谈构建全民终身学习体系的国际趋势

杨 进

（中国常驻联合国教科文组织代表团）

终身学习的理念深深根植于人类的历史中，在许多文明、社会和宗教中都有所反映和传承。中国谚语“活到老、学到老”就充分体现出中国悠久的终身学习传统。联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟委员会等国际或地区组织致力于保障每个人受教育的权利和强调终身学习在促进经济社会发展中的重要作用。

联合国教科文组织于1972年发布的《学着做人——教育世界的今天和明天》（即《富尔报告》）以及1996年发布的《学习：财富蕴藏其中》（即《德洛尔报告》）已经成为里程碑式的论著。《富尔报告》指出教育已经不再是“精英”们的特权，也不能仅仅面向处在“学龄”阶段的青少年；相反，教育应该是普遍的、面向大众的和终身的。《德洛尔报告》指出，人人终身学习是社会发展的动力，它深入阐述了终身学习应该围绕四大支柱—— 学着认知、学着做事、学着做人和学着共处来开展。①这样一些指导原则，对国际社会制定终身学习政策、提供终身学习机会以及建设学习型社会起到重要指导作用。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出基本实现社会主义现代化的战略目标，建设教育强国、促进人的全面发展是其中重要的一环，而要教育强国的建设，有赖于完善终身学习体系，建设学习型社会。

《中国教育现代化2035》提出发展目标中，明确提出“建成服务全民终身学习的现代教育体系”。而服务全民终身学习的教育体系，不仅包括良好的初始教育，也需要为每个人的终身生涯提供不断进行继续教育和学习机会。

结合参加河北师大徐莉教授主持的“新时代中国特色终身教育体系构建”研讨会引发的思考，本文阐述国际社会构建全民终身学习体系的若干核心问题和推进机制。

一、准确把握终身学习这一理念的实质

20世纪70年代以来，尽管“终身学习”这一理念越来越流行，但国际社会对这一理念涵盖的范围有各种不同的理解，有的国家把终身学习局限在成人教育范围，甚至也有的国家把终身学习看成是正规院校教育体系以外的学习。这就为国际上的政策对话带来了很大的困难。近年来，在终身学习理念再一次受到广泛关注的情况下，国际社会形成一些基本共识。

联合国教科文组织2011年修订通过的《国际教育标准分类法》（ISCED）将“教育活动”定义为“有意识的活动，涉及某种形式的交流，旨在引发学习”，且进一步把“学习”定义为：“个人通过经历、实践、修习和听讲而在信息、知识、理解力、态度、价值观、技艺、能力或者行为方面的获取或改变”。这些定义对“教育”和“学习”本质和内在关系的界定，以及“学习”的宽泛，有助于明晰“终身学习”的根本涵义。

从本质上讲，终身学习强调学习和生活的一体化，即我们所谓的“学习即生活”“生活即学习”。纵向来看，学习贯穿人的生命过程的各个阶段（儿童，青少年和成年人），即所谓的“从摇篮到坟墓”；横向来看，学习贯穿在生活的方方面面，学习发生在人们一生中所处的各种情境包括家庭、社区、院校、工作场所、宗教活动场所及休闲娱乐场所等，即所谓的“处处留心皆学问”。也就是说，终身学习囊括发生在人们在各种生活环境下的所有学习活动，包括正规、非正规和无一定形式学习。②

终身学习的根本关注点在于对传统教育观念的创新：这包括从“教育”到“学习”的转变，从以教师中心到以学习者中心的转变，以及从知识和特定技能的获得向个人创造潜力的发掘和培养的转变，特别要使学习者具备分析自身周围环境和对生活做出知情选择的能力，提倡养成核心能力（如创新思维、解决问题、批判性思考、与他人合作和参与决策）。

需要特别强调的是，终身学习一个非常重要的关注点在于，学习是所有人的权利，而不是精英阶层的特权，这也就是为什么联合国教科文组织2013年再次提出推进“全民终身学习”（lifelong learning for all），联合国2015年确定《2030可持续发展议程》提出的第四个目标为：“确保包容、公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会”。这样，就意味必须保障全体人民群众享有平等地获得学习机会。对于有这样那样困难或有特殊需要的群体，就要提供特别关注和支持，从而抑制或抵消社会的不平等。

