伦敦都市圈生活功能建设经验及对我国都市圈发展的启示

李沛霖

一、前言

英国的工业革命使伦敦快速发展，出现了中心商务区、城郊、城市系统基础设施、现代道路、环境问题等现代城市特征，而二战后经济快速恢复阶段也经历着空间上重新配置开敞空地、控制城市蔓延、安排工业增量，社会上改善居住条件、降低居住成本和控制人口增长、解决交通拥堵等需求。从理论上讲，伦敦的规划体系沿袭传统英国人对自然的美好向往，基于田园城市理论，因地因时制宜地对空间增长理论和经济学理论印证的空间和社会经济矛盾进行创新性的解答，创造性的提出并规划了绿带、新城，并在互联网和提倡健康低碳的时代在休闲、生活保障、居住等功能和交通、生态、公共服务等支撑上在都市圈范围内根据新的时代需求进行持续改进。而部分实践的成功落实，除了空间上规划的得体，还来源于其规划体系的三个重要组成部分：富有弹性的立法、严格的空间执法和积极主动的公众参与。伦敦都市圈建设生活功能的诸多经验，值得我国都市圈借鉴。

二、伦敦都市圈最先经历国际超特大城市社会问题

（一）19世纪出现最初的空间生活品质分化

從公元50年凯尔特人和罗马人在泰晤士河畔建立工事开始，伦敦城市形态和规模不断发生变化。文艺复兴时期（公元14世纪至16世纪），伦敦形成几何形城区，构筑围墙作为界限，古罗马棋盘式布局被引入部分街区。殖民地时期和维多利亚前期（公元16世纪至19世纪初）伦敦空间在在伊丽莎白一世女王限制空间扩展策略和19世纪分区制影响下，城市发展水平与市政配套出现空间不均衡，形成房价分布不均，部分外来低收入群体涌入伦敦东部，形成东区贫民区，空间生活品质和贫富分化日益严重，贫民区成为产生一系列社会问题的温床。

（二）工业革命后期人口过速集聚出现“大城市病”

随着后维多利亚时期（公元19世纪中期至20世纪初）工业化的迅猛发展，伦敦地区城市化水平迅猛提升，成为世界上第一个人口超过200万的城市，并在二战爆发前的1939年超过860万人。以煤炭为燃料的工业迅速在城市扩张，带来日益严峻的环境污染问题，大量农村劳动人口涌入城市，城市交通运能、供水、供能、医疗供需错配加剧;国际贸易兴盛推动产能扩张使城市用地快速向外蔓延，市政基础设施和基本公共服务在空间上出现严重错配，城市高收入群体不再满足于两点一线的工作和居住要求，二战后伦敦的损毁面貌加速伦敦居民对系统构建品质生活环境的向往。

（三）二战后城市蔓延和疏散形成诸多负外部性

伦敦决策者在二战后大力开发卫星城并对伦敦市中心限制竖向发展，在某种意义上耽误了对伦敦市中心的开发，形成了三大负面影响。一是伦敦东部和南部一些占据优越地理位置的区域成为非法移民和难民的聚居地。二是早期伦敦政府致力于将科技金融产业布局在新城或者远郊，使伦敦在参与全球高技术产业竞争中失去对相当一部分追求高品质生活人才吸引力。三是二战后快速机动化趋势叠加《大伦敦规划》中前两轮新城建设无法摆脱城市中心强大磁力场而“自立失败”，使小汽车出行成为伦敦都市圈相当一部分交通出行类型的主要分担方式，加重了空气污染和碳排放。

