太空资源开发国际制度刍议

左清华

（航天工程大学,北京 101416）

太空蕴藏着无与伦比的轨道、频谱、真空、微重力、太阳能等战略资源，已成为人类生存和发展不可或缺的资源宝库，具有巨大的政治、经济、科技和文化价值。进入21世纪，主要航天大国明显加大了开展深空探测活动的步伐，特别是加大了月球探测和火星探测的力度，为航天活动和太空经济不断注入新的元素。与此同时，某些国家制定本国国内法，肯定了本国公民对太空资源占有、使用、收益等权利，鼓励本国公民对太空资源的开发。这使得开发外空资源的合法性问题，以及外空资源开发、利用之国际法律机制的构建问题成为了国际社会亟需解决的热点问题。

一、当前太空资源开发国际制度概述

当前，规范太空资源开发被公认的有法律约束力的国际条约主要有《关于各国探索和利用外层空间包括月球和其他天体活动所应遵守原则的条约》（以下简称《外空条约》）和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）。

1.《外空条约》对太空资源开发和利用的原则规定

《外空条约》于1966年12月19日经联合国大会通过，1967年10月10日生效。《外空条约》在国际空间法的编纂和逐渐发展中具有造法性条约的作用。《外空条约》共有109个批准国，主要航天国家如美国、俄罗斯、英国、法国等国家都是《外空条约》的批准国，中国于1983年加入该条约。《外空条约》第一次以国际条约的形式将从事外空活动的各项基本法律原则确定下来，为人类探索和利用外空提供了一个基本的法律框架和指引，成为各国从事外空活动应遵守的规则，被称为“外空宪章”。《外空条约》确立的基本原则构成调整各国在外空的法律关系，规范各国在外空各类活动的强行法规范。本原则主要有：①共同利益原则。探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，应为所有国家谋福利，而不论国家的经济或科学发展如何，并应为全人类的利益而开发。②自由探索和利用原则。所有国家应在平等基础上，不受任何限制，自由探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，并自由进入天体的一切区域。③不得据为己有原则。各国不得通过主权要求、使用或占领方法以及其他任何措施，把外层空间，包括月球和其他天体，据为己有。④限制军事化原则。各国不得在绕地球轨道上放置任何携带核武器或其他任何种类的大规模毁灭性武器的物体，不得在天体上配置这种武器；月球和其他天体应当用于和平目的，禁止在月球及天体上建立军事基地、军事设施和军事工事，进行武器试验和军事演习。⑤遵守国际法原则。国家要保证本国从事外层空间活动遵守包括《联合国宪章》在内的国际法规范。

但《外空条约》对规范太空资源开发只作出了原则性的规定，不能对人类太空资源开发活动提供具体的指导。同时，《外空条约》所提供的很多原则性规定模糊不清，条款之间还会产生矛盾。比如，全人类共同利益原则的内涵，怎样的利益属于所有国家的福利，共同利益实现的途径、引发的效果等。再比如，自由探索和利用原则中，对于“利用”一词没有明确定义，也就产生了基于经济利益的“利用”是否属于禁止范围的疑问。如果认为可以基于经济利益而利用，就可能会与全人类共同利益原则产生矛盾。要避免这一矛盾，就要求产生的经济利益全人类共享，但对于共享机制《外空条约》又没有说明。还有，自由探索与利用原则和不得据为己有原则有矛盾，等等。

2.《月球协定》对太空资源开发和利用的具体规定

1979年12月5日，联合国大会通过了《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》，该协定于1984年7月11日生效。《月球协定》在《外空条约》的基础上，对于太空资源开发和利用进行了相对具体的规范。一方面，《月球协定》肯定了《外空条约》赋予缔约国为和平利用月球及其他天体而享有的权力、承担的义务。《月球协定》第2条、第4条、第6条，进一步强调了《外空条约》的遵守国际法原则、全人类共同利益原则、自由探索利用原则，强调了《联合国宪章》对于月球及其他天体开发活动的规范作用，月球的开发和利用应为全人类谋福利以及各缔约国在平等基础上从事月球科学研究的自由。《月球协定》第3条进一步强调了《外空条约》的限制军事化原则。指出，月球应供缔约国专为和平目的而加以利用，禁止在月球上使用武力或以武力相威胁等等。［1］31《月球协定》第11条，继续强调《外空条约》的不得据为己有原则，并进一步明确月球的表面或表面下层或其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、组织、自然人的财产。在月球表面或表面下层，包括与月球表面或表面下层相连接的构造物在内，安置人员、外空运载器、装备设施、站所和装置，不应视为对月球或其任何领域的表面或表面下层取得所有权。

