国际外空法体系下空间站商业化及其立法启示

龙 杰

（深圳大学 法学院，广东 深圳 518061）

一、空间站商业化与国际外空法体系

在人类外空活动发展历程中，空间站是载人航天项目最关键的成就。空间站一般由核心舱和实验舱两大组成部分，包含了许多精尖的技术成果和大量资源投入。［1］空间站商业化起源于俄罗斯运营的和平号空间站（Mir），并在后来的国际空间站（ISS）中得到进一步发展。［2］1999年，美国一家名为MirCorp的公司第一次尝试利用和平号空间站从事商业活动①MirCorp是一家于1999年创建的美国商业航天公司，该公司于1999年12月与俄罗斯签订了空间站租赁合同，并于2000年开展了空间站探索、空间站补给、外空行走、外空旅游等商业化项目。，虽然这个开创性的商业尝试随着2001年和平号的退役而终结，但其为此后的国际空间站商业化提供了宝贵经验，使得众多空间技术和应用找到了理想的研发和商业化平台。②国际空间站(ISS)商业化的目标客户是制药公司、医疗设备开发商以及汽车制造公司。为了进一步鼓励空间站商业化发展，国际空间站逐渐开放给各类实体用于尖端科学技术研究，例如生物技术、材料创新、生命科学以及流体物理学。此外，由于国际空间站在外太空的特殊轨道位置，其信号传输服务和高温超导通信设备服务是私营商业投资公司青睐的投资项目。2020年5月31日，美国太空探索技术公司（Space X）利用猎鹰-9火箭，将搭载有两名航天员的“载人龙”飞船发射升空，并顺利与国际空间站对接。这是私人航天公司首次将人类送入太空，揭开了通过空间站系统进行商业载人航天的序幕。

中国空间站已进入密集发射建造阶段，将于2022年组建完成并投入运营，具备开展广泛的国际合作并适时促成空间站的商业化应用的现实可行性③2018年，中国常驻维也纳代表团与联合国外空司在维也纳共同举办中国空间站国际合作机会公告发布仪式，正式开启中国空间站国际合作。根据该发布会的消息，参与空间站的合作方可以通过以下三种方式参与到中国空间站的国际合作中来：“一是利用参与方自行研制的实验载荷在空间站舱内开展实验；二是利用中方提供的实验载荷在空间站舱段内开展实验；三是利用自行研制的舱外载荷在空间站舱外开展实验”。。传统的外空商业化项目主要包括与卫星相关的通讯、广播、遥感、气象和发射，随着国际空间站成员国的增加以及私营实体的参与，新型的商业化项目也已成为现实。可以预见，中国空间站潜在的商业化活动包括但不限于：常规化的空间站旅游、工业产品的外空研发和应用、外空育种、外空养殖以及外空与地面的往返运输。［3］当外空自然资源开采成为现实之时，中国空间站也将在这一重大商业活动中扮演不可或缺的角色。

中国载人航天工程办公室表示中国空间站的国际合作应当在互惠共利的基础上，和平促进地球可持续发展，推动构建人类外空命运共同体。这一表述与《外空条约》所确立的外空活动基本原则高度一致，即和平利用外空原则、人类共同利益原则以及国际合作原则①《外空条约》即1967年生效的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层外空活动的原则条约》，该条约第1、3、4、10条确立了和平利用外空原则、人类共同利益原则以及国际合作原则。。这些基本原则与中国空间站的商业化密切相关，能否处理好空间站商业化与外空基本原则的关系决定着该大型空间项目的长期可持续性。

在现有国际外空法体系中，外空商业化呈现出两个主要特征：第一，在国际外空法监管体系下，外空活动的主要监管者和参与者是主权国家和政府间国际组织。然而，外空潜在的商业利益使得外空活动参与者逐渐多元化，非政府组织和私人实体都积极参与其中，这给现有的国际法制度带来了挑战。第二，与当前国际外空法体系维护人类共同利益的价值取向相反，外空活动商业化与私有化并行发展，空间商业活动中追求私人利益最大化逐渐成为主流价值取向。［4］例如外空活动中的私营实体要求对其获取的外空资源和知识产权进行排他性的保护，这在一定程度上与人类共同利益原则产生了冲突。