（四）在城市国际化、老龄化中经历融合阵痛

数百年的海外殖民和现代化建设时期国际金融和消费中心的建设，使伦敦最早成为国际化大都市，城市种族、阶层、社区、文化多元性高。人口种族结构上，根据2011年英国人口普查数据，伦敦817万人口中，44.9%是英国白色人种，13.3%为黑色人种，18.4%为亚洲人种。37%居住在伦敦人口出生在英国之外，包括24.5%出生在欧洲之外。宗教信仰上，根据2011年英国人口普查，基督徒人数占比已低于半数，为48.4%，穆斯林为12.39%，印度教为5%，犹太教为1.5%，锡克教为1%，佛教为0.6%，超过20%的人不信教。多样人口集聚带来较大的饮食、社交、作息及生活上的习惯差异，在社区、学校、餐厅、商务、生产、休闲等不同场景中极易由于习惯、宗教和价值观的差异造成群体冲突，或由于食物多样性和供应稳定性不足造成对政府不满。如由于一战后劳动力过剩，白色人种在就业市场竞争力出现下降，推动了1919年伦敦等多地少数族裔工人受到暴力袭击和歧视;1981年白人警察与黑人青年冲突引发规模达5000人的伦敦布里克斯顿暴乱。同时，伦敦老龄化不断加重，到2035年，伦敦地区超过60岁老年人数量将比2017年增长48%，80岁及以上老年人将比2017年增长70%。到2041年，伦敦65岁及以上老年人将达到165万，为届时全市人口的16%。

三、伦敦首都生活功能圈建设经验

针对这些问题，伦敦通过立法，科学规划和公众参与，提出了改善地区居民生活的空间优化措施;同时，因时制宜，随着全球化、交通升级及互联网发展等外部因素产生的世界大都市新的竞争格局，调整详细的空间规划，力图通过良好的生活功能支撑，来吸引世界上最具竞争力的人才，并保持本地多元多彩的文化和美好的生活感受，其首都生活功能建设可以总结为“四圈”。

（一）打造近悦远来的休闲生活圈

1、利用绿色空间培育休闲运动功能

都市圈运动与康养功能发展正式始于20世纪70年代。其发展可以总结为里应外合，相得益彰。一是利用绿带发展都市圈外围的休闲运动功能。伦敦非常注重利用绿带进行运动场所的布局与开发，鼓励学校、俱乐部的运动场建于绿带中，开发出运动俱乐部、高尔夫、足球场、网球场等标准运动场地，培育社交休闲功能。同时，在绿带中开辟各式游憩道路，使绿带成为居家日常与周末游憩、放松、运动的良好去处。二是在伦敦市中心区创造绿色开放空间。绿色开放空间或大或小，镶嵌在各处，是城市居民日常聚会、午间休息、周末节事活动举办的重要场所。三是以“大伦敦国家公园”为建设理念推动区域整体优化。伦敦将都市圈内300个公园，3万多块菜地，超过300万个大小各异的花园整合成一个优良的生态旅游系统，将城市景观、居民休闲、增加碳汇、优化空气四个目标有机融合。

2、利用多样生态资源打造均等共享游憩功能

伦敦作为英国首都和旅游资源最为丰富的城市，吸引了超过一半的到英游客。伦敦市长办公室制定“伦敦旅游业行动计划”，将多元化的良好生态资源进行利用，兼顾城市休闲功能的多样性、均衡性和公平性。一是以分散与多样性为原则促进圈内各地共享旅游红利。在市中心举世闻名历史景点和节事基础上，伦敦鼓励新企业开发都市圈外围地区更多的旅游景观，形成不同类型旅游目的地在不同区域较为均匀分配的空间格局。二是注意景区在不同季节均能保持其休闲功能的发挥。设立新旅游区域开发淡季旅游项目，大力提升访客数量，鼓励企业和行业组织将在伦敦等地举办的商务活动和展会等选择在旅游淡季举办，为淡季带来更多客源。三是注重以社会正效益为绩效评判标准。通过提供培训，让边缘地区居民通过参与旅游业，提高稳定就业和发展能力。

3、有序组织打造多彩购物娱乐功能

除了琳琅满目的各类日常购物场所，伦敦对城市集市及市郊打折卖场（奥特莱斯）进行设计和开发，满足城市居民和游客多样的购物和游憩双重需求。一是巧用存量空间发展周末集市。盘活都市圈各地超过350个市集，做到既无需谋划新土地建设，又为既有地点提供新的IP，为伦敦市民周末游憩提供了源源不断的兴趣点。二是在棕地、低收入或低商业效率村镇等发展能力不足远郊地区打造打折卖场。位于伦敦西北部的比斯特购物村显著提升了查尔维地区经济和商业效率，该奥特莱斯打折卖场模式已广泛为世界各地所效仿。三是对夜间娱乐进行规划和文化引导。伦敦提出了加强夜间业态的规划，如延长咖啡馆、剧院日间业态的营业时间，将日间及夜间营业的业态联系起来，提升城市活力。

