环境保护法反思：功能定位、现实困境和法律调整

沈长礼

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

在法典化时代背景下，环境法学者将研究焦点再次转移到环境法典上，此为时代发展需要，也是经济社会发展需要。世界发展的历史经验证明，经济社会的发展不可以也不可能脱离生态环境。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称称《环保法》）作为环境法领域的综合性基本法，无论是法典抑或适度法典化，对《环保法》的理论研究和实践都将成为必然。基于此，有必要以理性思维重新审视和反思环境保护法的功能定位、现实不足和法律调整问题。

一、环境保护法的功能定位

从环境保护法初成时被冠以基本法始，对环境保护法的功能定位，学界争鸣不止。无论是“政策法”还是“基本法”抑或“混合法”均各有其理。环境保护法应以何种功能为其正名，当以何种学说为其长远发展奠定基础，都具有探讨的必要和价值。

1.环境保护法功能定位之观点述评

“政策法”作为最初之“解决问题法”，具有合理性的同时亦具有不足。新中国成立后，经济与社会亟待发展，作为资源大国，将经济社会发展的希望寄托于资源的利用与开发是最佳路径。加之，“先发展后保护”的“老思路”已根深蒂固，环境问题爆炸性地出现。矿产资源枯竭、雾霾、工业三废等问题的产生无不昭示着环境可承载能力的直线下降。此时，“政策法”作为环境保护法主要功能定位的理论支撑便逐渐盛行。只是，社会不断履新，以规范人的环境行为为己任的环境保护法自然也需不断革新。“政策法”认为，环境保护法应是非依循传统法理和宪法以及立法法之规定而制定，它针对的是特定时期内的特定问题。［1］此观点本身便具有局限性，它具有浓厚的论题学法学韵味。若将《环保法》的功能以“政策法”定位，可能的结果是环境法的“虚假繁荣”或“深刻危机。”［2］这不是环境保护法欲求之目的和结果。因为《环保法》的地位在整个法律体系中既不会是最高，也不会是最低，它的本质是“承上启下”。简言之，“政策法”倾向于问题导向而非需求导向。而问题导向本身已具备了暂时性、片段行、局部性等不足，这便使之失去了指导环境保护法发展的机会。

“基本法”作为学界通说，自《关于中华人民共和国环境保护法（试行草案）的说明》制定开始便被学界认可［3］，得到“普遍尊重”也遭受“最多质疑”。“基本法”的观点认为，《环保法》是由全国人民代表大会常务委员会制定，在法律位阶上，其具有“基本法”的属性。它是一部包括环境保护基本国策、基本制度、基本原则以及基本权利与基本义务的法律规范，是用以统领、协调、指导其他部门环境法并对一般环境问题进行规制的框架性法律。［4］2在“基本法”视野下，《环保法》是环境与资源保护领域的基本法律。它对环境保护与资源节约的根本性问题做了系统性规定，建立了环境法律体系的大厦，从顶层设计的战略高度，着眼于环境与资源保护的全局性、长远性、系统性，为我国环境问题的解决提供策略。质疑者则认为：首先，环境保护法是为其他环境部门法提供基础性、原则性、抽象性理论支撑和司法解释的前提，其并未强调对综合性环境问题的解决，也未注重与其他传统部门法之间的衔接关系。其次，根据《立法法》基本法的制定主体是全国人大而非全国人大常委会，它不具备基本法的主体属性。最后，现行《环保法》更倾向于“司法适用导向”且文本中有较大篇幅的具体性规定。［5］“基本法”除了内容和制定主体一直遭受诟病外，其只关注环境保护法自身的“内在美”而忽视环境问题的普遍联系性，较少关注环境保护法与其他部门法的衔接也是遭受非议的重要原因。

“混合法”相较于“政策法”与“基本法”较为科学合理，它既缓解现实环保压力，又满足了环境保护法自身发展需要。首先，它强调在宪法和法律框架内探寻环境保护的权源；其次，它兼顾“内在美”和“外在美”；最后，强调为各环境法提供法理和学理依据；最后，着眼于抽象、原则和共性规定。这既以环境保护法自身发展为重点，又关照了环境保护法与其他传统部门法的协调。对照新《环保法》，它并未与“政策法”“综合法”“框架法”三种法中的任何一种纯粹性地耦合。［4］29尽管2014年修订的《环保法》在立法理念、制度创新、文本数量和公众参与制度等方面取得巨大进步，甚至被称为“史上最严”环境法。但这与实现环境保护、经济增长、社会平衡发展的目标距离尚远。欲扭转“环境法虚假繁荣”带来的“深刻法制危机”必须落实和定位好环境保护法的功能，走好这一步，无疑倚重环境保护法的“混合法”功能定位是合理的选择。

