美国制裁对中国棉花产业的影响及应对策略*

乐凯迪 张立杰 石 璐 田 赛

内容提要：新疆是中国主要的棉花产业基地，棉花作为新疆的特色优势产品，对于促进地区经济发展，保障就业、增加居民收入，发挥着至关重要的作用。2020年，美国以新疆“强迫劳动”为由，禁止新疆棉花及其制品在美国销售，肆意抹黑新疆棉花在国际市场的形象，基于谎言、谣言歪曲事实，不择手段制裁打压中国棉花产业，造成下游产业出口受阻、棉花产业链面临安全隐患、剥夺中国棉花国际话语权等影响。为应对美国制裁对中国棉花产业带来的风险，文章提出深化目标价格改革、提高产品品质、提升产业链韧性等政策建议。

一、引言与文献综述

棉花是重要的大田经济作物，也是主要的纺织原材料，稳定棉花生产对保障国家产业安全，促进区域经济发展，实现共同富裕具有重要意义。上世纪90年代以来，由于政策引导及适宜的自然条件，中国的棉花生产从长江中下游棉区、黄河中下游棉区、西北内陆棉区逐步向新疆棉区转移集聚，新疆已成为国内棉花重要产区。2020年新疆棉花种植面积约为2501.90千公顷，占全国植棉面积的78.93%，产量约为520万吨，占国内棉花产量的87.33%，形成了“世界棉花看中国，中国棉花看新疆”的格局。新疆发展棉花产业可有效解决新疆、尤其是南疆少数民族聚集区的就业问题，有助于为新疆实现“富民兴疆”总目标作出贡献。(1)《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，新疆人大网，http://www.xjpcsc.gov.cn/article/925/rdyw.html，最后访问时间：2021年3月14日。

美国2020年以“强迫劳动”为由，限制新疆棉花制成产品出口。(2)《美国以“强迫劳动”为借口对新疆棉花产品采取制裁措施，外交部：凭空捏造》，环球网，https://world.huanqiu.com/article/3ztTpEEmWOd，最后访问时间：2021年3月14日。此举无视新疆棉花实际生产情况，基于谎言、谣言歪曲事实以打击新疆棉花生产经营活动。新疆棉花产业的发展对于新疆实现精准扶贫，改善民生，确保我国棉纺织产业安全、可持续发展起到关键作用。面对美国制裁，为保障棉花产业健康发展，我国应提前做好预警工作，为中国棉花产业可持续发展保驾护航。

对于中国棉花产业发展，已有学者进行研究。加入WTO以来，我国棉花产业得到较快发展，要构建市场、补贴及调控机制促进棉花产业健康发展，从注重效率、促进公平、绿色高质量发展等方面深化改革。(3)秦中春、宁夏：《加入WTO以来中国棉花产业的发展态势与政策优化》，《改革》2020年第9期。有学者认为在全球棉花供需格局调整背景下，我国应从深化价格改革、完善产业体系、培育合作社、实施品牌及差异化战略等方面采取措施，提高中国棉花产业竞争力。(4)崔小年：《全球棉花供需格局调整与提升中国棉花产业竞争力研究》，《区域经济评论》2018年第4期。也有学者研究在开放条件下，我国棉花产业发展面临的问题，认为应从政策支持、质量提升、资源和市场整合等方面促进产业发展。(5)钱静斐、宋玉兰、原瑞玲、冯璐：《开放条件下我国棉花产业安全问题及发展策略》，《中国农业资源与区划》2020年第5期。有学者从产业链视角研究棉花产业，认为要通过加强合作、扩展产业链空间从而促进产业集聚、借助“一带一路”拓展贸易等三个层面对新疆棉花产业链进行优化。(6)赵玉明、秦远建：《新疆棉花产业链优化路径选择研究——基于棉花目标价格改革背景下的分析》，《价格理论与实践》2019年第12期。有学者通过研究美国棉花产业在政策转变下的发展效果，得出美国新的棉花支持政策运行有效的结论，并提出我国棉花政策应借鉴美国的经验，坚持市场化改革方向，加大对棉花产业的支持力度，不断夯实体制基础，逐步构建完善的棉花保险制度等建议。(7)王力、杨普：《政策转变背景下美国棉花产业发展效果评价与经验借鉴》，《对外经贸实务》2019年第11期。

