国内外政策性融资担保体系比较及启示

章云君 潘煜双（教授）

（嘉兴南洋职业技术学院经济与管理分院 嘉兴学院商学院 浙江嘉兴 314001）

政策性融资担保有效解决了大部分中小微企业的融资难、融资贵问题。本文对国外一些国家的政策性融资担保体系进行分析和比较，以期为完善我国政策性融资担保体系提供借鉴。

一、国外政策性融资担保体系研究

国外一些学者较早开始研究政策性融资担保，如Levitsky（1997）[1]发现政策性融资担保会引发道德风险。Yuk-Shee Chan（2014）[2]、Allan L（2014）[3]认为政府提供融资担保可能会引发政府财政机会主义。与此相反，大多数学者如Ashoka Mody和Dillip Patro（1996）、Heshmati等（2009）、Stiglitz（2016）、Stefano Caselli 等（2019）[4—7]则认为融资担保由政府作为主体更加适合且可信。

国外一些国家如日本、韩国、美国、德国等建立了较为完善的政策性融资担保体系，如下页表1所示。由表1可以看出，上述国家的政策性融资担保体系的主要特点如下：第一，中央、地方政府共担风险。大多数国家都很重视中小微企业的发展，一些国家主要由中央和地方政府分担大部分风险损失，中央财政和地方财政在中小企业融资担保体系中发挥着重要的风险补偿作用，担保机构分担少部分风险损失，并要求贷款机构分担一定比例的风险损失以防止道德风险。如美国SBA、韩国信用担保基金、德国担保银行、日本中小企业信用担保协会和中小企业金融公库等利用中央和地方财政信用向合作贷款机构提供风险分担信用。第二，担保费率较低，担保方式多元化。一些国家采用了较低的担保费率，如日本的担保费率为1.3%[10]，德国担保银行的担保费率是1%[20]等。同时，一些国家的担保方式较为多元化：美国和德国的担保贷款期限较长；日本的担保倍率较高等。

表1 部分国家的政策性融资担保体系

二、国内政策性融资担保体系研究

国内关于政策性融资担保体系的研究起步较晚，文学舟和吴永顺（2012）、刘兴亚等（2015）、薛菁等（2017）、贾康和陈通（2019）、马国建和韦俊杰（2020）[21—25]等鼓励推动政策性融资担保机构发展，建立政策性融资担保体系。为推进政策性融资担保体系的发展，2019年2月14日国务院办公厅印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，各省市纷纷出台“政策性融资担保体系建设指导意见”，国内一些地方率先建立了政策性融资担保体系，如“安徽模式”“深圳模式”等，经营成果较为显著，如下页表2所示。

表2 国内一些政策性融资担保机构

以上各地方的政策性融资担保机构的经营特点为：第一，各地政策性融资担保体系基本建成。以上各政策性融资担保机构聚焦小微企业、“三农”，形成“国家-省内-辖内”多层级融资担保、再担保体系，支持小微、“三农”等融资发展，有效发挥服务我国经济发展的“稳定器”和“放大器”作用。第二，确定银担风险分担比例。一般情况下，开展政银保业务的机构包括安徽“4321”模式、深圳“八二分担”原则、浙江“4222”模式等。如安徽省的新型政银担合作“4321”模式；深圳担保集团与银行按“80%∶20%”比例分担风险；浙江省再担保公司开展的政银保业务主要为风险池业务，包括风险池三方合作模式4∶4∶2和风险池四方合作模式4∶2∶2∶2。这三种模式中的银行承担风险比例都为20%。第三，规定担保费率，制定多元化担保制度。一些地方如安徽、深圳、浙江规定担保费率不超过1.5%。同时，一些地方制定了多元化担保制度。如，安徽省政府出资建立资本补充机制；深圳担保集团推出以股权换担保的风投投资；浙江省担保集团建立再担保机制等。

三、国内外政策性融资担保体系比较及启示

（一）国外政策性融资担保体系比较

由于经济发展水平和中小微企业发展阶段不同，各个国家的政策性融资担保体系有所不同：日本设立了中小企业信用保证协会联合会、中小企业金融公库，二者形成了中央和地方两层体系，共同为中小企业提供融资担保、再担保服务；韩国设立的三个基金（信用担保基金、科技信用担保基金和信用担保基金联合会）共同为中小微企业提供融资担保服务；美国的政策性融资担保机构SBA，依靠发达的资本市场、大量的中小银行等，使中小企业获得了融资便利；德国担保银行具有非营利性，主要由地方性担保银行向小微企业融资提供政策性担保业务，并通过中央财政、地方财政分担主要信用风险，实现可持续生存与发展。

