森林火灾扑救，远不能满足处置突发性森林火灾的要求[7]。

2.2.2森林消防装备

石柱县森林防火资金十分有限，用于采购消防装备基本建设的费用严重短缺，现有设备薄弱落后，通讯、交通设备陈旧老化，扑火机具短缺，装备落后，已不适应日趋严峻的森林防火形势。(1)森林消防队伍扑救森林火灾主要以传统工具为主，扑火专业队伍装备简陋，主要消防装备有对讲机、二号工具、灭火水枪、油锯、风力灭火机等，其中部分装备如油锯、风力灭火机等不适应石柱县当地实情，难以发挥作用，缺乏大型水车、水泵等高效灭火装备，先进装备、水车、水枪、消防车等装备数量有限，不能满足实际需要；(2)森林消防指挥车、运兵车等常用车辆严重匮乏，制约队伍机动能力；(3)通讯设备以移动电话为主，指挥调配得不到有力保障。

2.3 防火通讯瞭望现状

2.3.1森林火险预警监测系统

石柱县森林防火指挥中心目前有计算机3台，建有前端视频点13个，瞭望塔9座(其中1座已不可用)、防火检查站4座(2014年建设)、专业扑火队营房1座、森林防火物资库1座，面积100 m2。目前，林火瞭望观测手段主要依靠目视观测，森林防火技术手段不够先进，致使森林火灾监测不全面，发现迟、报警慢等，远不能满足瞭望预警监测需求，林区大部分区域仍属瞭望监测盲区，不能及时、准确地预报森林火灾情况，在一定程度上减弱了森林火灾指挥扑救效力，给森林资源保护带来更大的威胁[8]。

森林火险预警系统处在一个较低水平，无统一的县级预警系统，森林火险预警中心有名无实，严重制约着当地整体林火管理水平的提高。在充分利用国家、重庆市气象台站信息的同时，迫切需要建立适合县情的林区火险天气、森林火险、林火发生、林火行为预报等系统，以加强森林火险等级预测、预报。

2.3.2森林防火通信和信息指挥系统

石柱县森林防火通信指挥系统基本设于各个单位内部，覆盖全县33个乡镇的通信指挥网络尚未建立，森林防火工作仍处于人工巡护与局部视频监控相结合的方式，通信联络工具主要是移动电话，巡护主要靠步行，交通工具严重匮乏，防火通讯设备仅20台对讲机，与森林防火的实际需求差距较大。因投入不足，目前系统功能单一、结构简陋，火场信息仍沿用传统电话、对讲机进行音频传输，指挥部门无法及时掌握火场动态且通信盲区较大。火场扑救实况常不能实时传输到后方指挥部，难以满足上级主管部门及时掌握火场动态的需求，影响到扑救指挥决策的制定，给扑火工作带来了很大困难。

受自然、经济等因素的制约，石柱县的森林防火基础设施发展缓慢，主要表现在防火指挥设施、设备落后，图面资料、通讯、交通工具短缺，经常造成联络不畅，致使指挥能力降低。

2.4 林火阻隔系统

林火阻隔系统建设是防止火灾蔓延，控制重特大森林火灾发生的治本措施，也是森林火灾预防体系的基础工程，促进我国森林生态环境长治久安的战略举措[9]。林火阻隔带由自然阻隔带、工程阻隔带、生物阻隔带和组合阻隔带组成，该系统阻火作用具有主动性、预防性特点。根据《重庆市林业局关于进一步加强防火阻隔带工程建设的决定》文件要求，各区县需尽快达到重点火险区林火阻隔带密度15～25 m/hm2，一般火险区防火阻隔带密度10～15 m/hm2。石柱县防火隔离带292.25 km，密度为1.4 m/hm2，不足全国林火阻隔网密度(3.7 m/hm2)的1/2，与重庆市森林防火规划目标的要求(4.7 m/hm2)差距较大。