二、制定推动全民终身学习的法规和政策

近年来很多国家通过立法和制定政策，把全民终身学习作为推进国家社会和经济发展不可或缺的手段，这包括建立终身学习体系，以灵活多样的方式和途径提供正规、非正规和无一定形式学习的机会。

2013年出版的《第二个全球成人学习与教育报告》中，就具体列出了在2008-2012年期间出台了国家级的终身学习立法或政策措施的11个国家。另外，需要说明的是，在2008年之前，日本制定了《终身学习振兴法》（1990），韩国制定了《终身教育法案》（1999年立法，2007年修订）。

另外，丹麦、土耳其、爱沙尼亚以及津巴布韦也在2008年之前出台过国家推进终身学习的战略举措。在《第二个全球成人学习与教育报告》定稿之后，越南在2013年出台了《建设学习型社会政策框架（2012-2020）》。

《第二个全球成人学习与教育报告》还提供了对联合国教科文组织成员国的问卷调查结果：在110个回答了“是否具有终身学习国家立法或政策措施”问题的国家中，大部分（87%）表示，他们有旨在推进终身学习的国家级的法规或政策措施。这个比例最高的地区在欧洲和北美（95%），其次是拉丁美洲和加勒比地区（89%）和非洲（89%），再次是阿拉伯国家（80%）亚太地区（73%）。

这些数字本身看上去的确比较乐观，但深入分析表明，一些国家的法规和政策措施并没有明确提及终身学习或者没有明确体现终身学习的理念。有的国家仅仅把正规教育作为推进终身学习的载体，也有的国家则集中把非正规的成人或继续教育或职业培训领域的政策措施列为终身学习的范畴，还有的国家简单地把成人教育政策视作终身学习政策。

无论如何，尽管各国在终身学习理念的研究推广和政策制定上的差别依然很大，但终身学习已逐步从理念层面传递并呈现到立法和政策的制定和实施层面。

构建终身学习体系不是一项简单的事情，这不仅涉及全体人民具有学习机会、实现公平享有学习机会的普遍权利，更要挑战传统的教育教学观念和制度性权力。要保证全民终身学习成为现实，不仅需要教育部门进行全面改革，转变教育机构的职能以适应终身学习需要；除此以外，由于终身学习体系具有全面性、兼容性及完整性，这个体系的建立涉及政府部门、非政府部门和行业企业等多个权益单位，社会各界在发展终身学习体系发挥着重要作用，这就要求在各个权益单位之间建立有效的合作机制，以协调社会各界共同规划和促进全民终身学习。

因此，终身学习政策需要首先取得广泛的社会认同以及法律保障。我国应当尽早借鉴日本、韩国、泰国等近邻国家的做法，制定《全民终身学习法》。各省、自治区、直辖市也应借鉴福建省和上海市做法，从本地实际情况出发，制定更适用于当地政府机构、企业和个人需要的促进终身学习的地方法规。

对于终身学习的财政投入是国家终身学习政策的重要组成部分。考虑到终身学习在提高个人能力和社会凝聚力、促进经济发展和文化繁荣、可持续发展中的重要作用，我国应当把终身学习经费投入看作回报丰厚的投资。在经费使用中需要特别注意学习应该贯穿人的终生这一原则，教育体系的各个组成部分和所有学习形式都应该相对均衡此得到应有的财政投资。

此外，应该将社会、人口和经济因素结合起来考虑，把更多的资金投向弱势群体，为他们提供优质的学习机会，促进社会公平。

三、加强对非正规和无一定形式学习的成果的认可、核定与认证

显而易见，既然终身学习涵盖正规学习、非正规学习和无一定形式的学习，那么，在建立终身学习体系和学习型社会中，我们不仅要认可正规学习的成果，而且要认可非正规的和无一定形式的学习的成果。但是，各国现行的学历、学位以及国家资格体系往往重视正规学习的成果，而忽视非正规学习和无一定形式学习的成果。