另一方面，《月球协定》对月球及其他天体的开发和利用增加了新的具体内容。《月球协定》第11条，明确指出月球及其自然资源均为全体人类的共同遗产，同时指出一旦月球自然资源的开发即将可行时，应建立指导此种开发的国际制度，并规定了该国际制度的核心和宗旨。该制度的核心是按照人类共同继承财产原则，公平分享月球资源开发带来的利益，并对发展中国家给予特别的照顾。《月球协定》第6条在肯定缔约国平等进行月球科学研究的同时，还指出，缔约国有权在月球上采集并移走矿物和其他物质的标本并保有处置权，可为科学目的而使用这些标本。《月球协定》第15条规定了开放参观和磋商制度，缔约国在月球上的一切外空运载器、装备、设施、站所和装置应对其他缔约国开放，缔约国应于合理期间事先发出所计划的参观通知；一个缔约国如有理由相信另一缔约国未能履行依照协定所负的义务或相信另一缔约国妨害其在协定规定下所享有的权利时，可要求与该国举行磋商。

目前，《月球协定》共有18个批准国，世界上主要航天国家中，除了印度、法国是签署国之外，其他国家都没有签署或加入该条约。所以，该协定的效力范围十分有限。

二、太空资源的法律性质及归属问题

太空资源开发涉及到一系列法律问题，其中月球及其他天体资源的法律性质及归属问题是各国非常关注、重视的核心问题。这一问题关乎国家及私人实体开发太空资源的合法性和积极性，是太空资源开发要解决的基本法律问题。

1.月球及其他天体的法律地位

月球及其他天体属于“全球公域”。《外空条约》第1条规定：“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，并应为全人类的开发范围。所有国家可在平等、不受任何歧视的基础上，根据国际法自由探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），自由进入天体的一切区域。”［1］3《月球协定》重申了《外空条约》所明确的，月球的探索和利用应是全体人类的事情并应为一切国家谋福利，而不论其经济或科学发展程度如何。在任何国家主权和管辖范围之外，为所有国家的共同利益而存在的区域，比如南极洲、公海等被称为“全球公域”。全人类共同获益的外层空间，无疑也应当属于“全球公域”的范畴。

“全球公域”这个概念与不得据为己有原则紧密相连。《外空条约》第2条规定：“各国不得通过主权要求、使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”不得据为己有原则明确指出：外层空间（包括月球和其他天体）不应当属于任何国家主权的范围，不应当成为“所有权”的客体。外层空间作为“全球公域”，就说明传统国际法关于“全球公域”之外地带获取领土主权的发现、占有、实际占有等方式并不适用于外层空间。然而有学者提出，《外空条约》的不得据为已有原则禁止任何形式的“国家占有”，但并不能对私人实体占有、使用外空资源进行有效的规范和限制。几十年来，少数私人实体、个人对月球及其他天体主张权利的事件不时发生。1997年，美国出现了一个疯狂的老人——丹尼斯·霍普，他狂妄地称自己是整个太阳系的主人，并表示，他要将月球和行星上的那些土地分成小块单独出售。不久后，他就在美国内华达州开了一个“月球大使馆”的公司。霍普的生意非常红火，他的300万顾客遍及全球多个国家与地区，他也从一个潦倒的失业者变成了真正的百万富翁。据说，霍普这样做的理由是：他认为，“1967年各国签订了《外空条约》，规定任何缔约国不得通过占领或其他手段将太空星体据为己有，但那是说国家，没有讲个人。”［2］众所周知，《外空条约》第6条规定，各缔约国对其在外层空间所从事的活动，要承担国际责任，并应负责保证本国外空活动的实施符合条约的规定。也就是国家要对其管辖范围内的组织和个人的外空活动负国际责任。这种责任不仅仅是损害赔偿责任，而是一种全面的监管责任，通过颁发许可证等监管本国国内的组织和个人的外空活动有没有违背国际条约的规定。因此，缔约国必须保证《外空条约》不得据有己有原则、共同利益原则在其国内，不论是政府，还是各种组织、自然人中执行。所以，作为特定国家管辖范围内的公民——美国人霍普，无权主张对月球的所有权。