综上，环境保护法的功能定位随社会发展而不断演变，在环保压力不断加剧，环境部门法蓬勃发展以及环境保护法与其他部门法衔接不足的情况下，将环境保护法的功能定位为“综合性基本法”可能是较合理的选择。

2.环境保护法功能的应然性分析

在法学领域，功能指的是作为一种特殊的社会规范本身所固有的功用或性能，是由法律属性、内部要素及其结构所决定的能力。［6］环境保护法的功能定位也应从要素和结构两个维度考量，兼顾环境部门法之间的“内在美”及与其他传统部门法的“外在美”。

（1）具备优化环境法体系的“内部功能”

第一，要能统领、整合环境法律体系。环境保护法应当具备统领和整合环境法领域现行有效环境法律的功能，这也是学界普遍视其为“基本法”的重要原因。“基本法”的地位由其内容决定，环境保护法作为综合性基本法，应以其高度包容性、系统性、前卫性将其他环境法律包含于内，整个法秩序都受特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配。［7］环境保护法以较大篇幅规定政府的环保权力和义务。2014年修订的《环保法》第5章新增“环境信息公开与公众参与”、第27条新增“人大监督政府环保机制”均在不同程度上指引其他环境单行法公众参与和监督制度的建立。此外，环境政策是国家执政理念在环境保护方面的集中体现。习近平总书记提出的“山水林田湖草命运共同体”“两山论”等均是国家环境行政理念的集中体现。环境制度是普遍适用于各个环境领域的法律规范的总称［4］114，基本制度通常以基本法的形式予以呈现。在世界范围内，环境法基本原则日渐趋同。例如，环境影响评价制度、环境行政许可制度、公众参与制度等，甚至，在有环境基本法的国家绝大多数都规定了政府环保职责。以日本为例，日本《环境基本法》第6条规定国家具有制定和实施环保政策与措施的基本职责。①日本《环境基本法》第6条 根据前3条规定的环境保护的基本理念，国家拥有制定和实施有关环境保护的基本的且综合性的政策和措施的职责。基本制度在基本原则的指导下建立，基本原则是环境保护立法目的和理念的外在表现，它既属于环境保护法的基本内容又指导着环境保护法的制定与实施，是环境保护法的主要内容之一，具体包括环境正义、可持续发展、环境损害者责任承担等。相对而言，环境保护法就应该从立法技术、法律术语以及法律周延性出发，采用“包裹式立法”模式，对环境保护法的基本原则、指导思想、基本制度等进行系统而协调的统一立法。简言之，环境保护法应以其独特的地位和特征完成好对环境单行法的统领和整合。

第二，要能协调、简化环境单行法。协调是指各环境法律、法规、规章等彼此之间互动一致、协调有序。环境保护法作为综合性基本法，它除了需要具备统领、整合功能之外，还需兼具协调整合功能。环境问题复杂多变，因此，国家在治理过程中会制定几十部甚至上百部的环境法律文本，环境保护法作为环境法的“龙头”法，还需要具备协调环境法律体系的功能。混合性环境基本法的调整对象是环境社会关系，它涉及社会、经济、生态等各个方面，作为环境法律体系的“表率”，其自身的内在结构必须协调合理，非如此，不能对其他分散、重叠、冲突、抵触的环境单行法予以协调与整合。“混合型”环境保护法的内部功能还应表现为简化各环境法律的形式，“混合型”环境保护法作为环境法体系的最高统领，是对各环境单行法律、法规、规章等基础性、一般性、抽象性理论的归纳与总结，是对各环境法律“公因式”的提取，如此，方能使“肥大臃肿”的环境法律体系“小巧玲珑”化，做好环境法制“减法”。

（2）具备理顺环境法与传统部门法之间关系的“外部功能”