长远来看，特别考虑到诸如空间站这类大型空间项目的商业化发展，当下起源于冷战时期的国际外空法制度，需根据外空活动的最新发展特点对其进行重新审视。结合外空商业化的主要特征以及现有外空法体系存在的不足，可以提出如下问题来反映空间站商业化与外空法的相关性：现有外空条约体系是否足以规制新兴的空间站商业活动？《外空条约》确立的共同利益原则是否能够与空间站商业活动的私人利益取向相协调？对于特定的空间站商业项目，应当如何适用外空法规则，以及如何解决外空法体系的现存问题来促进外空商业化的发展？如上问题是在空间站商业化发展过程中需要探究的前提性问题，这些问题的答案与方案不仅影响着国际外空法体系的演进，还决定着载人航天商业化制度构建的走向。

二、国际外空法原则与空间站商业化

中国空间站在国际合作的背景下，其搭载的空间科学实验平台将具有不可估量的商业化潜力和价值。如何鼓励更多的政府和非政府实体参与到空间站的商业化活动中来，同时实现空间站的可持续发展已成为新空间站时代亟待解决的现实问题。在已有的国际外空法框架下，《外空条约》确立了人类外空活动基本原则。由于这些原则具有明显的公共利益性质，而私人实体从事外空活动的目标主要是获取商业利益，因此有必要探讨外空法原则与商业外空活动的兼容性。基于外空法原则应当适应外空活动新发展的立场，平衡公共利益与私人利益是国际外空法体系升级和国家空间立法的价值取向。

1.人类共同利益原则与中国空间站商业化

《外空条约》序言和第1条确立了人类共同利益原则。②《外空条约》序言：“确认为和平目的发展探索和利用外层空间,是全人类的共同利益，……”；第1条：“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益,而不论其经济或科学发展程度如何,并应为全人类的开发范围。……”这一原则对从事外空活动的国家提出了最基本的义务性要求，即各国在从事外空活动的过程中应当考虑到所有国家的共同利益，不能以牺牲或减损他国利益的方式进行外空探索和利用。然而，新兴的空间站商业活动主要目的在于获取私人利益，这些商业活动是否可以按照共同利益原则的要求顺利开展？特别是与中国空间站相关的商业活动能否同时为国际社会和私人实体带来利益？要回答这些问题，有必要探讨“人类共同利益”的法律效力和具体内涵。

在《外空条约》起草过程中，参与国广泛讨论了“共同利益”在条约中应有的地位。以美国为首的国家声称，“共同利益原则”只能放在条约的序言中作为各国的道德义务，一国开展外空活动没有国际法义务顾及他国的利益；而另一些欠发达国家则认为应当在条约正文中充分强调这一原则，有能力先开展外空活动并获益的国家理应考虑暂时不能进入外空的国家的利益。在条约的最终版本中，“共同利益原则”同时在序言和正文中得到体现，表明了发达国家承担的大国责任与欠发达国家的利益诉求之间的平衡。根据《维也纳条约法公约》的条约必守原则以及条约解释通则①《维也纳条约法公约》第26，31条。，《外空条约》缔约国应当在“共同利益”这一条约原则的基础上开展外空活动，各国在追求空间资源开发利用利益最大化的过程中，应当认识到包括月球和其他天体在内的外层空间应该是全人类的开发范围，未参与外空活动的国家的利益也应当得到尊重和适当的关照。

虽然《外空条约》未就“共同利益原则”的具体内容作出规定，但从条约的目的和宗旨出发，共同利益原则的内涵主要包括外空的自由探索和利用、科学考察的自由以及外层空间不能占为己有三个方面。提出这一论点有三方面的理由：第一，只有国家自由探索和利用外层空间的权利得到保障，才能谈得上空间利益的获取以及考虑其他国家的外空利益，可以说这是前提性的要素；第二，众所周知，外空科学考察对于促进人类外空活动的发展起着至关重要的作用，人类外空探索前沿的不断拓展和深入有赖于空间科学考察技术的发展，也可以说只有外空科学考察的权利和自由得到了保障，各国的外空活动才能够为全人类提供更多的福祉和利益；第三，从外层空间的法律地位来看，各国不能通过任何方式据外层空间为己有，外层空间类似于地球表面的公海受到国际社会的共同保护，全人类共同利益的保护与这一公地的法律地位息息相关。

