不动产登记改革创新背景下不动产测量管理服务新模式探讨

连夏晖

(平潭综合实验区行政服务中心，福建 平潭 350128)

为贯彻落实“放管服”改革精神，持续优化营商环境，各地不动产登记机构通过窗口作风问题整治、优化流程、精简材料、整合数据、部门协作、信息共享、系统升级、全程网办等方式，不断压缩不动产登记办理时限，创新贴心服务举措，提升不动产登记效能和服务水平，赢得社会各界的肯定。不动产测量作为不动产登记的基础工作，为不动产登记提供重要参考依据。根据国务院推进“放管服”改革要求，不动产测量纳入“多测合一”范畴，实行联合测绘。本文结合不动产登记、不动产测量实际工作，归纳现行不动产测量工作中存在的问题，借鉴近年来不动产登记创新服务模式，对下一步不动产测量规范管理和优化服务模式提出建议。

1 不动产登记及不动产测量概述

1.1 不动产登记及不动产登记改革创新

不动产登记即不动产登记机构依法将土地、海域以及房屋、林木等不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，登记内容包括不动产权利人身份信息，不动产坐落、面积、土地权利类型、房屋性质、使用年限等内容。不动产登记关系到群众和企业的切身利益，是工作量最大的窗口服务单位之一，也是专业性最强的窗口服务单位之一，登记质量和服务水平直接关系政府部门的对外形象。

不动产登记(财产登记)作为世界银行营商环境评价指标之一，更是一个国家和地区经济软实力和竞争力的重要体现。切实改善各地区不动产登记服务效率和质量是时代要求，也是广大群众、企业的迫切需求。

不动产统一登记以来，国务院办公厅、自然资源部、城乡建设部、国家税务总局、中国银保监会等部门印发多份文件，明确要求各地要通过优化流程、部门协同、创新服务、数据整合和共享、延伸服务网点和升级系统等方式，推行不动产登记网上办理、自助查询、抵押在银行端办理等便民利企举措，不断压缩不动产登记办理时限，提升窗口服务效能，提升不动产登记服务水平。随着区块链等新技术不断成熟，全国各地纷纷通过“区块链”“在线身份认证”“电子证照”“可信文件”“智能辅助审核”等新技术，结合“告知承诺制”“容缺受理制”等创新制度，探索不动产登记服务新模式，实现身份核验“不见面”、网上申报“零材料”、高频业务“智能批”、关联部门“链上办”、办理结果“网上领”、实现数据真伪“掌上验”，最终使群众“一趟不用跑”即可办理相关业务，大幅改变过去“办证难”的印象，赢得广泛好评。

1.2 不动产测量概述

1.2.1 概念及特点

根据不动产登记要求，申请人申请不动产登记应当提交不动产界址、空间界限、面积等材料。不动产测量正是运用测绘仪器、测绘技术和测绘手段等来对不动产的坐落、权属状况、面积、界线及自然状况等进行专业测绘，形成不动产测量成果[1]。不动产测量类型主要包括地籍测量、房产测量(含房产预测绘、房产实测绘)等，测量成果经登记后具有法律效力，要求不动产测量必须客观、真实、严谨、精确、保密、高效。同时，不动产测量又是一项政策性、专业性强、技术更新快的工作，要求从事不动产测量及相关成果审核工作的人员必须熟练掌握测绘专业知识及国家相关法规、政策，还需要不断更新不动产测量服务和管理办法。

1.2.2 不动产测量纳入“多测合一”的新要求

近年来，国务院办公厅发文要求对工程建设项目推行联合审图和联合验收，其中验收涉及的包括工程建设项目选址测绘、土地勘测定界、地籍调查、拨地测量、图纸设计、房产预测、规划放样、规划验线、规划核实、土地核验、绿化测量、人防测量、消防测量、房产实测等诸多内容，测绘工作实行“一次委托、统一测绘、成果共享”，即为“多测合一”[2]。2020年7月，国务院办公厅在推进“多测合一”工作时明确要求统一测绘技术标准和规则，在用地、规划、施工、验收、不动产登记等各阶段，实现测绘成果共享互认，避免重复测绘。