若将《环保法》看作环境法典的总则，那么，它既需要考虑环境法律部门的内部结构问题也需要兼顾外部法律空间的衔接问题。作为大陆法承袭者，实现法律的法典化是我国法律发展的最高目标。目前，我国环境法虽处于起步发展阶段，仍存在可实施性方面的不足，［8］但现实中也被“普遍尊重”。我国以立法理念、指导思想、基本原则、基本制度等抽象性、原则性文本为具体内容的环境保护法，因其特殊性需要承担起环境法总则的重任。立法应在强化其内部功能的同时应兼顾外部功能，即《环保法》应当具备能够理顺环境法与其他传统法律部门之间关系的功能。其一，能够理顺与相邻部门法之间的关系。例如，与建筑法、能源法、技术安全法等部门法之间的关系。其二，能促进其与公私法律部门的联动和协同。从环境法的演化历史来看，它已逐渐从“生态平衡范式”向“新生态学范式”转向，已从强调只要人不干预生态，生态便能自动平衡转向即使没有人的行为干预，生态环境也处在不断变化中。［9］《环保法》应是一部反思性、适应性的法以满足不断变化的社会治理需要。环境与资源保护应多角度、多层面、多利益关注，为环境法的法典化做好铺垫。以2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》（简称“民法典”）为例，《民法典》是私法代表，它在与环境法的衔接上实值高赞，其在立法思想上既回应了环境恶化的时代问题［10］，又为私法注入了绿色基因。它将“绿色原则”贯穿于物权编、合同编、侵权责任编，以近30个条文规定了民事主体的生态环境保护权利义务［11］，建立了《民法典》的绿色体系，无疑，这为环境保护法的制定和实施提供了思路和方法。实际上，环境保护法也正依此法循序渐进地发展。质言之，《环保法》的功能定位应坚持内外联动，最大化地实现环境保护法的应有功能。

二、环境保护法的现实困境

环境保护法作为环境法领域的基本法，为实现其应然功能，保障环境治理，加快生态建设，对环境保护法进行反思是必要的。

1.环境保护法“质”与“量”不平衡

《环保法》重“环境污染防治”而轻“自然资源保护”。此处所指“质”是指环境污染治理，侧重指因环境要素增加或减少而带来的环境质量问题。“量”则指环境资源或环境要素之数量。据统计，从1978—2019年，我国以环境污染防治为主的法律近13部，以自然资源保护为主的法律近16部。在环境法律体系中，自然资源保护法律是多于环境污染防治法律的，环境保护法律“量”的供给大于“质”的供给。而《环保法》是个特例。《环保法》涉及环境“质”的保护的法律条文共计37条。①环境保护法中关于环境质量保护的条文：15、16、17、19、22-25、27、28、33、34、36-39、41-52、54-60、62、63条。例如第15、16、17、19、22条等，而涉及环境“量”的保护的条文则仅第18、30、35、58条，共计4条，两者的比率接近于10：1，显然，《环保法》对“质”与“量”保护的厚此薄彼现象已十分严重。自然资源保护在环境保护法中明显处于“劣势”，譬如，生物多样性保护、生态空间规划等领域有较多的空白。《环保法》作为环境与资源保护的综合性基础法，其对环境数量保护不够会导致理论界和实务界对自然资源保护的忽略。相反地，环境“量”的保护在困难程度上一点不亚于环境“质”的保护，从每年锐减的物种数量即可证明。②据《2018年中国生态环境状况公报》统计，在4357种已知脊椎动物（除海洋鱼类）的评估结果显示，需要重点关注和保护的脊椎动物有2471种，占评估物种总数的56.7%，其中受威胁的有932种，占评估物种总数的21.4%。优劣显著的情形下，《环保法》更需积极发挥规范指导作用，某种程度上说，环境“质”与“量”的不平衡发展可能正是影响其功能发挥的重要原因之一。更有甚者，环境保护法对自然资源保护规定较少或缺失可能会致使自然资源保护单行法立法依据的缺失。