基于已有文献，本文在充分认识中国棉花产业发展现状的基础上，分析美国制裁对于中国棉花产业的影响，提出保障棉花产业持续、健康、稳定发展的对策建议。

二、我国棉花产业发展现状

(一)棉花种植向新疆集中，种植面积和产量连年增加

随着我国工业化进程不断推进，产业变革致使产业发展面临转型升级的需求。我国棉花产业已由东中部地区向新疆转移(见表1和表2)。2000—2020年，全国棉花种植面积由2000年的4041.00千公顷缩减到2020年的3169.90公顷，减少了871.10千公顷；而新疆棉花种植面积逐年增加，由2000年的1012.39千公顷增加至2020年的2501.90千公顷，增加了1489.51千公顷，增长了1.47倍；种植面积占全国的比重由2000年的25.05%增加到2020年的78.93%；棉花产量占全国的比重由2000年的33.96%增加到2020年的87.33%。由此可见，新疆已成为我国最重要的棉花生产基地。

表1 2000—2020年新疆与全国棉花种植面积(8)数据来源：历年《中国统计年鉴》《新疆统计年鉴》。表2同表1。 单位：千公顷

表2 2000—2020年新疆与全国棉花产量 单位：万吨

(二)农业科技水平不断提高，棉花生产种植成本降低

在棉花生产活动中，涉及相关农业科学技术较多，包括滴灌技术、覆膜技术、收膜技术、无人机打药技术和溶剂施肥技术等。应用高科技技术设备进行棉花生产加工活动，在很大程度上降低了农民种植棉花的难度，节省了劳动必要时间，提高了农户的生活质量。新疆地区干旱少雨，水资源相对匮乏，利用滴灌技术灌溉棉花，可有效提高灌溉用水效率。棉花种植时使用滴灌带、地膜的铺放与回收工作，机械一体化的设备可辅助完成，基本实现了智能化作业。“大疆”无人机、“极飞科技”无人机由于技术成熟、成本低廉，广受农户欢迎。采用无人机进行打药，不仅具有降低生产成本、安全性高的优良特性，还能够降低传统机械化打药对农作物造成的碾压损失的作用。溶剂施肥技术可以利用滴灌带的便利性，在滴灌作业的同时，完成施肥技术。由于科技水平良好的生产种植技术为种植活动提供了较大便利性，大大节省了作业成本。农业科技在农业生产中得到了广泛推广和使用。

棉花种植的成本由固定投入成本和人工成本构成。其中，固定投入成本包括生产棉花必须投入的农业用品，人工成本主要包括农户在棉花生产过程中投入的必要劳动时间。在实行机械化采摘棉花之前，构成新疆棉花的主要人工成本发生在采摘棉花的过程中，而应用机械化的采摘成本明显低于人工成本。2016年前，新疆棉花采摘务工人员主要从河南、安徽、云南等地招入，人工采棉的成本在2元/公斤左右，一名采棉工日均采棉量为30—100公斤。根据约翰迪尔采棉机的工作数据显示，此采棉机的日采棉量为200—350吨，机械化采棉的费用为1500—1800元/公顷，一公顷的棉花产量约为4500—7500公斤。考虑到采棉机日常维护检修，实际使用机器化进行棉花采摘的成本为1.1元/公斤，与手工作业相比，大大节省了棉花的采摘成本。因此，机器化采棉技术得到广泛应用。(9)郝亚军：《手摘棉和机采棉加工的质量与成本分析》，《中国棉花加工》2015年第4期。