2 不动产测量管理现状及存在问题

2.1 不动产测量管理现状

为贯彻落实国务院“多测合一”有关要求，进一步提高不动产测量服务水平，各地都在积极推进不动产登记“多测合一”工作，如企业、群众可通过中介服务管理平台自主选择测绘单位、统一委托、联合测绘等。

2.1.1 不动产测量市场情况

根据“多测合一”要求，多数地市打破原有的垄断模式，按照“法无禁止即可入”的原则，简化市场准入要求，允许符合条件的测量机构进入“多测合一”中介服务管理平台，并由群众和企业自主选择中介服务管理平台中的测量机构开展业务，测绘资质一般在丙级以上即可。

2.1.2 不动产测量及成果提交管理情况

目前各地主要根据“多测合一”的要求，通过一次实地测量，出具工程竣工测量、不动产测量等多项测量成果，不再重复测绘。纸质不动产测量成果经测量机构盖章后由申请人提交不动产登记机构，电子版通过“多测合一”信息平台或不动产登记网上服务平台获取。

2.1.3 不从产测量成果审核情况

按照现行《测绘法》规定，不动产测绘由各地不动产登记机构和测绘地理信息主管部门共同管理。实际工作中，不动产测量成果主要由不动产登记机构组织人员审核、备案、入库。每年由测绘地理信息主管部门对测绘资质单位开展监督检查“双随机、一公开”工作，抽查不动产测量机构及测量成果。

2.2 不动产测量管理服务存在的问题

2.2.1 测量机构门槛降低，监督管理难度大

目前，各地承担测绘项目的测量机构多为民营企业。“多测合一”推行以来，为避免测绘市场垄断，门槛越降越低，通常只需要10万元注册资金与3名技术人员便可申请入市，测量成果质量难以得到保证。此外，在经济利益的驱使下，有房产测量机构违背测绘规定或者打擦边球，以满足房地产开发企业的不合理要求。而不动产测量成果质量问题直接关系不动产登记质量，错误的测量成果将严重损害权利人合法权益，给不动产登记机构带来行政诉讼风险。但现在不动产登记机构多数面临编制少、工作量大、历史遗留问题多等困难，尤其是市县级不动产登记机构，大部分存在专业技术人员不足、专业能力有限、监管手段少等问题，即便有“双随机、一公开”的质量抽查机制，测量成果质量仍很难把控，服务和监督管理工作难度大。

2.2.2 测绘成果质量参差不齐

由建设单位自主在中介服务管理平台选择“多测合一”测量机构后，测量机构之间竞争十分激烈，同一项目的预测绘和实测绘分别由不同测量机构施测的情况屡见不鲜。由于不动产测量相关测算规范更新慢，且规定较为宏观，而社会上各种新式建筑不断涌现，各测量机构在开展不动产测量时对类似共有面积分摊规则等政策、规范的理解和执行不一致，最终导致有些项目前后采取不一样的分摊规则，预测和实测建筑面积差异大，直接影响群众和企业切身利益，也不利于不动产测量工作的统一管理。

2.2.3 不同用途测绘成果无法完全共享互认

现行“多测合一”工作由一家单位承担一个项目的多种测绘，降低了测绘成本，且实现测量成果部分内容共享，如房产实测成果与规划条件核实的竣工测量成果在建筑层面积与功能区面积数据可以进行共享。但因这两种用途测量成果从内容、出发点、测量规范、面积测算规则不一致，测算出的建筑面积也不一致，导致关系紧密的上述两种测量成果不能完全共享互认，有待进一步整合提升。

2.2.4 信息化建设和历史数据整合滞后

目前“多测合一”尚处于改革初期，各地对不动产测量机构及不动产测量成果监管相对比较薄弱，信息化建设不完善。且不动产登记早期测绘技术手段不高，宗地图和房产分户图等不动产测量成果不完整，数据质量不高，且缺少电子资料。“区块链”“人脸识别”“电子证照”“智能辅助审核”等新技术由于缺少历史数据支撑，没有得到广泛应用，制约着不动产测量工作效能的全面提升。

