重庆市农村建设用地复垦运行中的突出问题及应对措施研究

甘建英

（重庆市国土整治中心，重庆 401331）

1.引言

随着社会经济的发展，土地资源管理与利用问题越来越受到重视。特别是进入21 世纪以来，城镇化进程加速，土地供需矛盾加剧，国家出台了一系列政策制度，以优化土地布局、提高土地利用效率。土地复垦即是其中最重要的一种制度措施。2004 年印发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号），提出实施“城乡建设用地增减挂钩”。2008 年，国土资源部印发《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176 号），进一步规范土地整理复垦工作。2009年1 月，国务院印发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3 号），支持重庆市“设立农村土地交易所”，有序开展农村建设用地复垦工作。2016 年1 月1 日，《重庆市地票管理办法》（渝府令295号）开始实施，农村建设用地复垦和地票制度改革进入法治化轨道。截至2020 年底，重庆市复垦宅基地等农村建设用地39.80 万亩，完成地票交易33.15 万亩、647.93 亿元，在城乡规划范围内使用地票26.67 万亩，其中占用耕地14.90 万亩，取得了保护耕地、优化城乡土地布局、增加农民收入等效果，促进了城乡社会经济全面发展，助推了乡村振兴战略实施。

自2008 年启动改革，重庆市农村建设用地复垦制度已运行十二年，期间也暴露出了一些问题。关于这些问题，部分已得到解决，部分还有待研究、提出解决思路。特别是新形势下，国家高度重视农业农村工作，而农村土地制度改革是其中的重要抓手。为此，探讨农村建设用地复垦运行中面临的一些突出问题并提出解决措施，深化农村土地制度改革，必要而紧迫。

2.重庆市农村建设用地复垦运行中的突出问题

2.1 农村建设用地复垦与“三调”数据待衔接

现阶段，土地利用现状调查图斑基于高清影像采用1:1万的比例尺调绘而成，精度低，宅基地等建设用地调绘图斑范围与实地村庄边界不一致。为避免调查精度问题造成农户宅基地复垦收益差异，重庆市采取以1:1 万土地利用现状调查图斑为控制、1:500 实测为准的方式确定复垦面积。重庆市农村建设用地复垦运行中，除滴水为界的宅基地面积外，将农民实际使用、“二调”图斑确认的附属设施用地纳入复垦范围，具体包括：房屋占地及紧邻房屋的晒坝、牲畜圈舍、林盘等附属设施用地。

2017 年10 月启动的第三次全国土地调查（以下简称“三调”），相比之前的土地调查，增加了土地调查细分类别，加入了重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区内自然资源范围内的土地利用状况，图斑的面积精度提高（100-200 平米的建设用地须上图），要求建立互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的土地调查数据库。

“三调”中，因比例尺放大等技术原因，将原有农村居民点图斑打开后，土地地类将会更细、更详实，精度更高，能满足复垦要求，对宅基地面积进行实测将不再是复垦前的必要工作，充分利用“三调”数据开展复垦则是今后工作的重点内容之一。

2.2 农村建设用地复垦前端耗时长

《重庆市户口迁移登记实施办法》（渝府办发〔2020〕35 号）规定，“户口迁移登记遵循‘具有合法稳定就业、合法稳定住所（含合法所有权住房、公租房以及经房屋管理部门租赁登记备案的住房）’原则，以经常居住地登记为基本形式，实行城乡统一户口登记制度。”据《2019 年重庆市国民经济和社会发展统计公报》，截至2019 年末，重庆全市常住人口3124.32 万人。其中，城镇人口2086.99 万人，占常住人口比重(常住人口城镇化率)为66.8%。据《重庆市人口发展规划（2016—2030 年）》（渝府发〔2017〕22 号），到2030 年，重庆市超过600 万人的经常居住地从农村迁移到城镇，在城镇落户。而在建设用地复垦实施过程中，前期的调查测绘、确权勘界需要农户在场、签字确认，后期的地票交易、收益分配等事项，也需要农民参与决策。由经常居住在农村的人口越来越少，农村建设用地复垦前期工作开展中，经常出现找不到权利人签字，或者权利人找人代理签字后反悔的现象，致使复垦资料收集等前端工作时间较长。

2.3 农村建设用地复垦模式单一

当前重庆市建设用地复垦以政府组织实施为主，即由区县国土主管部门、区县国土整治中心作为项目实施主体，复垦项目所在乡镇、街道组织具体实施。依据《重庆市地票管理办法》规定，土地权利人可以自行或者委托他人实施复垦。目前在潼南区上和镇及桂林街道梨树村开展农民自主复垦试点工作，但推进缓慢。

调研中，大部分村干部和农户表示，如果政策允许自行复垦，复垦成本归农村集体经济组织，他们愿意按照政策标准和要求完成复垦任务。

为此，打破传统的政府主导模式，发挥市场主体作用，补充和完善复垦实施模式，加快推进农户自行复垦试点，引进社会资本参与复垦，探索建立土地整治机构、社会主体、集体经济组织等多主体参与的复垦方式，也是需要研究的内容。

