推动大数据在数字政府建设中的应用>——以数字福建建设为例

陈绍林

(福建省经济信息中心，福建 福州 350003)

1 概述

党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设”，标志着我国电子政务发展进入新阶段。数字政府的重要特征是实现全流程一体化服务，以用户为中心、以需求为导向,具有整体性和系统性[1]。不论是全流程一体化服务，还是以用户为中心、以需求为导向，都需要大量的、多种多样的相关数据的应用——这都需要大数据作支撑。数字政府建设的核心就是大数据的应用。

“数字福建”是信息化的福建。数字福建建设包括数字政府、数字经济、数字社会等，其中数字政府建设对数字福建建设具有引领、推动作用，一直是数字福建建设的重点，并取得了较好成效。根据有关机构评估，福建省数字政府建设多年位居全国先进行列，在中国软件评测中心2020年数字政府服务能力评估中，位居省级政府优秀档(第4名)；在清华大学数据治理研究中心2020年数字政府发展指数评估中，排名为省级数字政府第6；在中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心2020年度省级政府和重点城市网上政务服务能力 (政务服务“好差评”)调查评估中，位列省级政府第6名。福建省数字政府的发展过程，也是大数据应用的实践过程。

2 大数据在数字政府建设中的主要作用

“大数据”一词源于1980年著名未来学家托夫勒所著的《第三次浪潮》，该书将“大数据”称为“第三次浪潮的华彩乐章”。大数据一词作为技术性概念，起源于2004年前后，通常含义不仅仅指数据集，而是数据集和大数据技术及其应用的综合，是一种多维概念。首先，大数据是指在常规软件不足以处理的大或复杂、多样的数据集。其次，大数据又是指大数据技术，包括数据采集与预处理、数据存储和管理、数据处理与分析应用、数据安全和隐私保护等相关技术。再次，大数据还指大数据的产生、采集、处理、存储、管理、保护、开发、应用等活动，即大数据产业。研究者大都从不同的特征对大数据进行不同的定义。大数据的主要特征可以归纳为“5V”：Volume(数据量大)、Velocity(数据处理速度快)、Variety(数据类别复杂多样)、Value(数据价值密度低)、Veracity(真实性)[2]。

大数据在数字政府建设中的作用包括两方面：一是为数字政府系统架构提供关键支撑，二是提升政府治理的能力和水平。

2.1 大数据为数字政府系统架构提供关键支撑

全国数字政府是一个有机体系，由不同层级的数字政府系统融合而成。某一层级的数字政府系统一般由基础设施层、数据资源层、应用支撑层、业务应用层、用户及服务层、安全与运维保障体系、标准规范与管理制度组成[3]。上下层级的数字政府系统、各部门的信息系统通过电子政务网络(主要是电子政务外网)联通起来，通过政务数据汇聚共享交换平台相互对接，并执行统一数据标准，实现一体化在线政务服务平台、部门业务信息系统、协同办公平台等业务协同。数字政府系统示意图如图1所示。

图1 数字政府系统架构

从图1可见，数字政府系统打通条条块块的信息孤岛，实现全流程一体化服务，条块之间协同联动，线上线下融合。在此，需要对多来源、多类别数据，包括基础数据、证照数据、政务服务数据、办公数据、监管数据，乃至感知数据、交易数据、社交数据等，进行高效采集、存储、处理、汇聚、交换、共享与分析。因此，数据资源层是数字政府系统的关键支撑。而数据资源层的构成，除了结构化的政务数据，还包括空间数据、感知数据、社交数据等非结构化数据。数据资源层的规模，也从GB级扩大到TB级甚至PB级。数据资源层的数据存储、处理也大都应用了Hadoop等大数据技术。省级数字政府的数据资源层已经成为典型的大数据。所以，大数据为数字政府系统架构提供了关键支撑。

福建省数字政府系统建设较早重视大数据建设与应用。在2000年谋划、部署建设数字福建之初，时任福建省省长习近平同志就提出“我要一点击鼠标，就能看到全省的数据”[4]。20年来，通过三个阶段建设，福建省初步建立了政务大数据架构，为数字政府系统建设提供了有力支撑。

第一阶段(2001—2011年)：2001年，福建在全国率先实施省级范围政务信息资源标准化、规范化、时空化改造；2003年，福建省级政务信息共享平台在全国率先上线运行；2005年，《福建省政务信息共享管理办法(试行)》颁布；2008年，编制完成福建省级政务信息资源目录，省市两级政务信息共享平台实现互联互通，全省政务信息资源目录和交换体系基本建成。