森林防火应急通道是森林防火的重要基础设施，是扑火队伍和物资迅速运达火场的重要通道，是实现“打早、打小、打了”的重要保障，加快建设森林防火应急通道至关重要。石柱县现有防火通道566.26 km，林区路网密度为2.62 m/hm2，与重庆市森林防火规划目标要求(3.7 m/hm2)尚有一定差距。林区森林防火应急道路密度低、建设滞后、通行能力差等问题突出。同时，森林防火应急道路作为林区内部专用道路未纳入国家“通村、通乡”路网体系和相关建设规划，新建和升级改造防火应急通道投资大，资金匮乏。

目前，林火阻隔系统建设严重滞后，仍以自然阻隔为主，部分乡镇仍未建设森林防火应急通道，或呈现破碎化分布，未形成封闭网络体系。森林资源面积大、分布集中，枯枝落叶较多，地被物较厚且易燃烧，如马尾松纯林、灌草丛等一旦遇到火灾，在人力不及的情况下，极易形成地表火，快速蔓延扩大。

2.5 现有成效

2.5.1预防体系得以完善

现有防火瞭望塔9座、前端视频点13个，监测区域逐步扩大，护林员、瞭望员火灾预防的“探头作用”得以发挥，火险预警能力逐步加强。已建森林防火道路566.26 km，林火阻隔带292.25 km，林火阻隔系统初见成效。

2.5.2扑救能力得以提升

已建森林消防专业队1支，人员40人，半专业队伍34支，人员158人，扑火力量得到充实。以水灭火得到有效推广，扑火效率明显提高。

2.5.3保障体系日趋完善

森林防火组织机构日趋完善，县林业、应急和公安等部门以及各乡镇林业员全面负责森林防火、灭火工作。森林防火基础设施建设投入逐步增加，多层次、多渠道、多主体的森林防灭火投入机制逐步完善。

2.5.4科技引领作用初显

森林防火视频监控、卫星监测、无人机巡护、红外传感、航空护林等高新防控技术和手段在石柱县多起森林火灾预警中发挥了重要作用，体现了森林火灾防控中高科技手段的高效、准确、迅速等优点。

3 重点建设内容与规划

3.1 预警监测系统建设

预警监测系统由森林火险预警系统、林火视频监控系统两项内容构成。

3.1.1森林火险预警系统

森林火险监测站是为森林火险监测定制的能够自动观测并上报与森林火险相关气象因子的专用设备和站点。规划建设森林火险综合监测站3个、手持火险监测仪181台，联网重庆市森林火险预警中心气象信息数据库。

3.1.2林火视频监控系统

利用现有的通讯塔、电力、网络等公共资源，采用可见光、红外探测、智能烟火识别技术，实现监控范围森林火情24 h不间断自动探测。针对不能利用现有电力和网络的监控点，采取自建风光互补系统予以解决。一旦发生火情，森林防火调度指挥平台立即感知，根据火情大小自动进入相应的防火预案工作状态，实现火情的早期发现、及时处理。该林火视频监控系统由林火视频监控前端(林火视频监控点)、林火视频监控后端组成。

1)林火视频监控前端

目前石柱县林火瞭望监控覆盖率为60%，仍有40%为监控盲区。结合林区现状，拟在部分海拔相对较高、人工监控困难的重点区域，采用智能化林火视频监控系统实现对该区域的有效监控，并通过网络实现与指挥中心的林火视频监控后端连接，为森林防火指挥中心提供实时监控区域林火视频资料，为扑救森林火灾的调度指挥做出及时、正确的决策提供保障。

在规划区域内根据林下可燃物载量、森林火险等级情况，规划新建视频监控前端60处，红外监测预警系统3套，以便通过分析监控区域的温度变化，及时发现该区域发生森林火灾的风险性，并通过系统自带热成像报警软件及时报警。前端监控设备安装位置可采用多角度方式对重点区域监控，不宜选择在居民区和磁场干扰较大的区域，以减少干扰因素。同时，监控塔观测平台应高于监控区域内最高的树冠或遮挡物5 m以上。