由于人们一生大部分的知识和能力实际上是通过非正规的和无一定形式的渠道来获得的，因此我们更应该关注对非正规的学习和无一定形式的学习的成果的认可。欧洲职业培训发展中心的实证研究表明，人们的学习大多数是无一定形式的，是在日常生活和工作中一点一滴进行的，例如在各种家庭活动、与其他人相处、休闲活动、工作场所互动中进行学习。有的专家认为，日常生活和工作中，无一定形式学习比正规学习更为重要，因为无一定形式学习的成果往往直接影响着人们的行为。

目前，国际社会在促进对非正规学习和无一定形式的学习的成果认证方面，面临以下方面的良好机遇：

一是越来越多的国家接受了终身学习这一理念并逐步重视非正规学习和无一定形式的学习；

二是以能力为本位的学习成果评价方法越来越得到普遍采用；

三是越来越多的高等教育机构接受各种形式的学习的成果，并按适当的当量学分进行转换；

四是越来越多的行业协会和工商企业参与对各种学习成果认证标准的制订和评价过程；

五是根据国际劳工局的一个研究报告表明：世界上已经有100多个国家已经建立或正在建立一定意义上的国家资格体系，这对于各种学习成果的认证提供了条件。

2012年，联合国教科文组织制订了《关于非正规和无一定形式学习的认可、核定与认证的指导意见》，明确提出了六条重要指导原则：

一是确保学习者在获得学习的机会中的公平性和包容性。每一个人都应该有机会开展任何形式的、适合个人需要的学习的权利，并使他们的学习成果得到认可和呈现；

二是促进正规、非正规和无一定形式学习的成果获得同等的价值。人们通过非正规和无一定形式学习积累的能力应该与那些通过正规学习获得的相提并论、平等对待；

三是确保学习者在学习成果的认可、核定与认证过程中的主体地位。整个认证的过程应尊重和反映学习者的需要，同时确保他们在各个环节上的参与是在自愿的基础上；

四是提高正规教育和培训的灵活性、开放性。教育和培训体系应充分考虑到学习者的需要和经验，采用灵活多样的教学模式；

五是促进整个认可、核定与认证过程的质量保证。至关重要的是，要确保评估和核证非正规和无一定形式学习成果的标准和程序适切、可靠、公平和透明；

六是加强所有利益攸关方之间的合作伙伴关系。应该强调他们在学习成果的认可、核定与认证体系的设计、实施和效果评价中的共同责任。

除联合国教科文组织之外，经合组织、欧盟、国际劳工局等国际组织也在各种学习成果的认可、核定与认证中发挥了积极作用。2012年12月，欧盟理事会专门通过了《关于核定和认证非正规和无一定形式学习的建议》。

总体上看，越来越多的国家把非正规和无一定形式学习的认可、核定和认证作为国家终身学习政策的有机组成部分，并从促进社会公平的角度出发，对缺少正规教育机会的社会不利人群给予更多关注，提供更多支持。还有的地区和国家建立学历学位和资格证书全面融通的国家资格框架，建立连接各种学习途径的“立交桥”，促进建立真正意义上的终身学习体系。

这一趋势说明，发展终身学习并激励学习者，需要一个基于学习成果的资质框架/体系以及一个对非正规、无一定形式学习的成果的统一认证机制。我国应当参照《联合国教科文组织关于非正规学习和无一定形式学习成果的认可、核定及认证的指导意见》和借鉴一些国家的做法。在现有的学历学位授予体系以及职业资格认证体系的基础上，总结一些地方政府近年来采取的诸如建设“学分银行”“学分互认”的做法，制订出一套富有活力的、全面的包括非正规和无一定形式学习在内的学习成果认证体系。

四、加快运用现代学习技术

信息化已经成为时代发展的重要标志, 现代信息和通信技术，特别是互联网，已开辟了终身学习新的可能性。信息和通信技术不仅能够拓宽远程教育和学习的获得途径，灵活地提供个性化的学习机会, 实现随时随地学习，也能够通过分享优质资源和方法，支持情境学习，提高教育和学习的质量, 提供实时反馈及评估，也有可能消除教育中的不平等(特别是与弱势群体有关的不平等)。信息和通信技术也同时能够促进成本效益最大化，并为教师职业发展和更有效的教育教学管理以及行政管理做出贡献。

