安徽省生态环境保护投融资体制优化路径研究

刘 博 魏 飞

（安徽财经大学会计学院，安徽 蚌埠 233030）

一、引言

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中，十九大更是进一步明确了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。生态文明建设需要大量的资金投入并对其有效使用，因此，加强生态环境保护投融资工作既是贯彻可持续发展绿色理念的必然要求，也是新时代下中国特色社会主义经济实现高质量发展的重要举措。

随着经济和社会的发展，安徽省正逐步从一个农业大省向工业强省转变。虽然近年来安徽省在基础设施建设和经济发展中取得了一定的成绩，但省内企业大多为附加值低的制造加工企业。这种产业的特征，一方面是仅单纯地依靠制造加工难以产生高利润，影响经济发展效率；另一方面是由于制造业需要很多的能源，在高耗能的同时也会排放大量危害生态环境的物质，进而导致了水污染、土地污染等一系列的负面效应，以上这些问题明显与经济可持续发展的原则相悖。虽然安徽省在生态环境保护方面的资金投入逐年增加，但是从其工业集群的特征和工业发展模式来看，生态环境保护投融资机制仍存在投资结构不合理、投资总量不能与工业发展相匹配和投资资金利用率低等问题。本文结合安徽省经济发展的特征，对其目前生态环境保护投融资的现状和不足进行分析，为加强安徽省生态环境建设，打造生态强省美好安徽提供一些针对性的建议。

二、生态环境投融资概述

（一）生态环境投融资的定义

生态文明建设的宗旨是为了在人、自然和社会三个主体之间形成和谐共处、良性循环、持续繁荣的局面。随着经济社会的发展和人们生活水平的提高,对环境保护的需求越来越强烈，生态环境保护的资金需求逐步加大，这就需要建立一个良好的投融资体制来保证资金的筹集和使用。生态环境保护投融资主要是指社会相关的投资主体为了保护生态环境有计划地筹集资金的行为过程，包括生态环境投资主体、投融资结构和投资渠道等内容。

（二）生态环境投融资的特点

1.资金用途具有公益性

由于目前生态环境的主要投资者为政府部门，投入资金的产出品也发挥效用于整个社会，所以即使企业等其他主体不参与投资，也可以享受生态环境所带来的环境收益。因此，这种投入资金利益的公益性会降低企业等其他投资主体的投资意愿。

2．投资回报具有长期性

生态环境投资项目的范围一般包括城市的基础设施建设、工业污染治理和建设项目“三同时”（即：建设项目的配套污染防治设施，需要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。这些项目的融资期和建设周期往往都很长，这就造成收益回报较慢。同时，因为要求在较长时间内资金源源不断地投入,所以生态环境投融资需求总量很大。

3.融资渠道具有广泛性

常见的融资手段包括债券融资和股权融资等，但由于生态环境投资会使整个社会得到收益，而且没有专门设置投资主体的准入门槛，所以对资金的来源并没有什么特殊的要求。这就使得政府可以在融资方式上有更多的创新空间，提高融资的数量和效率。

三、安徽省生态环境投融资现状

对于安徽省的生态文明投融资体制还鲜有学者研究，但在《安徽省省级开发区条例》中已经强调在抓好开发建设的同时，应切实做到经济、政治、文化、社会、生态环境协调发展。此外，在《安徽省环境保护条例》《关于扎实推进绿色发展着力打造生态环境安徽样板实施方案》等文件中也提及要基本形成多元参与、激励约束并重、体系完备的生态文明投融资体系，形成生态保护市场。

根据《安徽省统计年鉴》，在2005年-2018年间安徽省的年均GDP增长速度约为8.82%，经济发展总体处于上升趋势，但安徽省有几个城市都是高污染、高能耗城市，如淮北、淮南属于煤炭产业，铜陵和马鞍山属于金属冶炼产业。从能源消耗角度来考虑，化石能源的消费占比偏高，在环境保护投资量逐年上升的情况下，2017年煤炭消耗的占比高达72%，仍然高于全国平均水平。安徽省的生态环境投融资市场是随着其不断发展的经济而产生的环境需要，现在正处于“绿水青山就是金山银山”这个大环境下，正值安徽省生态环境建设加速成长的黄金时期，维护生态环境市场将成为安徽省新的经济增长点。

（一）生态环境保护法律体系

安徽省早在2006年就发布了《安徽省农业生态环境保护条例》，随着安徽经济的成长，其生态文明的法律体系也在不断的完善。自“五位一体”总体布局提出以来，安徽省在生态环境建设方面又出台了一些相关的法律条例，如2017年7月修订的《安徽省水文条例》和2018年7月印发的《安徽省环境空气质量生态补偿暂行办法》等。由此可见，安徽省的生态法制环境正在不断提升，有助于达成“绿水青山”和“金山银山”的双丰收。