2)林火视频监控后端

目前，石柱县视频监控后端已建设完成，但由于监控设备安装较早，已无法满足与前端视频监控设备相匹配的要求，需对指挥中心的现有视频监控终端设备更新改造，实现调度台可呼叫视频终端，在建立语音通话的同时，实时显示视频调度终端经过压缩传输的动态视频，指挥中心既能实时了解调度现场的各种变化，也可以将接收到的视频转发到其他调度台和视频设备，便于指挥员做出快速正确的指挥调度。同时还可将视频上墙显示，供多人同时查看同一视频。

3.2 森林防火通信和信息指挥系统建设

森林防火通信和信息指挥系统在林火监测、火情传递、指挥调度、林火扑救、后勤保障工作中具有十分重要的作用。森林防火通信和信息指挥系统由综合通信系统和信息指挥系统两部分组成。县防火指挥部门和有关防火、基层扑火单位，在保证各环节通信质量的前提下组成通信网，增强相互间的快速联系和信息沟通。

3.2.1综合通信系统建设

石柱县现有基地调试设备1套、中继台1台、便携台2台、车载台2台、手持台4台，通信覆盖率90%。但全县34个乡镇及国有林场，森林防火期综合通信系统略显不足。规划各新建一套森林防火火场通信系统、卫星通信及应急机动通信系统。森林防火火场通信系统：数字超短波高山中继站15台、基地调度设备1套、基础台3套、便携式背负台6套、语音网关1套、手持台40台。

卫星通信及应急机动通信系统：配备北斗星指挥系统1套、北斗车载台(机载台)2台、北斗手持台10台、移动视频单兵系统12套。

3.2.2森林防火信息指挥系统建设

县森林防火指挥中心现有1套综合显示系统、1个视频终端、2个UPS电源。由于现有设备较为陈旧，前端视频监控摄像头清晰度不够，无法实现叠加林火识别、定位功能，需将前端视频监控摄像头进行更新。防火信息指挥系统规划内容主要是将进入指挥中心的各种音频源、视频源进行集中整合、统一管理，实现跨平台的媒体资源转分发，通过实时监测各路林火视频及热红外成像信息，利用可见光像素比对与红外多光谱双模红外智能识别烟火软件，同步定位热点，实现实时火情报警。

森林防火信息指挥系统规划内容是森林防火指挥中心设施设备1套。具体配置为多媒体调度系统设备1套、多媒体调度操作系统1套、视频转发服务设备1套、林火视频监控设备及相关林火识别软件1套、集群对讲软件1套，并对指挥中心内的大屏幕显示设备进行更新。配备北斗卫星定位系统设备1套，卫星监控、接收设备1套。

3.3 森林消防队伍能力建设

森林消防专业队伍是保护森林资源、扑救森林火灾的主力军，森林消防专业队是经过严格的扑火技术、安全避险培训及体能训练，并配备防火防护装备和必备扑火机具的有组织的队伍。森林消防专业队伍建设包括消防队伍建设、消防专业队营房建设、森林消防机具及装备建设等内容。

3.3.1森林消防专业队伍建设

目前石柱县设立了1支森林消防专业队伍。由于专业队员从事的工作风险性高，薪资待遇过低，无人身安全保障，应加大扑火专业队伍建设资金投入，提供训练经费及福利保障。

3.3.2森林消防专业队伍设施及设备建设

1)消防专业队伍营房

由于防火经费投入有限，专业队虽已建有专业营房，但专业队营房未达到《森林消防队伍建设管理规范》中人均不少于15 m2的标准。由于营房面积过小，扑火队员无法集中食宿、实行24 h备勤及集中进行扑火技能和体能训练，且营房过于陈旧，需要进行维修改造。为提高消防专业队伍的战斗力，规划对面积未达标的400 m2消防专业队伍营房进行改扩建。规划新建营房面积500 m2，新建训练场9 000 m2。

2)扑火机具装备

为进一步加强森林消防队伍的建设和管理，推动森林消防专业队伍的专业化和规范化，整体提升石柱县森林消防专业队的战斗能力，将石柱县森林消防专业队伍建成拉得动、打得赢的具有较强战斗力的专业扑火队伍。依据国家林业局《森林消防队伍建设管理规范》，制定统一扑火机具装备标准。规划完善提升专业队伍装备1套。