3 不动产测量管理服务工作优化建议

为了贯彻落实“放管服”改革精神，本着放出活力、管出公平、服出效率的原则，本人从不动产登记服务创新改革等视角切入，建议不动产测量管理和服务模式从以下几个方面探索。

3.1 建章立制，严格测量机构和测绘成果质量监管

3.1.1 加快落实注册测绘师执业制

抓紧落实注册测绘师执业制，各测量机构需配置至少有1名注册测绘师，负责本测量机构的测绘技术、流程、报告编制和总体质量把关，测绘成果必须由注册测绘师签字盖章，并执行终身负责制[3]。因不动产测量成果质量问题导致不动产登记错误，损害申请人权益，造成经济损失的，由测量机构和注册测绘师依法承担相应法律责任。

3.1.2 建立第三方审查测绘成果制度

目前，“多测合一”工作处于起步阶段，单靠“双随机，一公开”质量抽查制度，难以保证测绘成果质量，给工程项目审批、竣工验收及不动产登记带来较大的风险隐患。鉴于测量成果审核专业性强，建议采取服务外包的方式开展测量成果审核工作，即各地由测绘主管单位设立第三方测量成果审查专家库，从中委托专家对测量成果进行质量审查，并出具审查报告。对于通过专家审核的测绘成果予以入库并使用。

3.1.3 建立不动产测量信用评价机制

各地测绘地理信息主管部门应加强对所辖不动产测量机构的监管，建立测绘单位和测绘人员信用评价机制[4]，由委托测量的群众和企业、测量成果审核单位(含不动产登记机构)及测绘地理信息主管部门联合参与评价，定期公布测量成果质量评价和客户满意度调查结果，并将评价结果抄送“多测合一”信息化平台或中介服务管理平台等，方便群众和企业选择服务好、信誉好的不动产测量单位。同时，建立红黑榜征信制度管理测绘市场，完善诚信激励和管理体系，根据评价结果对测量机构实行差异化服务。对测量成果存在质量问题的测量机构给予相应的处罚，情节严重的采取“一票否决制”，直接将测量机构列入黑名单。

3.1.4 建立委托测量协议网签备案制度

为规范测绘市场，减少恶意竞争、违规测绘乱象，建议各地参考房产交易合同网签备案制建立起委托测量协议网签备案制度。群众、企业和测量机构通过政府建立的中介服务管理平台或“多测合一”平台在线签订委托测量协议，并进行备案。测量委托协议可由各地统一规范样式，明确收费标准、工作期限等相关内容，切实规范委托测量行为，提高测量服务效能。

3.2 统一竣工规划测量和房产测量标准

随着竣工规划条件核实和不动产登记职能均整合到自然资源主管部门，各地可进一步深化“多测合一”工作，整合建筑工程建筑面积计算规则和房产测量规则，统一测量点位置、精度要求、分摊规则、面积计算方式和成果样式等，实现同一份测量报告共享互认，减少建设单位多次报批时间，节约了建设单位的时间和成本，加快群众交房办证速度。

3.3 加强对不动产测量管理信息化建设工作

3.3.1 夯实数据，完善不动产登记数据库和权籍调查数据库

结合不动产登记存量数据整合工作，由不动产登记机构、权籍调查牵头并直接参与，认真开展不动产登记土地房屋图形数据清理、整合，并根据情况开展补充调查，不断完善和更新不动产登记数据库和权籍调查数据库，为开展不动产测量全程网办、提升服务效能提供数据支撑。

3.3.2 利用新技术完善“多测合一”信息化平台等测绘监管与服务平台

在保障数据安全的前提下，通过区块链技术实现测绘相关部门、数据及业务“上链”。“多测合一”信息化平台等测绘监管与服务平台嵌入在线身份认证、电子签章、可信电子档案等新技术，群众、企业实现网上选择测量机构、签订委托测量协议并完成网签备案、网上申请办理不动产测量相关业务、查询和领取测绘结果，测量机构在平台和网上受理测量委托并启动测量工作、上传加盖电子签章的电子测绘成果，不动产登记机构、规划部门和测绘地理信息主管部门等单位在平台中可实现多部门协同办理、电子测绘成果规范管理、按权限共享数据、电子档案管理、测量机构监管及信用评价等功能。实现“多测合一”(含不动产测量)的委托、流转、生产、审核、使用、共享、归档和监管等多个环节“链上办”，全过程留痕、防篡改，透明公开，帮助群众、企业、测量机构和政府管理部门达到流程简单、材料精简、流转快速、节省费用、规范管理、提升服务质量的效果。