（二）生态环境保护投融资主体

安徽省生态环境投融资主体主要包括公共部门和私人部门两个部分，其中私人部门主要是指企业和一些金融机构。安徽省的主要投资主体是政府，近年来，安徽省不断加大在污染防治方面的投入，2018年预算执行情况表明，安徽省级支出4.7亿元，贴补市县区85亿元，主要用于支持打好污染防治攻坚战。在林业方面，安徽省投入14.4亿元资金推进林长制改革和林业资源的生态保护与修复。在水治理方面，投入15亿元加强安徽长江、淮河和巢湖流域的污染治理，同时也用于城市黑臭水体方面的治理，坚决打好碧水蓝天保卫战。

（三）生态环境保护投融资总量

随着人民生活水平的提高，环境保护的观念逐渐树立。根据中国统计年鉴的数据，安徽省在“十二五”期间的环境保护投资总额约占GPD平均比重为1.63%，而在“十二五”之后环境污染治理投资总额每年的平均增长率为6%，每年平均占省内生产总值的1.96%，高于国内平均水平。从林业环境方面来看，2010年安徽省的林业投资仅为15亿，而在2018年林业投资数额高达102亿，数额约为原来的7倍，这说明安徽省的生态环境保护投资总额在不断上升。

我们国家在国际分工当中的地位要取决于出口产品的质量以及数量，我们长期占有的是数量的优势，其质量要依靠的是企业生产环节带来的附加价值，所以国际分工的档次位置是根据所创造出的附加值来区分和比较。纺织品、服装等传统生产方式仍然处于简单加工的环节，因此带来的附加值比较少。我们现阶段实现的是从中低端产品向高端工业制品的转换，附加值要在高精尖技术行业当中去实现，很多创新要不断升级改造，适应社会经济的变化，不断升级的国际分工当中，各环节的附加值仍然需要一定的时间去体现。

（四）生态环境保护投融资方向

根据目前中国环境保护投资统计的分类，我国生态环境投资主要有以下三个方向：城市环境基础建设投资、工业污染源治理投资和建设项目“三同时”投资。安徽省在“十二五”期间，城市基础建设投资方面的投资额占环境投资总额的比例约为60%，在之后的几年中甚至出现了超过70%的情况。解决污染的高效手段在于源头治理，但安徽省在工业污染源治理投资和建设项目“三同时”投资上的投资比例却逐年下降。可见安徽省的生态环境投资结构还有待优化。

四、安徽省生态环境投融资体制存在的问题

（一）生态环境保护投融资总量较低

随着安徽省整体经济的高速发展，人民生活水平稳步提升，但与此同时带来的污染问题也不容忽视。虽然安徽省在近几年加大了对生态环境保护治理的投入，但其生产总值每年的增长幅度约为8%。从安徽省的总体经济规模来看，生态环境投融资总量与总体经济发展的规模不匹配，生态环境保护投资规模还是处于低水平，不能形成显著的规模经济效应。因此，安徽省在环境保护投融资方面还有很大的需求量。

（二）生态环境保护投融资主体结构单一

生态环境保护投融资取得的收益具有公共服务性，这种特性决定了各级政府是资金投入的主体，安徽省目前的情况也不例外。然而，生态环境保护投融资的资金主要来源于政府投入，就会造成企业在生态环境投资活动中缺乏积极性，生态环境保护的意识淡薄，进而一味地追求经济利益。因此，这种情况就会致使投入的环境保护资金没有根治性，环境污染的源头也不能得到有效控制。另一方面，生态环境保护资金需求巨大，当前安徽省政府仍是资金主要投入者，因此单独依靠政府融资无法弥补资金缺口。在英国、波兰、法国等国家中，65%左右的生态环境保护资金来源于企业和个人，这样可以在一定程度上解决投资不足的问题。此外，政府在管理生态环境保护资金的同时，也要兼顾其他民生项目的资金运营，在资金有限的情况下，政府也很难统筹平衡环境保护与其他项目之间的冲突。

（三）生态环境保护投资结构不合理

安徽省的环境投资治理方面主要分为城市环境基础建设投资、工业污染源管理投资和建设项目“三同时”投资。依据《中国统计年鉴》的数据，在2015年-2017年间，安徽省在城市环境基础建设上的投资额占比均超出总投资额的70%，其他两个方面的投入占比较少。但是由于安徽省内有多个以煤炭与金属冶炼为主业的城市，因此，把环境保护的治理重心放在工业污染治理和建设项目“三同时”才是最好的选择。目前的投资结构不合理造成了环境保护的治理效果不佳，工业废水废气污染治理效果没有得到显著的提升。