其中扑火工具主要包括风力灭火机40台、进口高压水泵4台、油锯10台、泡沫水枪24支、筒式水枪20支、细水雾系统1套；同时，为提高大型灭火机械在扑救森林火灾中的重要作用，规划在石柱县森林消防大队配备灭火水炮1台；配备个人防护装备，主要包括防护头盔1顶、扑火服2套、防火鞋2双、防火手套1副、单兵装备包1个；作训装备包括作训服2套、训练鞋2双。同时，为提高在扑救森林火灾时的火情侦察能力及复杂地形人工难以达到区域的巡护，利用无人机开展侦查或巡护，为森林消防大队配备四旋(或六旋)翼无人机、重型固定翼无人机、小型无人机各1架。

3.3.3森林火灾案件侦破能力建设

经统计近10年来森林火灾发生情况，森林火灾主要由人为原因引起，且森林火灾案件突发、高发的形势严峻。因此，依法打击处理违法犯罪人员至关重要。县林业、应急、公安等部门需明确职责，狠抓落实，多措并举。(1)全面发动，迅速部署，进一步加大森林火灾查处力度，将行动不断引向深入；(2)建立科学、量化的考核奖励机制，每季度公布考核成绩及排名，有效激励侦破、查处火案的积极性；(3)加大对大要案件的督办力度；(4)加强对各地的督查、指导，局领导分别带队深入各乡镇检查、督导森林火案侦破和查处工作；(5)开展火案侦破情况内部自查活动，通过自查，及时找出问题，提出改进措施。

规划火案执法场所规范化改造100 m2，配备执法场所配套装备1套、刑事勘察车1辆、勘察箱2套。

3.3.4以水灭火常规水源地建设

以水灭火是扑救森林火灾最行之有效的方法。因此，结合石柱县林区内水源分布情况，充分利用林区内现有河流、库塘作为航空灭火的重要水源地。同时，在林区内水源缺乏地段，沿防火通道进行蓄水点的布设，满足扑救森林火灾时以水灭火设备用水需求，为以水灭火提供充足的水源保障，提升专业队伍灭火效能。

根据石柱县的实际情况，规划在林区内沿防火通道新建蓄水点100处。同时，在国有林场修建泵房5处并配备加压水泵。

3.4 林火阻隔系统建设

林火阻隔系统是防止林火蔓延的重要措施，在保护森林资源中发挥着十分重要作用[10]。林火阻隔系统按照阻隔林火的性质分成自然障碍阻隔、工程阻隔、生物阻隔和组合阻隔4种[11]。依据《重庆市森林防火规划(2016—2025年)》，结合石柱县立地条件和实际需要，规划开展应急防火通道建设、阻隔带清理维护。

3.4.1森林防火应急通道建设

应急防火通道主要担负着将扑火人员物资运送到扑火前线的功能，同时也能起到有效防止林火蔓延的作用。根据石柱县防火道路现状，在森林火灾频发、林区存在断头路、防火通道无法实现连通的区域，规划新建防火公路与现有公路实现连通，提高森林火灾扑救效率。

依据《重庆市森林防火规划(2016—2025年)》具体指标要求：新建防火应急通道136 km，改建应急防火通道91 km，到2025年末，全市实现林区路网密度3.1 m/hm2的目标。石柱县森林资源地域分散，且村中有林，林中有村，林区社情民情复杂，森林火险隐患多，防火形势极其严峻。根据石柱县的县情民情，应适宜加大防火应急通道建设力度，并根据重庆市森林防火规划要求，区县自主建设的项目全部由区县财政和自筹资金解决，故将超出指标部分纳入地方财政预算。同时，结合中共中央、国务院《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求，全面协调“四好农村路”建设，健全农村地区基本出行条件，改善农村交通设施条件，并充分衔接重庆市交通建设“三年行动计划”和《石柱土家族自治县全域旅游发展总体规划》，加强农村基础设施建设，助力精准脱贫攻坚。