随着现代信息和通信技术的发展，国际上能够利用现代学习技术的人数迅速增长。例如，在2019年，世界上有39.7亿互联网用户，到2025年，这一数字预计将达到50亿。无论是在发达国家还是在发展中国家，越来越多的学习者能够免费享用大量高品质的网上公开课程（MOOC），并可以随时随地、按照自己的节奏进行学习，信息和通信技术为发展中国家学习方式的跨越式发展创造了条件。

例如，在伊朗通过电子学习（e-learning）大学、智能学校和农村信息通信技术中心的实施，扩大信息和通信技术在教育和学习中的应用，提高了教育教学质量。实践表明，现代学习技术可以帮助人们练习阅读和写作，例如在印度和巴基斯坦，地方政府利用手机教学来进行扫盲；在肯尼亚、乌干达、加纳等非洲国家，数字化图书馆项目提高了学习者的阅读积极性和学习效果。

早在2001年，麻省理工学院（MIT）首次将几乎所有课程放在网络上供人们免费获取。随着免费或开放的网络课程不断增加，“开放式教育资源”（OER）的概念应运而生，它是指以各种媒介（数字化或其他形式）为载体的教与学材料和研究材料，这些材料在公共领域提供，或以开放式授权许可的形式提供，允许其他人免费获取、使用、改编和发表。

2012年6月，联合国教科文组织、英联邦学习共同体在巴黎召开了“世界开放教育资源大会”，各国教育部长、高级别政策制定者及世界领军高等学府的著名学者，共同探讨了如何继续深化并加速这一变革。大会通过的《2012 巴黎开放教育资源宣言》，呼吁各国政府支持开放教育资源的传播和壮大。

该宣言建议各国应在其职权范围内：提高对开放式教育资源的认识，促进对开放式教育资源的利用；为使用信息与传播技术创造有利环境；进一步制定有关开放式教育资源的战略和政策；促进对开放式许可授权的了解和应用；支持能力建设，促进优质学习材料的可持续开发；促进形成开放式教育资源的战略联盟；鼓励用各种语言开发和改编以各种文化为背景的开放式教育资源；鼓励对开放式教育资源开展研究；便利开放式教育资源的搜索、获取和共享；鼓励对利用政府资金开发的教育材料实行开放式许可授权。

如今，越来越多的发展情况表明，无处不在的移动通讯设备—特别是移动电话及近来兴起的平板电脑—已成为世界各地求学者获取信息、简化管理及促进学习的创新方式。确信移动通讯技术能够给不同背景的求学者带来更丰富多样的学习机会，2013年，联合国教科文组织专门制定了《移动学习指导原则》，旨在帮助政策制定者更好地了解何谓移动学习及如何利用其独特优势推动全民终身学习的进程，并鼓励政策制定者采纳这些原则并作必要调整，以体现当地特殊需求及实际情况。

随着人工智能的发展，2019-2020年，我国与联合国教科文组织合作，每年在北京召开人工智能与教育国际会议，大力推进人工智能等先进技术在教育和学习中的应用。

五、推进学习型城市（区域、社区）的发展

与终身学习密切相关的概念是学习型社会，这是因为只有人人能够学习的社会才能成为学习型社会。学习型社会这一概念可以适用于不同的地理区域，例如国家、省、市、区、县等。但是，国际社会近年来重点关注的是城市，因为城市越来越成为实现人的全面发展和社会价值的主要区域。联合国人口基金会分析指出，从原则上来说，要想解决社会问题和环境问题，城市能够提供比农村更为合适的条件。城市能够提供更多的工作机会和更高的收入。由于城市的规模优势，在良好管理的情况下，城市能够更有效地提供受教育的机会、医疗保健和其他服务。此外，城市还能够动员社会各个阶层特别是女性积极参与；城市生活能够缓解人口增加对自然栖息地和生物多样性带来的挑战。

关注城市的另一个原因是发展中国家城市化的快速发展。据统计，2008 年，全世界一半以上的人口都生活在城市和城镇。从近年来国际上城市化的趋势看，发达国家的人口增长几近停滞，而由于城市化的快速发展和大量农村人口涌入城市，发展中国家的农村人口也不再增长，这样就造成几乎所有的人口增长发生在发展中国家的城市。联合国人口基金会预测，到2030 年，全球城市人口将由2009 年的34 亿增长到50 亿，主要增长区域为非洲和亚洲。总之，在构建学习型社会的过程中，国家政府部门需要发挥重要作用来制订大的目标和愿景，但是具体贯彻执行的是地区、城市和社区。国家毕竟是由不同地区、不同城市和不同社区组成的。