虽然国际社会承认共同利益原则的国际法律地位，但在商业外空活动中却存在原则义务履行的困境。目前，无论是国际法还是国内法都没有具体阐述如何实现人类共同利益原则的途径，这意味着没有明确的“共同利益”定义，也意味着在空间站商业化的过程中无法确定应当采取何种措施来履行《外空条约》项下的条约义务。针对这一困境，《月球协定》第11条提出了“人类共同遗产”这一概念。②1984年生效的《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（简称《月球协定》）。这一概念是指月球及其自然资源均是全人类的共同财产，即任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或自然人都不能独自占有月球的自然资源。当月球的自然资源开采即将可行时，《月球协定》第11条进一步规定国际社会应当建立月球资源开采和分配的国际制度。这种制度应当指导全人类有序地开发月球资源，对开采的资源进行合理的管理，并在缔约国间公平分享这些资源带来的利益，且应特别照顾到发展中国家的需求。［5］“人类共同遗产”这一概念是解决平衡公共利益和私人利益这一问题的初步尝试，虽然航天国家并不认同这一可能会减损其外空利益的条约条款，但这一概念下提出的资源分配机制不失为解决本文所述困境的一个理想方案。［6］除了这一方案，也有学者提出建立一个类似国际海底管理局的“国际空间局”，［7］该机构负责外空资源开发和利用以及利益的分配事宜，但考虑到国际海底管理局这一方案在实施过程中阻力重重，由此可以预判参照这一模式对外空获取的利益进行管理也会存在诸多难题。随着中国空间站可能的商业化应用即将成为现实，建立一套适当照顾到人类共同利益，特别是发展中国家利益的机制应当得到空间站项目参与国的重视，这不仅是履行《外空条约》缔约国义务的体现，也是航天大国和强国在国际舞台上应当展现的负责任姿态。

2.国际合作原则与中国空间站商业化

1961年，联合国大会决议首次强调了“国际外空合作”的重要性。③联合国决议：UNGA Res.1721 A and B(XVI)(1961年12月20日)。1963年，国际合作被联合国确认为外空活动最重要的指导原则之一④联合国决议：UNGA Res.1962(XVIII)(1963年12月13日)。，这一原则最终于1967年在《外空条约》中得到确认，并成为国际社会普遍接受的外空法原则。1996年，联合国通过《外空合作宣言》系统阐述了空间合作原则，呼吁国际社会通过国际合作的方式开展外空活动来促进各国的福利和利益。⑤联合国决议：UNGA Resolution 51/122(1996年12月13日)。《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》，简称《外空合作宣言》。该决议不仅列出了国际空间合作可能的方式（即形式方面的要求），也列出了空间合作的条件（即实质性的要求）。［8］在形式要求方面，合作的类型和形式可以是非常灵活的，如政府和非政府间合作、商业和非商业事务合作、以及全球及区域或双边范围内的合作。此外，发展中国家和发达国家之间的空间合作也包括在内。关于空间合作的实质性要求，最基本的要求是尊重合作方的自主权，以及应该在相互接受和平等的基础上开展国际合作。该决议还特别强调在开展空间合作的过程中要考虑发展中国家的特殊需求。［9］该决议对于空间合作进行了灵活的诠释，这为空间站商业化过程中的国际合作提供了指导。

根据我国国务院2016年12月发布的《中国的航天》白皮书，“开放发展”是中国航天事业的重要发展原则，这意味着我国在载人航天事业中坚持独立自主的同时，也开放国际合作，致力于国际社会航天事业的共同进步和长期可持续发展。近十年来，我国参与了各种国际空间合作与协作活动，签署了大量多边和双边空间协议，与不同国家、空间机构和国际组织达成了各类航天发展合作协议和谅解备忘录，并积极促进中国企业参与国际航天商业活动。我国的一系列实践表明，中国空间站商业化过程中进行国际合作是必然的最佳选择。

回顾人类的空间事业发展历程，可以看出国际合作的必要性源于外空活动本身的高技术、高投入和高风险性。［10］国际空间合作不仅有效减轻了一国进行外空活动所需的大量资金和技术投入的负担，而且还分散了潜在的风险。因此，在发展载人空间站等大型空间项目时，国际合作往往成为一项理想的选择。［11］长远来看，中国空间站项目通过与其他国家进行合作，能够达到优化和整合技术、资金和人力的积极效果。［12］

我国已经在多个国际场合表明中国空间站将充分贯彻国际合作原则。在中国空间站正式建成之前，中国载人航天办（CMSA）已经与联合国外层空间事务厅（UNOOSA）签署了《合作框架协议》，以及《中国空间站合作利用的资金安排协议》。在合作框架内，双方将协同通过中国空间站为联合国会员国提供搭载空间实验、宇航员、工程师的各类外空商业化活动。双方还将在外空飞行、提高公众对载人航天的认识、载人航天应用、外空技术能力建设等方面开展全方位的空间合作。中国与联合国的空间合作协议为空间合作原则在空间站商业化过程中的贯彻实施提供了良好的范本，并将在即将开展的中国空间站国际合作中为参与方提供宝贵的经验。