在我国，各地积极推进与国家融资担保基金业务对接，并建设地方政策性融资担保体系，例如“安徽模式”“深圳模式”等。目前，各地政策性融资担保体系在实际工作推进过程中仍存在一些问题：各地政策性融资担保体系层级不协同，如多数省、市、县各级担保机构各自为战，上下体系不联动，不具备相应的风险识别与防控能力等；地方政策性担保公司太过分散，每个市、县都有自己的地方政策性担保公司，地方政策性担保公司业务不熟练，这主要是由于其人员缺乏专业背景等原因导致的。

（二）国外开展政策性融资担保体系的启示

根据以上各国的政策性融资担保体系经验，本文得到以下启示：

1.从立法层面完善政策性融资担保体系的法律法规。很多国家如日本等都非常重视中小微企业发展，出台了相关的法律法规，并成立了专门的管理机构，建立了较为完善的政策性融资担保体系。相比较而言，我国政策性融资担保体系发展时间较晚，虽然出台了部分法律法规，但是仍存在政策性担保界定标准模糊、法律法规执行力度不足等问题。因此，政策性融资担保体系的构建必须以完善的法律法规为基础。

2.建立上下层级协同的政策性融资担保体系。目前，在我国现行政策性融资担保体系建设过程中，仍存在很多问题，如国家融资担保基金的作用未得到有效发挥，缺乏行政强制力，各省份机动空间大，政策执行落地效果各异，各省级再担保体系质量各异，还有很多地方的担保机构不规范、缺少创新等。因此，建立国家、省级、地市级层级协同的政策性融资担保体系至关重要，如图1所示。

图1 政策性融资担保体系

图1反映的政策性融资担保体系主要内容包括：国家融资担保基金主要业务是对省级再担保公司进行股权投资和提供再担保，省级再担保公司主要业务是对各地市级担保公司进行股权投资和提供再担保，各地市级担保公司应对其所属县内担保机构进行股权投资或合作或整合等，实现市县级担保机构一体化。政策性融资担保体系的关键点如下：

（1）有效发挥国家融资担保基金的引领作用。一是国家融资担保基金作为体系牵头人和最终风险承担者，要加快对省级再担保公司的股权投资和再担保业务合作，同时对省级再担保公司进行审计、考核、监督、评价等管理。二是建立合理的资本补充机制。国家应对省级再担保公司进行持续性增资，如日本政府源源不断地向信用担保协会和中小企业金融公库注资等。

（2）明确省担保集团的职能定位，切实发挥其纽带和平台作用。一是在各省市地方层面，借鉴日本信用保证协会模式、德国担保银行模式，将由省级财政出资设立的省级再担保公司，通过合并、控股、托管等方式兼并地方国有融资担保公司，建设省级区域性大型融资担保集团（如安徽省担保集团、浙江省担保集团等），为符合政策支持条件的小微企业等提供政策性融资担保。二是由各省政府金融办对现有政策性融资担保机构进行清理整顿，重新审核登记，重新核发营业许可，对经核实有违规违法行为的政策性融资担保机构取消或暂停核发营业许可证。

（3）地方政策性融资担保机构要规范化、创新化。各地市级担保公司应对其所属县内担保机构进行股权投资或合作或整合等，实现市县级担保机构一体化。同时，地方政策性融资担保机构要及时识别、防范和控制风险，注重人才的选取和培养，要注重担保产品的开发和创新，以满足不同层次、不同种类的小微企业、“三农”等融资需求。如可借鉴安徽模式建立的科技信用担保基金为科技型中小企业提供融资担保服务。也可借鉴深圳模式中的中小企业股权质押给担保机构以增加融资贷款的可得性。同时，产权交易所为企业提供价格发现、股权评估、资产保价增值和后续处理等中间服务，能够实现多方共赢[26]。

3.进一步提高银担合作的积极性。可采取以下步骤：一是落实银行风险分担机制。可参照安徽模式中的“4321”风险分担机制，即原担保机构40%、省担保集团30%、合作银行20%、地方财政10%；也可参照浙江模式中的“4222”风险分担机制等。二是监管及激励银行。将合作银行纳入地方经济发展考核体系中。政府对积极作为的银行如中小微企业信贷投放较多的银行等给予奖励表彰等鼓励支持；相反，对于不积极作为的合作银行，则做出一定处罚。