因此，一个国家学习型社会的建立应该采用自下而上的方法，即通过每个城市和社区的参与来构建全国的学习型社会。

在上述观点的支撑下，建设学习型城市已经成为促进全民终身学习的有效推进机制。据不完全统计，世界上有超过1000 个城市已经成为或承诺要建设学习型、教育型城市。需要特别指出的是，建设学习型城市已经不再是欧美发达国家的“专利”，我国的近邻韩国已经建立了100多个学习型城市，一些发展中国家例如墨西哥、巴西、南非、越南也加入了推进学习型城市建设的行列。这表明建设学习型城市已经在世界范围内出现有影响的现象。

以此为背景，2013年10月，联合国教科文组织会同我国教育部和北京市人民政府在北京召开了“首届国际学习型城市大会”，来自102个国家的500多名代表探讨了学习型城市相关概念、分析了学习型城市建设的组成部分以及讨论了学习型城市建设的主要策战略。会议通过的《建设学习型城市北京宣言》，记载了与会代表在国际社会推进学习型城市建设上纲领性的政治意愿、政策方向和向联合国教科文组织、国家政府、城市政府和企业界采取行动的呼吁。

为了使建设学习型城市不是一个抽象的概念而是一系列具体政策、措施，在联合国教科文组织终身学习研究所专家组通过反复分析和论证的基础上，大会通过了《学习型城市关键特征》，明确列出了在建设现代化的学习型城市的广泛效益、学习型城市的构建模块和建设学习型城市的基本条件等三个领域共计42个关键特征和60个可能的衡量指标。这为有兴趣的城市采取有意义的措施推进全民终身学习提供了具体思路，也为各个城市之间进行比较和互相学习提供了一个框架。

此后，国际学习型城市大会每两年举办一届：2015年9月第二届国际学习型城市大会在墨西哥城举行，2017年9月第三届国际学习型城市大会在爱尔兰科克市举行，2019年10月第四届国际学习型城市大会在哥伦比亚麦德林市举行。

尤其有意义的是，联合国教科文组织已经建立起全球学习型城市网络（Global Network of Learning Cities），到目前，64个国家的229个城市成为该网络的成员。通过上述会议和这一网络的建设，联合国教科文组织推进各国政府把教育和终身学习作为可持续发展的基础，并将全球目标引入城市和社区发展目标之中，最大限度地促进城市和社区提供全民终身学习机会，从而改善公民的生活、生计和福祉。

总之，终身学习的理念古老而又常新，丰富而又具体。随着全民终身学习成为国际社会2030年可持续发展目标的一个重要的组成部分，在全球化、人口结构的变化、可持续发展、提高国家竞争力和推动社会包容的大背景下，在实现建成服务全民终身学习的现代教育体系的目标中，我们需要加深对全民终身学习这一理念的理解，增强从基础到高等教育的包容性，重振家庭和社区学习的活力，加强面向工作和工作场所中的学习，扩展现代学习技术的应用，加强对非正规和无一定形式学习的成果的认可、核定与认证，推进建设学习型城市（社区），建造充满活力的推进终身学习的机制和文化。

注释：

①国内以前将这四大支柱“learning to know”“learning to do”“learning to be”和“learning to live together”依次翻译为“学会认知”“学会做事”“学会生存”“学会相处”或“学会共同生活”。按照终身学习的观点，学习是伴随人们一生的进行过程，所以，用“学着”比“学会”更确切一些。另外，“学会生存”应该调整为“学着做人”。

② 国内很多学者此前将“informal learning”这一概念一直翻译为“非正式学习”，这不仅不能体现原文的本意，而且与“非正规学习”（non-formal learning）在概念上很难区分，还可能从正规教育的角度反映出对其他学习类型的贬低。本文作者认为，将“informal learning”编译为“无一定形式的学习” 或“无形的学习”更为准确。