三、外空条约体系与空间站商业化

中国空间站商业化意味着私人实体也有可能参与到合作项目中。虽然私人实体不能够成为国际外空法主体，但其将会以与政府主体相同的方式参与商业外空活动。私人实体之所以能够参与外空活动，其合法性来源于《外空条约》第6条的规定：“非政府团体在外层空间（包括月球和其他天体）的活动，应由有关的缔约国批准，并连续加以监督。”具体来看，非政府实体，包括私营企业，只需满足下列两个条件便有权开展外空活动：①非政府实体的外空活动受到缔约国的授权和持续监督；②国家对非政府实体开展的外空活动承担国际责任。［13］只有当相应的国家履行了本条规定的条约义务时，经过其授权许可的实体才能够拥有国际法上的资格从事外空活动。

根据《外空条约》的规定，私营实体也能够在国家确认的前提下获得国际法上的资格参与外空活动。当私人实体以自己的独立资格参与到空间站的商业活动中时，将不得不面对一系列新旧法律问题带来的挑战：空气空间和外层空间的划界问题；外空游客的法律地位问题；私人实体和主权国家的责任分担问题；外空商业活动中的登记问题等。能否妥善解决这些法律问题对于空间站的可持续商业化运营具有深远影响。

1.《外空条约》

1967年生效的《外空条约》建立了探索和利用外层空间的基本国际法律框架，有必要在外空商业化的大背景下对中国空间站商业化与《外空条约》的相关性进行分析研究。急需解决的首要问题是中国空间站的商业化活动能否在现有外空条约体系下得到充分的国际监管，由于空气空间与外层空间适用两套完全不同的国际法律制度，［14］所以空间站商业化的法律适用问题首先需要明确外层空间与空气空间的划界。

《外空条约》被用于规范人类在外空开展的全部活动，外层空间的法律地位也在其规定中得到了明确的阐述。在条约的起草过程中，各国意识到外层空间的划界问题涉及到各种复杂的因素而难以确定，为了促使这一条约能够尽快通过，起草者刻意回避在条约中提及划界问题。①联合国于1959年首次在其和平利用外层空间特设委员会提出确认外层空间的界限问题。该问题在接下来的和平利用外层空间委员会每年的议程中都会被正式列入议程讨论。参见UN Doc.A/4141。尽管国际社会广泛认可和讨论了空气空间和外层空间划界的重要性和必要性，但各国逐渐认识到，由于各种原因的限制，②例如各国不同的空间科学技术发展水平、不同的国家安全和国家利益诉求。通过具有国际法律约束力的协议就该问题达成共识愈发困难。面对这一尴尬的局面，国际社会可以尝试转换原有的思维模式，寻找更为现实的途径来解决空间划界这一传统外空法问题。

从联合国外空委出台的各种决议的效力以及国家空间立法的实践来看，国际社会可以以一种务实的方式来促成各国对于划界问题形成一致的立场。联合国外空委可以尝试提出关于空间划界问题的决议草案，随后各会员国对该草案进行讨论和反馈，并根据最终通过的决议内容结合本国的实际情况在本国的国家空间立法中对空间划界问题进行界定。此外，国家也可以针对空间划界问题单个或者联合其他国家发表建议和声明。这样能够把不具约束力的“软法”与各国的国内空间立法或者是国家立场联系起来，使得国际社会对于空间划界问题的认识逐渐趋同。随着外空商业化的逐渐成熟，外空划界问题也有可能以一种渐进的方式得到解决，空间站商业活动涉及的一系列地空环节将得到有效和全面的法律适用。

关于具体的划界标准，有学者预言国际社会普遍接受的空气空间与外层空间的界限很有可能介于海拔84-100公里之间。①关于外空划界的进一步论述，可参见:Stephan Hobe,‘Article I’in Stephan Hobe and others(eds),Cologne Commentary on Space Law:Outer Space Treaty,vol1[M].Berlin:Carl Heymanns Verlag,2009:31.在国际社会缺乏对“外层空间”普遍认可的定义的情况下，为了争取最大范围内的国家支持，联合国决议和国家文件可以先期表述“外层空间的海拔为110公里之上的包含各类星体在内的空间”。可以说，无论是学者的建议还是国家在国际场合的表态对于解决这一传统的外空法律问题都具有重要的意义。采用联合国决议与国家航天立法相结合的方式来解决空间划界问题，有可能为空间站商业化过程中的法律适用问题铺平道路。