2.环境保护法“详”与“略”不当

首先，《环保法》可能有些“越俎代庖”。《环保法》作为综合性基本法，其规定应以抽象性、基础性为主，若过多对具体措施或具体制度进行设计则可能会有“越俎代庖”之嫌。《环保法》中污染防治条款占据较大比例且具体条文中的污染防治规定多与单行法存在交叉重合。［12］《环保法》第4章共计13个条文（40—52条），第40条规定了清洁生产制度，本法第1款规定国家促进清洁生产政策，第2款规定国家有关部门清洁生产职责，依此逻辑，第3款应直接规定以企业为调整对象的清洁生产权利义务，然而在第3款中，《环保法》却“浓墨重彩”地对企业清洁生产改造技术进行具体化规定。清洁生产制度是《环保法》（2014年修订）新增内容，上述第3款是对《清洁生产促进法》第19条规定的高度“复制”，①《清洁生产促进法》第十九条 企业在进行技术改造过程中，应当采取以下清洁生产措施：（一）采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；（二）采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备；（三）对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用；（四）采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的污染防治技术。而关于企业清洁生产措施，2002年的《清洁生产促进法》已于第19条进行规定，在2012年修改时予以保留。可见，清洁生产措施应属于单行法中的必要性规定而出现在基本法中。此外，《环保法》第49条中规定的农业环境污染防治内容，详细列举了农业投入品、农业废弃物等，这些细节性内容在《水污染防治法》的农业和农村水污染防治专节中已有具体规定。在第三章保护和改善环境中，第29、33条条文虽长，但多为概念列举。第29条第2款对自然生态系统区域进行详细界定，尤其是自然遗迹，《环保法》采概念+列举的方式，这与《自然保护区条例》第10条“重合”。本法第33条规定了生态失调现象，列举了土壤污染防治、土地沙化等十项内容，第36条是对环保产品的规定，也是列举+概念形式。这就使得“批发式”综合基本立法有了“零售式”痕迹。综合性基本法以具体文本规定显然不合时宜，因为它不仅为《环保法》的作用发挥带来困顿，也造成上位法与下位法的重叠冲突。

其次，《环保法》的“同而不合”，环境单行法中存在较多重复性规定，而《环保法》未能较好“提取公因式”。《环保法》总则第5条规定了公众参与制度，甚至在第五章专设了“信息公开和公众参与”规定。此外，第54、55条规定了环保行政机关以及排污企业的信息公开责任，并分别在第62、68条确定了未履行信息公开责任的环保行政机关与排污企业应承担的法律责任，而公众参与内容则明显粗略。除第五章第53条开宗明义公众享有参与和监督环境保护的权利，仅第56条的环境影响评价涉及公众参与，这显然降低了其功能发挥的概率。公众作为环境保护的中坚力量，在整个环境污染或生态破坏中占绝大多数。［13］214司法实践中，在环境民事公益诉讼典型案例中涉及公众参与的也占到80%。②最高人民法院.最高法院12月29日发布环境侵权典型案例.http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-16396.html.然而，《环保法》对公众参与仅限于提及或简单罗列，未涉及定性和定量规定。

3.环境保护法与其他传统部门法衔接不足

《环保法》未能与其他传统部门法较好衔接。在现行的法律框架内，环境纠纷仍多数被纳入民事、行政、刑事救济渠道，“传统诉讼机制除了在解决环境侵权纠纷中，本身已存在的利益表达上的片面和价值选择上的偏差外，”［14］更重要的是环境法律难以与其他传统部门法较好衔接。这会导致《环保法》作用难以发挥。为论证其正确性，笔者以环境保护法与民事法的衔接为例加以论证。