规划新建防火通道544.4 km。同时，根据实际需要，对部分破损、影响车辆通行的防火通道进行改造，共规划改建防火通道265.4 km。改建后防火通道路面宽6 m，混凝土厚度大于15 cm，每6 m至少留1条伸缩缝，坡度小于25°，雨水交汇区、道路衔接处要实施硬化。

3.4.2林火阻隔带建设

对道路两侧和林下树叶、杂草等可燃物进行清除是防止森林火灾发生的一项重要措施。通过对林下可燃物清理形成制度，研究探讨如何利用社会资源对清理的可燃物进行综合利用，如腐殖质、活性炭、木质纤维、饲料等，做到既消除火险隐患，满足环境保护要求，又可以增加经济收入。规划阻隔带清理维护379 km。

3.5 森林防火宣传教育工程

预防是森林防火的前提和关键，是一项群众性和科学性很强的工作，也是林区火源管理和全民防火工作的重要内容。在预防工作中，要通过广泛深入地宣传教育来提高和强化群众护林防火意识。结合石柱县林区特点及防火宣传现状，采取在非森林防火期利用广播、电视、报刊等新闻媒体开展防火宣传教育；通过办板报、刷写标语、印发通告和宣传资料、树立宣传碑、出动宣传车、开展防火知识竞赛等活动，以及发放宣传画等方式，在林区基层群众和中小学生中开展防火知识宣传；森林防火期内，在旅游景点加派流动宣传车，加大防火宣传力度等一系列措施，提高群众护林、防火意识。同时，通过在进入林区的路口和林区道路沿线增加必要的防火宣传设施，配备多媒体宣传材料制作设备等，进一步加大防火宣传力度，规划设置宣传牌242个、宣传碑35座、宣教设备1套、红外语音电子宣传杆20套。

3.6 其他防火设施建设

为进一步提高森林火灾扑救效率，拟在石柱县内建设1处直升机起降点，若发生重大火灾，可以通过直升机将火场扑救人员及扑火物资快速运送至火灾现场附近，为迅速有效扑救森林火灾提供强有力的保障。同时，也可通过直升机吊桶取水，直接对火灾现场实现空中立体灭火，为地面灭火人员无法靠近火场实施灭火创造条件。

森林防火检查站主要设置在重点防火区域的路口，在森林高火险期由防火人员值守，以控制火源，减少森林火灾隐患，发现火情，立即报告，并协助指挥中心开展扑救工作。石柱县现有林区检查站4个(分别位于黄水森林公园景区大门、千野草场南大门、千野草场北大门、三星乡石星村高兴组高堡头)，远不能满足需要，不能达到对全部重点林区的监管，仍有部分森林资源集中、火灾隐患较大、人员出入频繁的林区入口需要建设防火检查站，通过值守人员对过往车辆、人员进行盘查、登记，为林区火情监控、防止森林火灾发生奠定基础，也为森林火灾案件调查提供相关证据。

4 结论

通过全面分析重庆市石柱县防火现状，重点对森林防火预警监测系统、通信和信息指挥系统、森林消防队伍能力、林火阻隔系统、森林防火宣传教育等五大建设内容进行了规划，形成了完备的森林火灾预防、扑救、保障三大体系[12]。

4.1 加强火灾预防体系建设

林业、应急、公安等各部门联合预防，加强野外火源管控力度，全面落实防火责任[13]。充分发挥护林员、瞭望员等作用，加强高科技成果应用，提升火情预警监测能力，做到早发现、早报告、早处理，实现报扑同步。

4.2 健全火灾扑救体系

不断优化森林防火通信和信息指挥系统，增强各部门相互间的快速联系和信息沟通，利于合理高效调配扑救力量，阻止火势蔓延。

4.3 完善火灾保障体系

加强森林防火应急通道、林火阻隔带等基础设施建设，加强防扑火物资储备库建设，加强航空护林站点建设，推广无人机应用，提升设施设备现代化水平，规范配齐营房等相关设施，推进专业队伍标准化建设，提高实战能力[14]。

坚持源头管控、科学施救，重点进行森林防火三大体系建设与规划[15]，可为推动石柱县森林防火治理体系和治理能力现代化提供一定的理论支撑。