2.《营救协定》

《营救协定》源于《外空条约》第5条与第8条②1968年生效的《营救宇航员、送回宇航员和归还射入外层空间的物体的协定》（简称《营救协定》）。，该协定规定当航天员发生事故、遇险或紧急着陆的情况时，应当向飞船人员提供一切可能的协助，迅速和安全地送回航天员，以及返还射入外空的物体。随着可重复回收利用的运载火箭技术日益成熟，载人航天发射的成本也会大幅度降低，这无疑会促进太空旅游加速普及。在此背景下，载人空间站商业化的参与者也会包括更多的非航天专业人员，从地球到空间站进行一趟外空之旅的成本将会日趋降低。《营救协定》此时面临的困境是：这一在冷战时期通过的协定能否在外空旅游普及的背景下仍然得到有效执行？这一困境的首要问题是解决外空游客的法律地位，以及他们的人生安全是否能够通过该协定得到充分的保护。

宇航员的任何定义都包含了三个要素：训练要素、常规工作场所要素、以及隶属于相关航天机构的人事关系要素。从条约的字面意义来看，典型的太空游客超出了“宇航员”和“航天器人员”的范围，因为这种外空旅游者的目的通常只是娱乐而不是就业，也不隶属于任何航天组织。从这个意义上来看，外空游客既不是《营救协定》中提到的宇航员，也不是《外空条约》第5条提及的人类使节。③《外空条约》第5条规定：“各缔约国应把宇宙航行员视为人类派往外层空间的使节。”由于现存的空间营救制度旨在保护从事国家航天任务的专业人员，空间游客在载人航天的商业活动中是否被视为受条约保护的对象，以及如何在条约体系下得到保护，学术界对这些问题已经进行了广泛讨论。④关于外空游客法律地位问题的早期论文可以参见：刘李明.宇航员营救制度的现状和展望[J].黑龙江社会科学,2006(2):158-161;凌岩.营救协定对外空游客的适用性[J].北京理工大学学报(社会科学版),2012,14(3):98-103；蔡高强,郑敏芝.论航天员及其法律属性[J].湘江法律评论,2014(1):259-270.

根据《营救协定》第1、2、3条的规定，参与从事飞行任务的外空游客，以及在空间站中承担一定科研任务的游客都能够被归类为《营救协定》中的“航天器人员”，因而协定对这类游客适用。即使是没有从事空间任务的一般游客也可享受《营救协定》项下的基本权利，即当一般游客遇险时，也有权接受缔约国的援助、救出并退回发射国的代表机构。《营救协定》第2条明确规定了向遇险航天器人员提供援助的义务。无论是什么类型的外空旅游者，如果该游客通过运载器抵达空间站并进行一段时间的外空之旅，在这一过程中，即使该游客没有从事空间站相关的任务，考虑到《营救协定》序言提到的人道主义宗旨，对于遇险的航天器及其游客都应当根据协定规定的程序对其进行营救。所以本文认为原先制定用于宇航员和航天器的救援和归还的法律制度，在符合《营救协定》立法目的情况下，也适用于潜在的中国空间站商业活动及其外空游客。

航天技术的进步以及私人实体的参与使外空旅游成为现实，这意味着航天器及其人员的营救法律制度与商业载人航天息息相关。可以预测，中国空间站将会是外空游客在一段时间内亲身体验外空奇观的最佳平台，因此，空间游客和用于商业目的的空间物体的法律地位有必要在现有外空法律制度中得到相应的体现。此外，为了便于在空间站商业化项目中有效适用《营救协定》，在外空营救法律制度升级的过程中需要进一步考虑以下要素：相关条约用语的明确、营救时间限制、营救费用和范围等。在该协定修订之前，这些要素也可以通过联合国决议与国家层面的立法进行完善。

3.《责任公约》

根据《外空条约》第6、7条的规定，当非政府实体进行的外空活动违反国际法或造成损害时，该实体的所属国应当承担国际责任。由此，在中国空间站内开展的商业活动所造成的损害也可以在现有的外空法框架内进行规范。从条约起草背景来看，《责任公约》是与《营救协定》同时进行谈判和起草的，为了争取更多的非航天国家支持美国和苏联倡议的《营救协定》，《责任公约》的目的在于确保非航天国家在受到空间物体的损害之后能够及时得到补救和赔偿，可以说《营救协定》的通过是以《责任公约》的达成为前提条件的。航天国家和非航天国家之间的博弈使得《责任公约》最终版本偏向于维护受害者，即空间物体对地面或飞行中的飞机造成的损害适用绝对赔偿责任原则，这能够确保免除缺乏相关空间技术的受害国的举证责任，并为受害者提供多种途径索赔，从而及时获得空间物体发射国的赔偿和补救；而对于空间物体在外层空间造成的损害则适用过错责任原则，这是因为有能力从事外空活动的国家的空间能力水平相当，没有必要通过责任制度来对任何一方进行倾斜。然而，随着越来越多的私营实体参与到空间站的商业活动，外空商业化和私有化并没有在现有的责任制度中得到应有的体现，其中最具争议的问题之一就是国家是否仍然需要对这些日益增加的非政府实体经营的空间物体①例如由私人实体研发并运营的与空间站接驳的航天飞船、舱段、精密电子仪器、实验设施等空间物体。造成的损害承担国家责任。这一问题体现在以下三个方面：