现行公私法分离模式下，《环保法》与民事法衔接不够。2014年修订的《环保法》第64条规定，环境污染或生态破坏造成的环境损害，理应依照《侵权责任法》承担侵权责任；第65条规定，环境服务活动中违反规定的应承担连带责任；第66条规定，环境损害赔偿诉讼时效期限为3年。《民法典》出台之前，《民法通则》第124条对环境侵权责任也做过简单规定，即违反国家规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。为了弥补其不足，2009年制定的《侵权责任法》在第8章中增设4条环境侵权法律条文。实际上，这样的规定仍过于简单，其中第64条规定的“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”。它仅就实体性或程序性权益做了简要规定。对于“污染环境”“造成损害”以及“污染者”等都缺乏详细规定。这需要《环保法》的“自力更生”，对行为性质和行为结果进行明确具体的界定。2020年5月28日通过的《民法典》第一编第9条规定了“绿色原则”，即“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。第七编侵权责任第七章规定环境污染与生态破坏责任，以1229—1235条7个条文对环境侵权做了规定。毫无疑问，这为公私法的协动架起了桥梁。这种原则性规定对厘清环境保护法与传统民事法之间关系具有一定意义，但离良好公私协动仍尚有距离。《环保法》需要肩负起此重任，努力为环境保护领域的公私法协动做出贡献。因为从侵权法视域审视，其救济的多是可以量化的实际损害，背后的价值理念是“侵权法作为权利救济法，其旨意在于实现人的行为自由与受害人私权救济的宏观平衡。”［13］7传统之民事法侧重救济的是可量化的实际损害，而环境侵权其权益范畴较广泛，不局限于法定权利，亦涉及尚未法定之权。例如：环境侵权人身损害赔偿权、环境权。此类权益在一定语境下是作为公民的基本权利，例如，日本《公害健康被害补偿法》、美国《国家环境政策法》在不同程度涉及上述权利。然而在环境民事侵权案件中却较少被关注，这可能与环境权益与民事权益的联动保护不足有关。

三、环境保护法调整

《环保法》的功能定位应将综合性和基础性进行整合。不仅要重视《环保法》的“质”与“量”、“详”与“略”，还要重视与其他传统部门法的衔接问题。

1.以体系化思维平衡环境保护的“质”与“量”

体系化思维强调理论抽象，运用整体和联系的方法对组成系统的各要素进行有序的排列组合，面对问题时，按照预先设定的路径找到解决方法，从而更有效地解决问题。简言之，体系化的思维方式提倡从预设前提到问题策略的先后顺序。

环境是一个相互联系的生命共同体。环境数量与质量是环境保护不可或缺的两个方面，二者互为表里、辩证统一。环境数量是环境质量的前提和基础，没有环境“数量”的存续，环境“质量”就是纸上谈兵。以《田律》为例，其涉及环境保护之律令多以环境数量为主，《田律》在其律令中明确规定，三月至七月是禁猎期，民众不得进山砍伐或打猎，违者即触犯该律令。［15］此后，西学东渐，我国环境法律逐渐在移植中丢失了人与自然和谐相处的法理念。当前，环境数量严重流失、自然资源过度使用，而因环境数量锐减的问题不及环境质量问题突出，以致问题导向的《环保法》无法克服其短处。环境保护法的立法思维应当强调体系性思维，注重体系思维与论题学思维的有机统一。对隐蔽性和潜伏性较长的环境数量问题，需以体系性思维予以省思，以整体系统观为环境数量问题做好顶层设计，保证环境保护法能为其他环境单行法提供准确有效的脉络谱系，使《环保法》能真正发挥综合性基本法功能，为环境保护的“量”与“质”真正保驾护航。

2.优化环境保护法的“详”与“略”

首先，以授权立法的方式将本应由单行法规定的具体内容移除，《环保法》应以抽象和共性内容为主。美国学者夏皮洛将法律规划二分为指令和授权。［16］授权是指不做具体制度规划而是授权其他机构具体设计，授权规范意味着被授权主体有更自由的空间，具体表现形式为高位阶的法以授权立法的形式给予低位阶的法在立法方面较为宽松的范围，低位阶的法又给予更低位阶的法一定的立法裁量空间。形成一个高位阶—低位阶—更低位阶的法律规范链条。《环保法》的功能定位是综合性基本法，抽象性、基础性和共同性应是其最基本的特征，它不应是指引人行为的具体规范。相反地，它应以规定预设目标为己任。与此同时，作为环境法领域的“领头羊”和“基本法”，它必须具备统领与整合双重功能，在综合性基本法中预设立法目标、原则、理念，授权下级立法机构制定低位阶法律，具体指明实现目标的手段与方法，甚至可以授权行政法规或规章具体落实手段和方式，实现高低统一、内外协调的目标。功能决定内容，《环保法》作为综合性基本法必须坚持“系统整合”的立法思路，移除应由其他单行法律、法规和规章等详列的内容，只关照具体理念、原则、制度等内容，为下位法留足空间且限于认知水平，在制度设计时，制定法就已然落后于社会发展，使用模糊性、原则性语言也属“无奈”之举。［17］