第二阶段(2012—2019年)：2012年3月，在全国率先开通、应用省级政务云计算平台，新建政务信息系统全部依托政务云平台建设。从2015年开始，历时3年，按照中共福建省委、省政府印发的《省直部门数据中心及信息中心整合的实施方案》(闽委发〔2015〕5号)的要求，省直部门完成了1148个已建政务信息系统迁移到政务云平台的任务。此后，省直事业单位按照省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于整合省直事业单位数据中心的实施方案》(闽委办〔2019〕3号)的要求，历时2年，完成了849个已建政务信息系统迁移到政务云平台的任务。通过建设、应用政务云平台，集中承载省直252个应用单位948个项目共2046个应用系统，提供了5693台虚拟服务器、3423TB存储、779个数据库实例及配套的网络与信息安全保障服务，为政务数据资源汇聚共享、业务协同和大数据开发利用提供了良好支撑。

第三个阶段(2016年至今)：2016年，《福建省政务数据管理办法》颁布，明确政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理，并实施省级政务数据整合汇聚与共享应用工程，原有的省政务信息共享平台升级为省级政务数据汇聚共享平台。省级政务数据汇聚共享平台包括政务数据整合汇聚系统、政务大数据资源中心、政务大数据管理系统、政务数据展现与服务系统等子系统。目前，已建成法人库、人口库、地理空间等基础数据库和电子证照库、专题数据库，构建省级大数据资源中心，初步汇聚了公安、民政、人社、市场监管等82个省级部门和各市县34个市级单位有关法人、自然人、资产产权、电子文件、传感监测、公共信用等各种类别的4727项共计329亿多条数据记录和文件，涵盖全省177多万家企业及6.8万个机关事业单位和社团组织信息，全省3900多万常住人口和400多万流动人口信息，1.44亿本电子证照，1亿多条信用记录信息和10多亿条环境监测数据。初步建成了全省自然人对象档案和企业法人对象档案。福建省级政务数据汇聚共享平台已发布了包括身份证、机动车、养老保险、企业、个体工商户、婚姻、社保等服务接口393个，支持了全省69个部门的在线调用服务，目前调用总次数达到7.06亿次，日均调用20万次；支持了43个部门3625项数据共享，共享数据记录总数达到6.83亿条；支持36个部门开放数据，开放数据记录总数达到8亿多条。

2.2 大数据提升政府治理能力和水平

运用大数据辅助科学决策和社会治理，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，让百姓少跑腿、数据多跑路，推进教育、就业、社保、医药卫生、住房、交通、生态环境、精准扶贫等领域大数据应用，深度开发各类便民应用。

一方面，大数据推动政府管理结构扁平化。中央政府、省级政府可以直接对接社区、村委会等基层组织乃至个人，其管理服务措施也可以直达基层，避免串联式的层层上传下达，并更多地靠数据说话、靠数据决策，从而使管理服务更加科学、高效、精准并降低成本。自2016年6月《福建省促进大数据发展实施方案(2016—2020年)》(闽政〔2016〕27 号)印发以来，福建省先后建设了公共安全大数据应用、市场监管大数据应用、食品药品安全监管大数据、住建大数据应用、生态环境大数据、海洋经济运行监测与评估系统、商务数据综合应用服务平台、人才大数据应用服务项目、劳动监测预警和智慧就业大数据平台、路网运行监测及分析决策大数据应用服务项目、文旅大数据智慧网评系统、12345平台大数据研判系统等政务大数据应用项目，助力提升政府治理能力和水平，助力保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，改善生态环境。大数据在新冠肺炎疫情防控的应用是大数据提升政府治理能力和水平的典型。2020年2月，福建省依托闽政通App平台，率先研发上线全国首个省级健康码——福建八闽健康码，率先实现与国家相关疫情数据库、省级基础数据库的融合应用，采用后台大数据在线自动比对核验，具备全国互通互认、汇聚数据全、核验信息快、通行效率高等优势。随后，又建成福建省疫情防控数据库、疫情信息服务平台和省级通信大数据平台，建成八大专题数据库，汇聚25个部门106项约15.7亿条数据记录，定制开放抗体检测等4048个数据服务接口和核验接口，累计实现数据共享近亿条，数据接口调用超过1500万次，并实时提供疫情形势综合研判可视化分析。福建省应用大数据助力各级各部门新冠肺炎疫情防控工作，实现统一调度、信息共享、扁平化运行，避免“填表抗疫”“多头重复部署”，做到了疫情监测分析及时、直观，防控部署统一、科学，追踪管控精准、高效，核验通行快速、便捷的良好效果。

另一方面，大数据促进了政民互动及时、有效，提高了公众参与政务的积极性，推进社会共治达到新的深度与广度。开通于2003年的12345政务服务便民热线(平台)现已覆盖至全国各地，为广大群众提供电话、短信、网站、QQ、微博、微信、移动App、邮件、传真等多种渠道，群众可通过语音、文字、图像等方法提交诉求，热线(平台)7×24小时提供人工服务并应用大数据、人工智能提供7×24小时提供智能化咨询服务，极大方便了公众参与、社会共治。福建省12345便民服务平台自2013年起率先覆盖全省各市、县(区)，据统计，2020年福建省和各地市12345平台共收到有效诉求件共466.2万件，日均诉求量12737件，其中电话占75.50%，网站占11.15%，其他渠道来源共占13.34%；全省平台及时查阅率为100.00%，按时办结率达到99.99%，部门办理满意率达到99.84%，12345便民服务平台在提高福建省政府管理服务效率和水平、维护社会和谐稳定、提高人民群众生活质量方面发挥了重要作用。