（四）生态环境保护投资绩效考核存在缺陷

由于生态环境保护的投资效果一般是通过投资前后的环境状况差异来衡量，而环境改善往往需要一个很长的过程，因此生态环境的投资回收期比较长，难以及时确认项目的投资效果。另一方面，目前用于各种投资项目的收益评价主要采用经济效益评价体系，从生态环境投融资的整个过程来看，安徽省用于评价城市环境基础设施建设项目的成效只是单纯地用资金投入量来反映，平均每年只有30%的生态环境保护投资是反映在“三废”排放与绿化覆盖上，大部分资金的投资效果缺乏对应的质量评价体系和项目完成后的效果反馈体系。因此，这种现象不仅不利于政府对环境保护资金进行合理管理，而且也会使得政府在制定下期财务预算时很难确定资金的投入水平，造成资金浪费。

五、安徽省生态环境保护投融资体制优化路径

优化路径需要考虑到环境保护投资的特殊性，充分贯彻可持续发展战略，合理利用市场机制充分调动资源，提高投资效率。要秉承政企职责分开的理念，实现对环境保护的精细化、专业化管理。要树立“污染者付费”的理念，减少环境治理财政压力，鼓励企业、社会公众等多主体参与生态维护，建立生态环境保护软环境。

（一）规范政府职责，推进环保产业化

近几年，安徽省各级政府在环境保护建设项目中一直担任主要投资人的角色，这不仅不利于投资行为的权责划分，而且还加重了政府的财政负担。因此，政府的主导作用不应主要体现在投入的资金量，而应更多地放在激励多元化投融资渠道方面，推动生态环境保护向产业化方向转型。

首先，政府应该制定相关配套法律法规来规范环保产业的投资环境，促进环保产业向市场型环境投融资活动的良性转型。

其次，政府的环境投资范围应主要放在重点领域和重点项目上，这样能够使得政府的环境投资更加专业化，提高资金的运用效率。对于可以由市场配置实现的环境保护投资项目政府应加强监管，正确引导其他资金的合理运用。

（二）改善投融资结构，提高资金利用效率

一方面，安徽省在城市基础建设方面投入的资金数额较大，以至于投向环境治理的资金偏少，导致环境质量改善有限。另一方面，工业制造行业大部分企业都是自建污染处理设备，污染治理效率不高。因此，需要加大对工业污染治理和项目“三同时”方面的投资。城镇居民应当缴纳一定的社区环境治理费用，减少城市基础设施建设给政府带来的财政压力。在城市基础设施的维护与建设方面，应该合理利用市场机制，积极向社会企业招标，减少政府管理成本。此外，要鼓励企业积极外包其环境治理业务，或者协助企业建立污水治理研究机构。最后，为在减排环保方面有科技创新的企业做宣传增强其品牌价值，从而可以起到良性示范作用，带动整个行业积极进行污染防治。

（三）拓宽投融资渠道，增加投入总量

生态环境保护投资涉及工业污染、环保设施、饮水地域保护和环境资源修复等多个方面，这决定了环境保护资金需要划分为不同的领域来分别制定投资标准。

一是，需要搭建专门的生态环境保护融资平台，安徽省可以设立专门的环境保护政策性投资公司吸引企业、社会公众、金融机构等多方面投资。

二是，可以通过出台相应政策，鼓励保险、银行等金融机构创新推出生态环保相关的金融产品，为具有高污染或者有潜在污染风险的企业提供生态保险或者绿色信贷。

三是，要积极引入第三方治理并且推行PPP模式的环保项目，这不仅可以加强生态环境保护的效果，还能保证项目运营维护的及时性。

（四）加强事后反馈，健全效益评价体系

为了确保项目再投资决策的有序进行，生态环境保护投资的效益评价是至关重要的。为此，需要建立完善的投资效益评价体系，制定合理的评价标准和激励措施。首先，要拓宽评价指标体系，如在城市环境投资效益评价中，增加与噪声、震动、恶臭、放射性物质排放量减少等相关的评价指标。其次，要充分考虑已完成投资项目的运营支出，统计已经投入运营的环保基础设施项目的维护修理支出，把事后考评与事前评估相结合。最后，为评估达标的工业制造企业设置环保标签，政府对具有环保标签的企业给予适当的税收优惠，并提供平台对达标企业进行免费宣传，以此作为鼓励企业节能减排的一种方式。

六、结语

综上所述，从安徽省生态环境保护投资主体和融资渠道来看，政府投资为主的传统投资形式并没有根本改善。安徽省环境保护投入水平不能满足实际需要，总投资量不足、投资模式单一和投资效率低下仍旧是生态环境投融资所面对的主要挑战。因此，只有正确处理好政府和市场的关系，鼓励企业科技创新，推动环保产业化，加大监管力度营造有序的法律环境，拓宽生态环保融资渠道，才能构筑一个健康蓬勃、稳定向上的环境保护投融资态势。