其次，充分发挥《环保法》的框架功能、整合共性内容。与“司法适用导向”立法思路相对的是“行政执法导向”，“行政执法导向”立法思路不是对具体行为进行描述，而是以宣示性的方式对基础、共性内容进行规定，由此形成综合性基础法律。《环保法》因“司法适用导向”立法思路造成了具体规范过多而抽象、共性内容过少的局面，难以支撑整个环境法律体系的大厦，为突破困境，有必要借助“行政执法导向”的整体化思维，在授权下位法设定具体路径和手段的同时，对环境法体系中的共同性内容进行梳理，形成体系。这样既为环境法体系做好了顶层设计，也防止了下位法的恣意。“框架性立法”的益处在于它既可以赋予下位法一定的“自由空间”，又不会使“自由空间”无限化。这给予了执行部门、执行机构和地方更大的自主权。［18］质言之，框架性立法既做到了有效授权也兼顾了有效控权，为法律变更滞后社会变化留了余地。从世界环境法律文本看，主要有政策法模式、框架法模式和综合法模式，我国《环保法》倾向于框架法形态。［4］30因我国《环保法》框架性内容规定较少而具体性规定较多，显现出了“枝强干弱”的外相。这无疑影响到环境保护法功能的发挥。缘此，《环保法》应转变立法思路，树立“系统论立法”总基调，将《环保法》立法关注从可适用性与可操作性转向行政执法层面抽象性、共通性的详略得当和承上启下。

综上所述，《环保法》作为环境法体系的“龙头”法，需要处理好《环保法》各部分之间的详略问题，而具体内容的详与略取决于立法技术的巧妙与创新。为实现环境保护法的体态美，应扭转“司法适用导向”立法思维，坚持体系化与“行政执法导向”的思路，为《环保法》探寻新的出路。

3.增强环境保护法的外部衔接能力

第一，我国环境保护法采用“总则—分则”立法模式，那么理顺总则与分则间的内在逻辑，外在表现形式就十分必要。即要保证总则对分则的统领协调和篇章结构上的布局科学合理。

第二，采用“一揽子立法”方式对环境保护法和其他部门法的相应条款做出修改。“一揽子立法技术”是指在修改环境保护法的相应条款时，若涉及其他与环境保护法该条款相关的法律时也应做出相应调整。例如，在2014年修订的《环保法》中，关于环境影响评价的规定和《固体废弃物污染防治法》中的相关条款要及时对应更新。

第三，通过法条间相互指向建立起环境法律体系的内在联系。采用这种援引的方式既可简化冗长的法律条文表述又可由点到面构筑起有效的法律网络。例如环境保护法第64条即是此法的有效实践。

第四，《环保法》作为法律体系的重要组成部分，应注意平衡《环保法》与传统部门法之间的利益关系，增强《环保法》的外部协调能力。环境与人类原属一体，人类需要环境生存，环境需要人类保护，在这一需要与被需要的过程中，伴随着各种风险与危害，是否对此加以限制、禁止或豁免取决于社会整体利益的平衡。例如，环境制度标准的严格程度即是最好表现。在民主与法治背景下，法律必须保证生态平衡基础上的可持续发展，环境保护法亦必须考虑合理利用环境资源基础上的利益衡量。易言之，环境保护法即是环境资源利益冲突的结果。2014年《环保法》的修订虽在一定程度上矫正了旧环境保护法的不足，但仍难以全面引领环境法发展。《环保法》作为综合性基本法，既需要在法律体系中承上启下，也需要关照环境法律体系之外的外部衔接。例如，集体抗议土壤污染、团体性水污染诉讼等，在这些利益冲突中，若保障相邻人的公众参与权，赋予其相应的相邻权保护行政或司法救济权利，那么，对于类似行政审批或行政许可等重要行政程序，民众便可以参与其中，若对行政审批或行政许可不服，民众便可以启动诉讼以保护自身权利。当然，这有待于《行政诉讼法》和《行政法》的完善，《行政诉讼法》修改后对环境公益诉讼原告资格做了拓展，这对环境保护法与行政诉讼法的衔接也起到了重要作用。

综上，环境保护法作为具有整合统领与协调简化双重功能的综合性基本法，除了要完善自身的内在结构外，还需“内外兼修”，以协调环境保护法与其他传统部门法的利益关系，更好发挥环境保护法的承上启下和内外联动功能。