（二）打造高效安全低碳公平的生活保障圈

1、提升都市圈食品供给的本地性、安全性、低碳性

英国伦敦从2006年实施“伦敦市长食品策略”以来，从食品安全性、经济型、环境友好型、社会文化支撑性四个维度入手，提供安全、足量、新鲜的优质农产品。一是推行“足食伦敦”计划，增加本地供给，提高食物新鲜度的同时降低碳足迹。这包括在伦敦绿带和大伦敦地区超过3万块大小菜地中推行农产品种植，推广在河流两岸、铁路沿线的非传统种植鼓励，培育都市圈内专业食品生产商等。二是打造韧性生活产业链供应链。包括支持大型基础食物生产商维持适当利润水平以提升伦敦都市圈食品加工行业抵抗经济和供应端风险能力，在进行食品销售商业审批时注重在数量和空间上培育区域内食品零售商的多样性。

2、提升生活品供给在社会、经济、空间上的公平性

一是以食物供给多样性满足不同社区不同种族食品文化需求。重视不同社区间对于合适本地文化农产品和食物需求的满足。二是结合城市购物情景兼顾不同收入群体和出行习惯居民购物需求。如在车辆难以到达的、停车位较少的狭窄街区，支持销售较小尺寸的商品，使得居民步行或者使用自行车即可方便购物，实现可步行街区格局高度融合。

（三）打造“一日”和“一生”美好居住圈

伦敦通勤居住和养老居住规划，考虑到居民“一日”对居住、生活、服务的需求和“一生”不同节点对于居住需求的差异，强调政府干预与市场手段相结合，推动市政交通和公共服务围绕人的宜居宜业设施布局，得到全球各地效仿。

1、围绕宜居宜业布局市政和公共服务功能

和其他国际大都市城市一样，伦敦都市圈公共服务的提供水平较高且总体均衡。主要有两个特点。一是以毛细化的公共服务供给理念打造终身社区。伦敦政府提出“终身社区”的概念，旨在为不同年龄阶段和具有不同背景的人提供热情，方便、富有吸引的街区生活，并参与社区的经济和社会活动。终身社区的形成使得地区在气候变化、交通服务、住房、公共服务、市政空间和设施方面更具弹性和可持续性。二是秉持“职服均衡”理念推动公共服务紧贴就业机会需求布局。在本地工作机会较多的都市圈边缘区，伦敦规划体系仍然确保企业和公共服务在空间上充分组合匹配，政府致力于推动特定的公共服务资源往产城融合较好的地区倾斜，强调对企业经营者的贴心服务，为居住在都市圈边缘地区居民提供可负担儿童保育设施，为新开发项目提供培训设施，确保使用慢行或公共交通工具就能在当地社区找到就业和培训设施。一系列举措帮助消除本地就业障碍，增加了企业和居民留在本地继续经营和就业的意愿。

2、均衡政府、开发商和老人的养老居住体系

面对不断提升的老龄化，伦敦近几年提升城市功能对养老居住的支持。主要体现在养老房屋供给、建成环境改善和交通配套三方面。一是完善老年居住房屋供给政策体系。包括鼓励老年人的居住“缩寸”，根据需求种类和等级不同对养老居住进行庇护住宿、额外护理住宿、住院/护理三档明确分类，明确提出养老住房的数量增长要求及指标。二是重视养老住房选址的“心理疗伤”功能。如南伦敦的住房规划则将养老住房开发在热闹的街区，通过与邻里、学校儿童和其他群体共享空间，以达到消除老年人日常孤独感的目的。三是推动建成环境和交通系统进行老年友好改造。伦敦市政府基于世界卫生组织清单及相关标准，推动公共停车位、公共汽车、公共座位、公共厕所市政基础设施适老化改造。