2.《外空条约》未明确提及太空资源的法律性质和归属

《外空条约》没有明确提及外空及天体资源的法律性质和归属问题，但《外空条约》的共同利益原则、自由探索和利用原则明确了各国平等地开发和利用太空资源，产生的社会经济价值应造福全人类，这为外空资源的勘探开发提供了法律约束。另外，共同利益原则为所有开发、利用外空资源的活动提出了一项先决性限制条件，即外空自然资源的开采是为了所有国家的利益而开展的，同时所有国家皆应从这些活动中获益。［3］

不得据为己有原则禁止国家、私人在外空拥有财产权，这是对“全球公域”之法律地位的确认和保障。同时，外空资源开发的法律规制主要是在不得据为己有原则的适用下进行的。鉴于《月球协定》效力范围有限，而《外空条约》对资源的归属又没有明确规定，因此，对于不得据为己有原则是否适用于月球上的自然资源，产生了不同观点。有学者认为，不得据为己有原则虽然排除了占有外层空间和天体的可能性，但它是否延伸到外层空间和天体的自然资源却不能确定。有些学者认为，不得据为己有原则仅指天体本身，而不涉及自然资源，在资源问题上不得据为己有完全不适用。这一种观点得到了美国政府的支持，美国的《商业空间发射竞争法案》授权私人实体商业开发和利用太空资源，对太空资源享有权利。这就造成了有能力的国家哄抢月球资源的现实，违背了全人类共同利益原则。有学者认为，不得据为己有原则对天体及其自然资源都适用［4］，不得据为己有应当包括对自然资源的不得据为己有，不管是否开发出来。在此种观点之下，国家就会丧失对太空资源开发和利用的积极性，需要等待合理的月球开发国际制度的出现。笔者支持这种观点。还有学者认为，把月球资源分为可移动和不可移动的两类，不可移动的不得据为己有，可移动的则可属于开发国，这样就解决了这个问题。［5］笔者认为，这个观点太牵强。因为不管是移动的还是不可移动的自然资源都是月球及其他天体的自然资源，对其归属问题的回答应当是一致的。

3.《月球协定》明确了月球及其他天体资源是全人类共同遗产

1979年《外空条约》与《月球协定》的关系是一种造法性条约与其子条约的法律承续关系。虽然《月球协定》的缔约国只有18个，但作为国际条约，《月球协定》的法律效力高于作为软法的原则、宣言和联大决议。《月球协定》试图澄清月球及天体自然资源的归属问题。《月球协定》第11条第1款明确规定，月球及其自然资源均为全体人类的共同遗产。《月球协定》第11条第3款进一步指出：“月球的表面或表面的下层或其他部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间国际组织或非政府间国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产。在月球表面或表面下层，包括与月球表面或表面下层相连接的构造物在内，安置人员、航天器、装备设施、站所和装置，不应视为对月球或其任何领域的表面或表面下层取得所有权。”

“全人类共同遗产”这一概念在《月球协定》中首次以条约的形式确立下来。我国学者梁淑英认为人类共同遗产原则有三个要点：其一，国家管辖范围以外的区域及其资源为共同区域，是全人类的共同财产，它的所有权属于全人类。其二，共同管理，即由全世界各国共同参加对共同区域的管理。其三，全人类共同分享共同区域的开发利益，并且保证发展中国家得到优先照顾。［6］“全人类共同遗产”概念，有助于通过阻止对资源的争夺促进外层空间的和平利用。［7］外空资源应被视为全人类的共同财富，各国不得单方面提出权利请求。《月球协定》的上述规定，是对《外空条约》第2条的进一步扩展和解释，从总体上解决了太空资源的法律性质，即全人类共同遗产。

三、未来太空资源开发国际制度的构建

1.《月球协定》为未来太空资源开发制度的建立奠定了基础

《月球协定》在认定太空资源是全人类共同遗产的同时，为未来太空资源开发制度的建立奠定了基础。从资源开发的目的看，太空资源开发可以分为科研开发与商业开发两大类。1967年《外空条约》虽然没有明确太空资源的归属问题，但规定了科学探测自由原则，此后主要航天国家进行月球探测并从月球上取回岩石和土壤样本并没有引起任何争议。《月球协定》第6条第2款进一步澄清了用于科研目的的太空资源开发和利用问题，缔约国为促进本协定各项规定的实施而进行科学研究时，应有权在月球上采集并移走矿物和其他物质的标本；发动采集此类标本的缔约各国可保留其处置权，并可为科学目的而使用这些标本。