(三)机械核心部件依赖进口

近年来，中国采棉机市场份额逐年提高。2017—2019年，我国采棉机保有量近年来在逐渐增加。2017年我国拥有采棉机的保有量为3535台，截至2019年，采棉机保有量增加了1275台，达到4810台，增加了36.07%。(10)中国产业信息网，https://www.chyxx.com/industry/202008/890903.html，最后访问时间：2021年10月25。2019年，中国采棉机销售份额首次超过外资品牌，国产采棉机的市场销售份额达到了56.8%，约翰迪尔(中国)的市场销售份额下降至26%。(11)中国农机工业网，http://www.caamm.org.cn/统计数据/2531.html，最后访问时间：2021年10月25。

但是，棉花技术机械设备核心部件依旧通过进口采购获得。我国采棉机的发展较晚，第一台国产采棉机诞生(4MZ-3型自走式采棉机)于1998年，核心部件采棉机头依赖进口，当下采棉机的整体技术水平与国外采棉机依旧存在差距。由于机械化采棉技术有利于节省大量人工成本，因此，市场需求旺盛。目前，国内自主设计的采棉机尚不能满足市场需求，核心部件依旧以进口为主，采棉机核心部件品牌主要来自美国的约翰迪尔、荷兰的凯斯纽。2017—2019年，新疆每年都增加采棉机进口，这些采棉机的购买市场主要源于美国和欧洲的经销商。

(四)集棉花种质研发、种植、加工检验、存储及销售于一体，产业链健全

我国棉花产业链健全，具有种质研发、棉花种植、棉花加工等一体化的完整产业链。当下通过生物技术、转基因技术，我国完成了常规育种，培育出具有抗虫性的棉花品种。拥有优良种质的棉籽有利于确保棉花产业安全，规避因种质产权而产生的垄断风险。但是，由于转基因棉种在耐逆性方面仍然存在技术瓶颈，难以满足大规模大田推广的需求。(12)李菲、龚记熠、李欲柯、张宇斌、乙引：《抗旱耐盐植物功能基因发掘及其在棉花育种中的应用》，《分子植物育种》2019年第22期。因此，我国棉花种质研发水平有待进一步提高。农民、企业、兵团职工构成新疆棉花种植主体，棉花目标价格保护措施提高了种植棉花的抗风险能力，帮助棉农获得保障收益，确保棉花种植规模的稳定性。棉花加工厂对收成的籽棉进行处理，棉花纤维质量监督管理部门对棉花纤维进行抽检，对于质量合格棉花完成验收入库。我国为应对不确定风险对棉花产业的冲击，保障棉花价格稳定、防止棉花价格波动，确保棉花供给安全，已建立棉花储备体系，采用公开竞价方式进行棉花轮入轮出。棉花产业的可持续发展，推动了下游棉纺织服装产业发展。我国不仅是世界上最大的纺织服装供应国，也是棉花市场最大的消费国，国内棉花的有效供给，有力保障了棉花下游产业正常运行。健全的棉花产业链，是保障我国棉花产业安全发展的重要屏障，为我国棉花产业可持续发展奠定了坚实的基础。

三、美国制裁对于中国棉花产业的影响

(一)供应链下游服装品出口受阻

自国际市场取消纺织服装贸易配额限制后，凭借生产成本优势，中国纺织服装品在海外快速占领消费市场，其中，美国是最大的出口市场。2017年，美国对中国的贸易逆差占美国贸易总额的46.3%；2018年，美国对中国实施第一轮贸易制裁，加征关税；2019年，中国对美出口纺织服装品贸易额出现下滑。2020年，美国以中国“强迫劳动”为由，禁止新疆棉花以及新疆生产加工的纺织服装品进入美国市场。中国纺织服装品由于前期在美国市场占有巨大的市场份额，将面临出口受阻困境。