（四）打造有力引導低碳出行的便捷交通圈

作为政策助推理论的积极实践地，伦敦对推动都市圈低碳交通发展采取三大有为举措，大幅提升慢行和公交等绿色出行模式比重。一是设计多模式和高集成的公共交通系统。伦敦地铁实现地铁、市郊铁路和路面巴士、小汽车、跨境铁路接驳顺畅，特别是郊区地铁站提供了完善的停车换乘功能，使得公共交通有着更大的吸引力，为都市圈绿色通勤提供强有力的支撑。二是基于使用者出行习惯规划多层次的都市圈自行车网络。2016年新版的伦敦规划中，伦敦市政府联通交通局对自行车基础设施项目进行优化，推出由三种道路组成的自行车道系统，分别是自行车高速路、自行车安静骑行道和市中心自行车优先道，将自行车出行系统延伸至都市圈纵深，而不仅拘泥于市中心区。三是通过拥堵收费价格调整机制塑造低碳出行。伦敦于2003年2月开始在市中心区征收5英镑的拥堵费，2003—2006年二氧化碳（CO2）、氮氧化物（NOx）和可吸入悬浮粒子（PM10）的水平分别减少16%、13%和16% 。

四、伦敦都市生活圈建设经验借鉴及对我国都市圈建设的启示

（一）休闲生活圈：将分散资源开发与空间公平发展目标高度融合

在大多数超特大城市进行存量甚至减量发展的时代，伦敦“国家公园城市”生态休闲系统建设理念具有较强借鉴意义。一是将整个都市圈作为“大公园”系统进行开发。一方面做到化零为整，将各类分散生态资源和绿色空间纳入到生态系统中。另一方面做到软硬兼施，避免将“花园城市”建设浪潮变为新一轮圈地和纯粹的绿色基础设施建设，通过发挥基层社区居民参与，形成“百花齐放，百花不同”的可生长模式。二是兼顾都市圈边缘地区的发展。当前我国都市圈生态保育任务较重，固碳功能较强地区往往是欠发达板块。应充分利用当前生态产品价值实现机制、碳交易市场运行等有利机制，通过文旅购娱等通道挖掘都市圈边缘地区吸引点，重视通过本地IP培育提升吸引资本下乡能力，助力一二三产融合发展。三是为优化休闲资源空间和时间组织提供机制保障。允许绿带和城市生态空间中开辟服务于生态游憩的公共厕所、社交场所等必要建设用地，推出适用于轨道交通站点周边高混合度开发的更灵活建设用地类型，推动对拥挤城市核心区空旷场地和娱乐区域的分时差异化定位，支撑24小时精彩城市和周末活力城市建设。

（二）美好居住圈：以职住均衡与全龄友好为核心建设都市圈

一是要从全生活周期的角度系统推进住房保障工程。以机会可达性均等作为标准谋划中心城市人口疏解和新城新区居住功能建设，在有条件的社区以距离为尺度布局高混合度业态和基本公共服务，在人口密度较小的成长型地区以时间为尺度提升沿线社区轨道交通可达性。二是新城新区选址要放在中心城区引力场视角下慎重考虑。根据城市发展定位决定是选择伦敦凯恩斯通过总部经济建立自立新城的模式还是选择东京都市圈“业务核都市”一样和都心仍然保持较强通勤关系的专业协作城市。三是将老年居住作为推进超特大城市治理的重要试验田。我国超特大城市应当对明确政府、社会、市场在适老养老品质社会建设中的定位，明晰养老公共产品空间安排和服务标准，充分激励社会资本参与。四是将食品安全、低碳发展和城乡融合目标有机融合。在都市圈外围地区发展多品种、多层次的品质都市农业。

（三）便捷交通圈：推动多模式便捷互换和低碳导向出行需求管理

一是要优化都市圈交通出行模式间衔接水平。推动都市圈交通基础设施、各级枢纽和公共交通服务统一规划，优化服务枢纽周边的多式换乘设施和服务，支持有条件的超特大城市实施凭飞机、高铁、列車票免费使用路面公交、城市共享自行车，鼓励有条件的企业开展都市圈轨道交通站点周边的汽车租赁业务，提升都市圈中心—边缘双向轨道交通使用率。二是市场化和信息化手段并举分类推进城市出行模式的低碳化转型。发挥制度优势和技术优势，提升城市大脑对城市交通运行效率的支持，通过智慧信号灯系统使城市在现有路网建成环境下获得更高的容车率和行车效率，并以此改善热岛效应和空气质量，推动低碳协同发展。

（作者单位：国家发展改革委国地所）