（1）在轨转移困境

《外空条约》第7条规定，发射国应当对其空间物体对另一缔约国或其自然人或法人造成的损害负国际责任。然而，随着外空商业活动的发展，日益频繁的空间物体在轨转移对这一责任制度提出了新的挑战。例如，当空间站模块的所有权从发射国转移给另一个非发射国之后，根据《外空条约》和《责任公约》的规定，原始发射国对于所有权发生转移的模块造成的任何损害应始终承担国际责任。上述情形显然有违商业交易中的公平合理原则，为了减轻发射国承担国际责任的负担，这种困境通常在商业惯例中得到解决，例如空间体所有权接收方事先购买商业保险，空间物体买卖双方通过合同规定各方的责任范围等。［15］

（2）发射国和私人实体之间的困境

对于新兴私人实体经营的空间物体造成的损害是否仍然由国家直接承担责任这一问题，在学界引发了广泛的讨论。由于只有主权国家和政府间国际组织是国际外空法主体，而私营实体的外空活动只能在国家许可和监督的情况下才能开展。因此，这种困境变成了由私有空间物体引起的日益增加的国家责任与私人实体无法直接承担国际责任之间的不相容性。在遵循现有的国际外空法制度的同时，为了吸引私人实体参与到中国空间站的商业化项目中，通过建立国家许可证制度是一个相对现实可行的做法。通过国家层面的许可制度对责任主体、政府和私人实体之间的赔偿份额分配、以及赔偿的具体方式等进行规定，从而缓解发射国和私人实体之间的困境。

此外，当国内的私人实体参与国外的商业空间项目合作时，在其签署合作协议时，可以通过国内许可制度对国家的最高赔偿限额以及国家和私人实体之间的赔偿份额作出规定。该限额和份额的规定可以成为国内私人实体参与国际空间合作的准入条件，从而缓解国家承担因其国内的私人实体从事外空活动造成的损害而承担的国际责任。可以预见，私人实体在太空探索和开发的过程中将发挥越来越重要的作用，通过航天国家的实践，以上建议是解决当前困境较为理想的方案。

（3）不可辨认的空间碎片造成的损失

截至2018年，围绕地球轨道运行的空间碎片数量多达50多万。国际社会不可能对这些对空间功能性物体构成重大威胁的空间碎片进行全面的识别和跟踪，特别是随着功能性空间物体数量的增加，空间碎片的增加速度也在同步增加，当功能性空间物体受到不能识别的空间碎片的碰撞之后，很难对这些碎片的国籍进行识别，［16］这使得适用《责任公约》对受害国进行赔偿成为了一个难题。在中国空间站国际合作过程中，也有可能面临这一困境，也许可以建立一个所有空间碎片制造国分担不明空间碎片造成的损害赔偿责任的机制，或者是通过强制商业保险的方式来减轻受害国的损失。由于涉及到国家利益的均衡与协调，这些办法还有待进一步的协商、论证和实践。

4.《登记公约》

在现有的外空法框架下，由私人实体发射到外层空间的物体，应当由有义务对其进行授权和监督的缔约国进行登记。根据《登记公约》②1976年生效的《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）。第2条的规定，空间物体的登记分为两个层级：一个是国家登记册，其内容和条件由登记国自行确定；另一个是联合国登记册，登记国需根据条约提供强制性信息。虽然《登记公约》设立了强制性的国际登记制度，但是在外空商业化这一背景下，国际登记制度的缺陷也愈发明显，在接下来的空间站商业化过程中急需得到解决。［17］

第一个问题是根据《登记公约》第2条第2款①《登记公约》第2条第2款：“任何此种外空物体有两个以上的发射国时，各该国应共同决定由其中哪一国依照本条第1款登记该外空物体，同时注意到关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约第八条的规定，并且不妨碍各发射国间就外空物体及外空物体上任何人员的管辖和控制问题所缔结的或日后缔结的适当协定。”达成的协议的可执行性问题，该协议涉及发射国之间管辖权和控制权的分配。即使发射服务提供国与客户国之间存在发射前协议，协议内容包含客户国在发射服务国成功发射空间物体之后对空间物体进行国际登记的义务。但是如果客户国拒绝履行合同约定的国际登记义务时，并没有有效的国际机制使其履行登记义务。在商业发射市场上，避免这种违约行为的可行方案是在发射前签订协议时，由客户国支付发射服务提供国一定数量的保证金，一旦发射成功，该客户国应在固定期限内对该空间物体进行国际登记，根据合同约定，发射服务提供国应当在客户国履行了登记义务之后返还保证金。