2.4 复垦收益分配制度有待调整和完善

《重庆市地票管理办法》规定，“农村宅基地及其附属设施用地复垦的，单户交易总面积未超过667 平方米的部分，地票净收益的85%归宅基地使用权人，15%归农村集体经济组织；超过667 平方米部分对应的地票净收益全部归农村集体经济组织。”宅基地及其附属设施用地复垦面积上限标准为667 平方米，有利于规范复垦管理，兼顾公平，防止多占多得的现象发生。

实际工作推进中，存在农户证载宅基地面积较小、附属设施用地较大的情况，及农户证载宅基地面积较大、附属设施用地较小的情况。如A 农户宅基地使用权证载面积100 平方米，附属设施用地面积500 平方米；B 农户宅基地使用权证载面积500 平方米，附属设施用地面积100平方米，按现行政策规定，A、B 农户可以拿到一样的复垦收益资金。仔细斟酌，宅基地及其附属设施用地复垦面积设定上限标准667 平方米，仍有鼓励多占多得的嫌疑。申请复垦的宅基地附属设施面积差异大，导致收益分配差异大，“不患寡而患不均”，宅基地附属设施面积较小的农户意见比较大，甚至影响了农户申请复垦的积极性。

调研中还了解到，关于合法“一户多宅”和非法“一户多宅”复垦，是农户关注的重点问题之一。通过继承等合法途径取得农房进而成为“一户多宅”的，复垦收益按现行标准分配，农户没有疑问。但对于异地新建、旧宅保留等“一户多宅”的复垦收益仍按现行分配标准进行分配，农户反应比较激烈，反对的声音比较大。

3.优化农村建设用地复垦运行的对策建议

针对农村建设用地实测复垦及复垦前端耗时长、程序复杂、模式单一等问题，提出以下对策建议：

3.1 推行农村建设用地“图斑”复垦

借鉴其他省市增减挂钩复垦的经验做法，结合“三调”数据，推行宅基地等农村建设用地“图斑”复垦。具体思路为：

一是通过数据分析与图斑对比，确定建设用地“三调”图斑与实测面积差异，测算释放的复垦空间，确定图斑复垦思路。

二是实地调研农户、农村集体经济组织、乡镇及区县政府对建设用地图斑复垦的态度，掌握可能面临的问题，如现状建设用地但无图斑、一个完整建设用地图斑内土地权利人复垦意见不统一、建设用地图斑内土地权利人收益分配意见较大、合法“一户多宅”与不合法“一户多宅”等，提出解决思路和对策，如对于现状为建设用地但无图斑的宅基地，建议参照复垦前期处理方法，一事一议，确为“一户一宅”、有产权证书的，据实测绘，纳入复垦范围。争取上级部门同意并支持推进建设用地图斑复垦。

三是启动图斑复垦工作，基本建立较为完善的制度体系。进一步调整完善建设用地复垦、收益分配制度。基本形成多部门联动的建设用地图斑复垦常态化工作机制。

四是及时研究解决出现的新情况、新问题，总结图斑复垦做法和经验，深化农村土地制度改革，形成系统服务乡村振兴的工作机制和制度文件等。

3.2 优化建设用地复垦流程

建设用地复垦项目立项后的流程保持不变，仅对复垦申请受理及立项等复垦前端环节进行优化，缩短复垦周期。

在复垦申请受理环节，坚持自愿申请复垦原则，坚持村集体核实和乡镇（街道）预审流程。区县国土资源主管部门收到复垦申请后，直接依据“三调”图斑确定建设用地复垦范围和面积，不进行公示。该环节，不再组织人员进行现场踏勘和前期测绘，不要求土地权利人签字确认复垦面积，减少区县层面工作量。

在此环节需要注意的是，村集体核实和乡镇（街道）预审时，要坚持完整建设用地图斑复垦，即一个建设用地图斑内的土地涉及多个权利人的，需要相关土地权利人一同申请复垦，房地产权证或集体土地使用证等证书上记载的宅基地等集体建设用地使用面积（简称“证载面积”）为相关土地权利人的复垦面积。

在项目立项环节，区县国土资源主管部门收到乡镇（街道）复垦报件后，组织相关专业技术人员进行现场踏勘和实地测绘，报市国土整治中心审查。市国土整治中心通过的项目，报市国土资源主管部门，市国土资源主管部门下达复垦项目入库备案通知书，完成复垦项目立项。此时，区县国土资源主管部门将复垦项目予以公示，并由土地权利人签字确认。即：复垦全程仅公示一次，包括复垦图斑总面积，及相关土地权利人的“证载面积”。