3 进一步推动大数据在数字政府建设中的应用

数字政府建设是“一把手工程”，为领导决策提供支撑是大数据应用于数字政府建设的重点。大数据资源、大数据技术、大数据应用需求是大数据应用于数字政府建设的三大要素。以支撑领导决策为抓手，将有效推动落实大数据资源建设、大数据技术创新与大数据应用需求的持续发掘，三者互相促进，实现良性循环。

3.1 以大数据决策支撑平台为抓手

2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平总书记指出，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。大数据决策支撑平台作为综合运用互联网、大数据、人工智能等技术手段挖掘数据资源价值、提升决策能力与水平的工具，就是为领导干部获取数据、分析数据、运用数据提供有效的助手。

大数据决策支撑平台汇聚海量数据，通过从中提取关键信息，进行分析预测，改变了发现、分析和解决问题以及辅助执行政策方案的方式，促进决策模式从经验决策转向循证决策，推动政府决策走向科学化。同时，大数据决策支撑平台为领导决策服务，以此为抓手，能够有力推动相关数据资源采集、汇聚、共享，并促进大数据技术研发和应用需求的持续发掘，从而推动大数据在数字政府建设中的应用。

3.2 加强大数据资源建设

数据资源是大数据应用的原材料，缺乏数据资源则大数据应用将成为无源之水、无本之木。数字政府建设所需的大数据资源主要是政务信息资源。在实际工作中，可以共享获得的信息一般不允许重复采集，同时，只有允许共享的政务信息资源才有可能符合开放的条件。所以，抓好共享信息资源建设是大数据资源建设的关键。

目前，一些地方存在政务信息资源汇聚难，汇聚后的数据质量、数据更新难以保证等问题。究其原因，一是个别部门有关数据保密的规定尚未按国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》进行修改，制约相关政务信息资源实时共享；二是部门政务信息资源保障能力参差不齐；三是对提供政务信息资源的单位缺乏激励机制，回流政务信息资源的管理流程过长，影响了政务信息资源提供的积极性与质量；四是一些负责政务信息资源汇聚、存储、共享管理的机构的公益性不足，所需经费无保障，影响政务信息资源共享交换平台作用的发挥。今后，应按照《政务信息资源共享管理暂行办法》要求，加快修订相关部门法规、规定，完善大数据资源建设的制度条件；进一步梳理部门政务信息资源，完善部门政务信息资源中心建设，提高部门政务信息资源采集、汇聚的能力和水平；探索建立积分制等，完善政务信息资源共享的激励机制；保证政务信息资源存储、共享管理机构的公益性，所需经费足额纳入年度财政预算，保障政务信息资源共享交换平台正常运行。

3.3 强化大数据技术创新

大数据技术是大数据应用的工具，缺乏大数据技术，则难以有效、及时开发大数据应用以满足应用需求，更遑论创造新的需求。要通过项目带动，支持大数据研究机构持续开展大数据基础性、前瞻性研究工作和大数据共性关键技术研发工作，支持大数据人才培养；推动政产学研协作，发挥企业的创新优势，围绕政务信息资源和政务应用需求组织开展大数据创新应用研究、产品开发。同时，要贯彻落实数据保护与开放开发并重原则，依法依规加大公共信息资源开放力度，以公共信息资源开放促进大数据技术创新，并通过数字中国建设峰会等平台举办大数据技术应用竞赛，广泛推动大数据应用创新。

3.4 持续发掘大数据应用需求

应用需求是大数据应用的原动力和指南针，缺乏应用需求则大数据应用将失去驱动力和方向，大数据应用开发将无的放矢、脱离实际、难以持续。大数据应用需求是动态变化的，大数据需求的发掘需要长期坚持。政府部门往往熟悉业务而不熟悉大数据技术，而研究机构和企业往往熟悉大数据技术而不熟悉业务，大数据应用需求难以及时被发掘、提出，大数据解决方案与具体业务结合不够契合。政府部门所属的信息化支撑机构(如信息中心等)具有熟悉政府部门业务和大数据技术的优势，应将大数据应用需求研究、发掘作为工作重点，长期坚持，推动大数据在数字政府建设中发挥更大作用。

4 结束语

数字政府建设的一体化、整体性、系统性特征，需要应用大数据，大数据为数字政府系统架构提供了关键支撑，并在提升政府治理能力和水平方面初见成效。以大数据决策支撑平台为抓手，加强大数据资源建设，强化大数据技术创新，持续发掘大数据应用需求，将进一步推动大数据在数字政府建设中发挥更大的作用。