第二，《登记公约》第4条规定每一登记国应尽快向联合国秘书长提供相关情报②具体情报内容包括：“(a)发射国或多数发射国的国名；(b)外空物体的适当标志或其登记号码；(c)发射的日期和地域或地点；(d)基本的轨道参数，包括：波节周期，倾斜角，远地点，近地点；(e)外空物体的一般功能。”，然而并没有明确规定具体的登记义务履行时间。这一模糊的规定使得各缔约国在进行空间物体登记的过程中出现延迟甚至是不履行登记义务的情形。针对这一缺陷，有学者提出了一些针对登记制度改进的建议，例如如果发射的空间物体包含核动力源，发射国应当在成功发射后两个小时内通知联合国秘书长、针对一般的卫星以及空间站组成部分的发射，应当在成功发射后一天内在联合国对空间物体进行登记。空间物体的及时登记对于空间站商业化过程中对于空间物体管辖权和控制权的确定，以及责任主体的认定起着关键的作用，所以登记时限问题理应在中国空间站商业化过程中得到妥善的解决。

第三，《登记公约》第2条确立了空间物体国家层面的登记义务③《登记公约》第2条第1款规定：“发射国在发射一个外空物体进入或越出地球轨道时，应以登入其所须保持的适当登记册的方式登记该外空物体，每一发射国应将其设置此种登记册的事通知联合国秘书长。”，由于登记内容是由国家自行决定的，因此国家登记册的具体要求可以由各国的国内法进行规定。但是，在联合国登记这一层级，考虑到空间技术的不断发展，越来越多的国家和空间实体有能力开展外空活动，并且进行更广泛的国际空间合作。在这一背景下，外空活动项目变得更加复杂，参与的实体也越来越多样化，仅凭现有的《登记公约》规定的强制性信息将无法充分实现制定国际登记制度的初衷。

为了提升空间物体国际登记制度的标准化以及增加更多有助于空间管理的登记信息，联合国于2007年通过了《关于加强国家和国际政府间组织登记空间物体的做法的建议》④联合国2007年12月17日第62/101号决议。，该决议虽然不具备国际法的约束力，但其为缔约国提供了更为详细的国际登记参考标准。在该建议中，联合国外空委根据各国的实践总结出一份登记信息清单，各国可根据该清单向联合国对其发射的空间物体进行国家登记和国际登记。从长远来看，完善空间物体登记制度能够提升外空活动的透明度，增强空间态势感知和规范外空交通管制，以及防止外空武器的扩散。对于中国空间站而言，无论是出于维护空间站商业活动的平稳运营还是促进外空活动的长期可持续性，解决现有登记制度存在的问题都具有积极的促进作用。

四、空间站商业化背景下的立法必要性及航天立法启示

我国当下的航天立法进程落后于空间技术的发展水平，这与我国作为空间大国的地位不相匹配，甚至会制约我国成为空间强国的发展步伐。我国当前与外空活动相关的法律政策以及部门设置都存在一定程度的体系分散和重合的现象，难以充分保证国内航天产业在国际市场上力争上游的发展需求。随着参与外空活动的国家及各类实体的数量与日俱增，国际外空法体系也在进行不可避免的升级演进。在此过程中，根据国际空间站的运营经验，制度方面的确定性是空间站项目实现长期可持续发展的前提保障，一国的空间立法对于这种确定性的确立起着至关重要的作用。值得关注的是，国务院发布的《2016中国的航天》白皮书⑤国务院新闻办公室12月27日发表《2016中国的航天》白皮书。中明确提出，中国接下来将加快推行以航天法立法为核心的法制航天建设。①航天法制建设具体包括：研究制定空间数据与应用管理条例、宇航产品与技术出口管理条例等法规，完善航天发射项目许可管理、空间物体登记管理、科研生产许可管理等法规。2018年第十三届全国人大五年立法规划将“航天法”升格为第二类立法项目，这标志着我国航天法立法工作进入了全面加速阶段。［18］