《外空条约》强调各缔约国应有对外层空间（包括月球和其他天体）进行科学考察的自由，但并没有禁止各缔约国为商业目的而进行太空资源开发，只是要求应为所有国家谋福利。由此可以看出，自由探索和利用外空原则和为商业目的开发和利用太空资源并不矛盾。因此，出于商业目的的太空资源开采符合《外空条约》的规定，同时符合国家的利益，可以促进外层空间的探索和利用。《月球协定》第11条第5款作了原则性规定，要求缔约国承诺一旦太空资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度。这样，《月球协定》实际上只解决了用于科研目的的太空资源开发和利用问题，而把用于商业目的的太空资源开发和利用问题留给了未来的国际制度去解决。同时，《月球协定》第11条第7款，为未来要建立的国际开发制度规定了主要宗旨：①有秩序地和安全地开发月球的自然资源；②对这些资源作合理的管理；③扩大使用这些资源的机会；④所有缔约国应公平分享这些资源所带来的惠益，而且应当对发展中国家，以及对各个直接或间接对探索月球作出贡献的国家，给予特别的照顾。上述条款明确提出要把太空资源国际开发制度建立在“人类共同遗产”原则上，并使之能够有效规制月球及其他天体的商业开发活动。

2.国际社会亟待就未来太空资源开发制度达成共识

《月球协定》指出了太空资源开发制度的宗旨，该制度要求所有缔约国分享月球资源开发带来的惠益，还要求对发展中国家的利益给予特别的照顾。多数航天国家认为这种规定难以接受，这也是主要航天国家没有加入《月球协定》的主要原因。美国、苏联两个主要航天大国对《月球协定》的人类共同遗产原则持反对态度，而其他国家则采取观望态度，致使批准该协定的国家甚少。要想解决1979年《月球协定》的普遍接受问题，必须从根源上解决人类共同遗产原则对太空资源开发的适用问题。《月球协定》禁止针对月球资源主张任何形式的财产所有权，并要求与所有缔约国分享月球资源开发带来的惠益，多数航天国家认为这种规定难以有效鼓励对月球资源的商业化开发。而多数发展中国家则担心，由于《月球协定》缺乏有效的执行机制和监督机制，在他们获得探索外空所必须的技术能力之前，月球及其他天体的有限资源可能已被发达国家开发殆尽了。

《月球协定》的法律价值在于其法律概念和法律制度在外空领域的进步性、超前性和前瞻性。当前，在以商业目的开发月球资源的背景下，国际社会需要建立一套被普遍接受的月球资源开发制度，有序、安全地开发，合理管理这些资源，造福全人类。虽然全人类的共同利益，特别是发展中国家的特殊利益应当给予适当的考虑，但同时要为主要航天国家提供一种必要的激励模式，这是此类制度走向成功的必要条件。英国著名经济学家哈耶克指出，市场经济是人类迄今所能发现的最有效率且较为理想的一种资源配置体制。［8］商业利润可以促进对太空资源的开发，使得太空资源被有效地利用。然而，作为一个开放的共享空间，外层空间容易受到加勒特·哈定的“公地悲剧”的影响。由于缺乏可行、有效的监督和规范机制，各国开发和利用太空资源时，可能会为追求本国自身利益而恣意妄为。因此，要受到以《外空条约》为代表的现有国际规则的限制，比如适当注意义务，要求太空资源的开发兼顾同等利益等等。同时，国际社会还应制定新的开发制度。从鼓励月球资源有序进行商业开发、造福全人类的大局出发，今后制定新的国际法律制度应当对开采、挖掘或移动月球自然资源做出程序上的规定，并对从此类资源开发中所获利益如何分配进行法律上的约定。

四、结语

由于《外空条约》《月球协定》在规范当前太空资源开发、利用问题上存在不足，太空资源开发国际法律制度的构建问题成为国际社会亟需解决的热点问题。而月球及其他天体资源的法律性质和归属问题，又是太空资源开发国际法律制度构建过程中绕不开的核心问题。《月球协定》虽然为未来太空资源开发制度的建立奠定了基础，但因为《月球协定》的效力范围十分有限，因此，国际社会亟待就未来太空资源开发制度达成共识。2016年，联合国外空委法律小组委员会商定了“关于探索、开发和利用太空资源活动潜在法律模式的一般性意见交流”的新议题，与会代表就开发和利用太空资源适用的外空法基本原则等法律问题进行辩论和发言。2015年底，外空资源治理海牙工作组成立，该工作组致力于推动外空资源活动规则的制定。工作组经过多轮会议讨论后于2017年9月发布了《外空资源活动国际框架发展要素（草案）》。该框架可能会成为今后外空资源开发和利用法律制度国际谈判的起点。［9］