中国出口的服装及附件品贸易额从2017年的1581.09亿美元下降至2020年的1374.56亿美元，减少了206.53亿美元。2018—2020年，中国服装品出口增长率分别为3.52%、-4.46%、-9.33%。受2018年第一轮贸易关税影响，2019年，中国纺织服装出口份额较2018年下降了7.98个百分点。受2020年出口限令进一步加剧影响，中国纺织服装出口份额较2018年下降了12.85个百分点。

(二)棉花产业链面临安全隐患

由于新冠疫情爆发，短期内美国制裁对于中国棉花产业的影响略有缓解，受全球防疫物资需求旺盛影响，我国纱线及其相关制品出口额呈扩大趋势。2020年纱线及相关制品出口额同比增长28.79%，较2019年的0.93%提高了27.86个百分点。但是从长期来看，美国制裁会冲击棉花产业链下游的其他产品。中国纺织服装品出口受阻，棉花产业下游布料产能萎缩，进而会传导至上游产业链上国内用棉需求下降。受服装品出口受阻影响，中国布产量呈现下降趋势。2018—2020年，中国布产量增长率分别为-4.89%、-15.53%、-17.09%。2018年由于受第一轮贸易关税影响，进一步加剧了中国纱布产量缩减趋势。2019年，中国布产量较2018年下降了10.64个百分点。受2020年出口限令加剧影响，2020年，中国布产量较2018年下降了12.2个百分点。

国内用棉需求萎缩，将导致棉花会进一步向棉花产业供应链上游传导，制约上游相关产业发展，即棉花种质培育、农机科技等。棉花种质培育关系到中国棉花产业长久用棉安全。我国当前研发的抗旱耐盐转基因棉种还难以满足大田推广标准，市场用棉需求萎缩，将导致种质研发受阻。孟山都种质垄断，给与我们警示，如果缺少优良种质，产生进口依赖，会导致种植成本上升，威胁农户生存。美国禁止新疆棉花及新疆纺织服装制品销往美国，本质上对中国棉纺织企业实行严重打压。棉纺织企业作为新疆带动就业的有力支撑，其发展受阻，不利于稳定疆内该行业的就业稳定。

(三)中国棉花国际话语权削弱

我国自改革开放以来，积极参与国际贸易与全球治理。美国制裁中国棉花，设置关税及非关税贸易壁垒，限制中国棉花产业发展。其结果，将制约中国棉花金融化，阻碍中国棉花期货与国际棉花期货实现接轨。中国大宗商品金融化起步较晚，为防范化解风险，在国际上实行市场交割的金融衍生品有限。但是，我国正逐渐放宽市场准入条件，允许境外投资者参与中国金融市场投资，积极响应国际市场需求。中国棉花期货的发展，有赖于棉花产业不断发展壮大。然而，美国制裁限制中国棉花产业发展，最终会阻碍中国棉花期货市场与国际接轨，削弱中国参与国际棉花期货市场的话语权，降低中国棉花的议价能力、参与规则制定以及市场监管能力。

国际话语权，依赖于经济实力、产业健全实现。拥有国际话语权，就相当于拥有了市场议价、规则制定以及市场监管的权利。对于中国棉花产业链现状而言，拥有健全产业链、世界大额市场份额，但是缺少国际话语权，会导致产业国际参与力不足；缺少规则制定权，会受长臂管辖；缺少市场监督权，对因舆论导向缺乏控制，无法自证清白。

四、应对美国制裁中国棉花的措施

(一)加快构建新循环发展格局

1.注重保证产品质量，刺激国内消费。鼓励纺织协会牵头成立服装品牌认证，提高市场监督管理能力，制定行业质量标准。

2.宣传企业家正能量，提高品牌认可度。顾客信赖源于产品品质，顾客认可源于品牌核心价值。互联网平台拉近了顾客感知品牌的距离，提高了消费者对于国产品牌的认同度。

3.寻找新的贸易合作伙伴，保证国外循环。充分利用“一带一路”、RCEP合作伙伴国，加强贸易往来。鼓励企业积极参与外贸展销会，促进中国纺织品向更多国家出口。对于开拓新市场的企业给予适当出口退税优惠，鼓励更多企业积极拓展世界消费潜力。