为促进国家空间事业的发展，除了美俄等传统航天国家，一些新兴航天国家甚至包括非航天国家都制定了自己的国家外空法规。在外空活动发展过程中，这些国家层面的空间立法为航天产业的发展提供了稳定的制度保障，特别是为外空商业化的发展创造了可预测的制度环境。就国家航天立法这一主题，国内外学者已从各方面对其必要性和可行性进行了论证和提议，特别是对大型空间项目运营过程中，国际法和国内法所发挥的作用进行了积极全面的探讨。中国空间站作为即将投入运营的大型空间项目，具有广泛的代表性和国际参与性，以中国空间站商业化为切入点，进一步深入研究国际外空法体系的不足和改善的方案是当下和未来具有理论和实践价值的研究方向。上文通过对空间站商业化与现存外空条约及其包含的基本原则的相关性进行分析，提出了国际外空法体系存在的不足以及可能的解决方案。在我国接下来的航天立法过程中，可以从以上探析中得到如下几点启示：

1.重视国际法基本原则在立法中的体现

我国航天立法首先应当重申《外空条约》确立的和平利用外空原则，一切空间活动应当以维护外空和平的方式进行，这也符合我国的国家安全利益和外交礼仪。此外，还应当妥善处理好全人类共同利益原则与中国空间站商业化之间的关系，制定相应的原则条款来规制空间站商业活动过程中如何兼顾全人类共同利益的措施和方式，从而确保在外空领域贯彻落实人类命运共同体理念。在外空活动日益频繁的背景下，空间环境保护已成为国际社会关注的热点，空间站的可持续发展不仅意味着资金和技术方面的不间断长期投入，也包含了空间环境保护方面的内容。空间站的国际参与性也能够促进国际社会在外空环境保护方面达成某些共识，从而在一定程度上达到商业化的私人利益取向与全人类共同利益之间的平衡。［19］

2.落实我国缔结的国际条约义务

由于我国是现存五大外空条约②《外空条约》《责任公约》《营救协定》《登记公约》和《月球协定》。中除了《月球协定》之外的四个条约的缔约国，在我国的航天立法中应当体现中国作为缔约国应当承担的条约义务，例如对于本国外空活动的监督管理义务、赔偿义务、国际登记义务、空间物体及人员的营救返还义务、环境保护义务等。对于现存外空条约中存在的模糊规定，在不违反外空条约宗旨的前提下，我国可以根据国家利益需求来制定更为具体的航天法母法及其下位法。例如外空划界问题，我国可以参考别国在国内法中已经作出的规定对本国外空活动中适用的外空范围进行限定；对于外空游客的地位也可进行有利于空间站商业化发展的定义。

3.提高私营实体的积极性

为了提高私营实体参与空间站商业活动的积极性，国家航天立法可以就国内外私营实体参与中国空间站项目合作的责任分担份额进行事先规定。在空间站商业化发展的早期，我国政府可以选择承担较大比例的赔偿份额，这能够吸引更多的中小企业参与到空间站的商业合作项目中。此外，通过航天法下位法完善我国的空间物体登记册，同时提升我国民用空间物体相关信息的透明度。根据联合国出台的加强空间物体国际登记的做法的建议，我国可以在维护国家安全利益的前提下向联合国提供更多相关空间站的信息，这有利于强化中国空间站开放合作的姿态，同时也能够提升我国在商业航天市场上的国际形象，从而吸引更多潜在的商业合作者。

4.突出航天立法中的国际合作原则

我国航天立法还应当明确体现外空法的国际合作原则，航天法母法的下位法规应当对空间站可能的合作方式进行详尽列举式的规定，对于国际合作的准入条件也提出原则性的要求。对于中国空间站潜在的商业化发展，我国航天立法及配套法规政策应当在国际空间合作方面采取务实的态度，即不论政治和意识形态以及文化方面的差异，确保不同类型的国家都能够参与到空间站项目中来。③中国载人航天工程办公室和联合国外层空间事务办公室于2019年6月12日在维也纳联合宣布，来自17个国家的9个项目从42项申请中脱颖而出，成为中国空间站科学实验首批入选项目。这也预示着中国空间站的国际合作进入了新的阶段。空间站商业化国际合作过程中通常也伴随着竞争，中国应当在履行国际法义务的同时最大限度地争取和维护国家利益，主导和协调好空间站的运营发展。根据国际关系理论，各国参与国际合作的意图复杂多变，会涉及到政治、经济、文化、国家安全和外交等各种因素的考量。外空合作比传统的地面合作项目更具挑战性，冷战时期及之后美苏（俄）空间合作就是典型的例子。因此，在接下来的航天立法中，相关制度应当确保我国在空间合作方面能够寻求各国的共同利益，通过平衡合作伙伴的不同利益来化解分歧，争取利益最大化。