随后，进入复垦项目实施阶段，按原流程进行。复垦项目竣工验收、完成配号后，直接消除建设用地图斑，将其变更为耕地、宜林地等农用地图斑。

3.3 探索市场化推进农村建设用地复垦

围绕实施乡村振兴战略，以建设用地图斑复垦为契机，扩大建设用地复垦来源范围，以市场化机制激励农村集体经济组织、农民专业合作社发挥更大作用，惠及更多农户和农村集体经济组织，助力生态宜居、美丽乡村建设和易地搬迁、脱贫攻坚等工作，逐步提升村集体经济发展能力和项目工程管理水平。

一方面，建议推进农村集体经济组织这一特别法人实施建设用地复垦。一是提升农户和集体经济组织收益。在政府及相关部门的统筹配合下，以农村集体经济组织和农民为实施主体在复垦项目整个运作过程中，充分体现农民的意愿，以维护农民权益为前提，政府主要提供服务并监督项目运行实施的全过程。二是复垦项目的工程成本和融资成本归农村集体经济组织等实施主体。鼓励农民参与复垦施工，获得劳动报酬。以某村复垦面积100 亩为例，工程成本和融资成本以每亩2.6 万元计算，组织实施复垦的集体经济组织和参与施工农民共计可获得收益260 万元。三是确保施工安全。政府及相关部门密切配合，拟定制度，规范管理，提供组织引导和指导服务，明确复垦工程实施流程、验收标准和要求，并监督项目实施过程，确保复垦过程无安全事故发生。

另一方面，进一步推广宅基地收储复垦工作。2017 年，重庆市发改委、重庆市农委、重庆市国土房管局等单位联合印发《“十三五”易地扶贫搬迁建卡贫困户农房整宗地收益权收储实施方案》（渝发改地〔2017〕1029 号），在全市开展易地扶贫搬迁建卡贫困户农房整宗地收储复垦工作，取得了较好成效。截至2020 年底，全市农房收储21106 户，兑付资金9.53 亿元。建议进一步总结农房和宅基地收储复垦经验，并进行推广。一是明确收储主体，如农村集体经济组织作为收储主体。二是明确收储资金来源，如允许村集体利用获得的地票收益作为收储资金。三是明确收储对象，如规定异地扶贫搬迁建卡贫困户及其他农户均可以申请农房和宅基地收储。四是明确收储标准及收益分配，如将地票交易最低保护价作为宅基地收储价格，一次性兑付收储价款，农户不再参与复垦后续收益分配。

3.4 完善复垦收益分配制度

推行建设用地“图斑”复垦后，农户所得收益以宅基地证载面积为依据，不少于实测复垦收益；建设用地图斑复垦收益分配给农户后，剩余的收益归农村集体经济组织所有。提高补偿标准，前期公示的土地权利人的复垦面积乘以一定的系数（该系数可以固定为2 倍，也可以由农村集体经济组织与复垦农户协商确定），是土地权利人的复垦收益面积。如系数确定为2 倍，某农户“证载面积”150平方米，则该农户的复垦收益面积为300 平方米。各权利人复垦收益面积之和不得大于建设用地图斑面积。建设用地图斑面积大于土地权利人复垦收益面积之和的部分收益，归村集体经济组织。坚持“建新抵扣”复垦形成建设用地指标。即地票交易面积=验收总面积-建新预留总面积。坚持复垦收益即地票价款直拨到农户等相关土地权利人。

合法“一户多宅”（能提供房地产权证等产权证书）申请复垦的，按照“一户一宅”复垦收益分配方案予以分配，确保农户复垦收益。不合法“一户多宅”（不能提供房地产权证等产权证书）申请复垦的，村集体经济组织与农户协商确定地票收益分配。原则上，不合法“一户多宅”农户复垦收益应小于合法“一户多宅”农户复垦收益。

4.结语

多年以来，重庆市尊重农民在处置农村土地房屋财产上的主动性、自愿性和参与性，制定政策，鼓励土地权利人在住有所居的前提下自愿申请宅基地等农村建设用地复垦。在建设用地复垦运行阶段，发现问题、解决问题是工作常态。通过对重庆市农村建设用地复垦调研，获得一手资料，结合文献梳理，指出复垦运行中急需解决问题，并给出对策建议。具体结论如下：

4.1 尽快开展农村建设用地“三调”图斑面积与实测面积差异对比调研，为“三调”数据启用、推行宅基地等建设用地“图斑”复垦奠定基础。

4.2 以宅基地等建设用地“图斑”复垦为契机，对复垦申请受理及立项环节进行优化，简化复垦前端程序，减少复垦前端工作量，缩短复垦周期。

4.3 发挥市场机制作用，允许农村集体经济组织这一特别法人作为宅基地收储主体，开展宅基地收储工作，实施宅基地等建设用地复垦，逐步提升村集体经济发展能力和项目工程管理水平。

4.4 在广泛宣传基础上，优化复垦收益分配规则，农户所得收益以宅基地证载面积为依据，大于宅基地证载面积的复垦收益归农村集体经济组织。