(二)提升产业链韧性

1.减税降费，确保产业链下游棉纺企业生产安全。受疫情及美国制裁的双重影响，产业链下游产业企业生产能力降低，创收能力减弱。在特殊时期，可通过减税降费，增强企业家信心，提高中小企业抗风险能力。

2.加大棉花种质研发及农用机械核心技术研发投入，确保产业链上游种植研发及机械技术应用安全。培育具有优良种质的籽棉对于棉花产业安全至关重要。我国应注重对棉花基础研究与应用研究的科研支撑力度，保障开展棉花研究的科研人员不因生产市场萎靡，导致经费短缺，造成研究中断。同时，要成立棉花种质研究以及核心技术研发的专项基金，保障研发投入，鼓励研究机构、市场企业积极投入研发工作，确保棉花种质及相关机械核心技术安全。

3.应成立国家智库，提高应对风险能力。建立企业、研究机构、高校三位一体的研究主体，提高对于突发事件的应对管控能力。汲取优秀企业的经验教训，探索应对风险的有效办法，开展学术研讨，为日后应对风险提供指导借鉴。

(三)深化棉花目标价格改革

1.目标价格补贴与农业技术推广相衔接，提高劳动生产率。对于初期应用自动化播种、打顶、喷药、机械化采摘技术的农户，予以农资补贴，提高劳动生产率，降低棉花人工成本。

2.目标价格改革补贴与纤维质量相衔接，提高棉花质量。加强优质种子推广，给予农户购买优质种子优惠，并且提供种植咨询服务，确保棉花质量安全，提升棉花竞争力。

3.适当放宽棉花金融市场准入门槛，鼓励中国棉花期货市场与国际市场接轨。适量的质量上乘棉花通过期货市场走向世界，有助于提升中国棉花国际话语权。通过棉花期货在金融市场上的流通，实现中国棉花金融市场与国际市场相接轨。

美国以新疆“存在强迫劳动”为由，禁止新疆棉花及其相关产品在美国市场销售，非法将其国内法的“长臂管导辖权”滥用于国际领域，威胁要对所有使用新疆棉花的跨国企业和公司进行制裁，这种肆意践踏别国主权和国际法的做法十分荒唐。事实上，正如上文所述，美国的指责和攻击完全无视新疆棉花种植产业的实际情况。棉花种植和采摘的机械化和自动化早已在新疆存在多年，科技含量高、技术水平符合质量要求的农业机械化在新疆已得到广泛应用，满足了目前新疆进行棉花生产加工、纱线、布料、服装等纺织品制作的工作流程需要，大大节省了劳动力。目前，从产品和市场两个层面来看，美国制裁对于中国棉花产业的影响表现在三个方面：其一，从产品来看，产业下游的纺织品出口受阻；其二，从贸易市场看，企业产能下降，营业收入降低，棉花产业链面临萎缩风险；其三，从金融市场来看，中国棉花国际话语权受到威胁。美国单边制裁客观上对新疆棉花产业的产销造成了一定的负面影响。但在供给侧改革和高质量发展日益深入的今天，我国棉花生产及相关产业链的完整性并未受到多大影响。为满足国内民众日益升级的消费需求，在日益完善的国内国际双循环新发展格局中，我国棉花产业结构、产品结构仍然有巨大的提升空间。因此，为保障中国棉花产业稳定发展，我国应从以下方面着力：第一，要加快构建新循环发展格局，缓解产品出口压力；第二，要提升产业抗风险能力，确保棉花产业链安全；第三，深化棉花目标价格改革，提升中国棉花的国际话语权。