公益诉讼中的检察机关——以中国为研究视角

陈丽天 肖知志

（上海政法学院，上海 201701）

公益诉讼其实并非生僻之概念，公益诉讼也非为现代社会产生的新兴之物，公益诉讼究其渊源，可追溯到古罗马，公益诉讼于古罗马法中可分为两类，大法官与市民公诉，大法官谕令规定前项，后项则属市民法规制范围。古罗马法规定公益诉讼除了特别规定以外，罗马市民均可提起。民主制是古罗马城邦重要特征，其有着诸多有机构成部分，公益诉讼就是其中之一，保护社会之公益是以司法权之名义，公益诉讼于古罗马法中为市民以原告这一身份，非代表个人利益反而以社会公益提起诉讼。随着社会的发展，在现今世界，公益诉讼依旧存在于诸多国家中，并在该国家的诉讼制度中扮演着重要的角色，具有代表性的西方国家有：美国、法国、德国和英国。无独有偶，中国的诉讼体系中也包含着公益诉讼。与古罗马法规定不同的是，公益诉讼在中国一般提起者为检察机关，并在公益诉讼中起着重要的作用，公益诉讼作为诉讼体系的一个重要组成部分，它与传统诉讼：民事、刑事与行政诉讼，有着诸多不同的地方，因而作为提起公益诉讼的主要主体——检察机关，其在公益诉讼中的角色定位或地位与传统的诉讼主体也具有着差异之处，研究公益诉讼之中的检察机关对于深入理解公益诉讼，充分发挥公益诉讼对于维护社会公共利益的作用是具有重要意义的，因此，本文将从几个方面来分析公益诉讼中的检察机关，并就检察机关提起公益诉讼发表几点看法。

一、公益诉讼的必要性

与公益诉讼相对的诉讼谓之为私益诉讼，根据古罗马之相关法律，私益诉讼的主要概念乃是为了维护个人所有的各项权利，而由特定主体提起的诉讼。私益诉讼旨在保护私有之利益，普通之民事诉讼广义上来说可谓之为私益诉讼的一种，是公民合法之权益遭受侵害后为了维护这些合法权益，恢复权益被侵害前的状态而向法院提起的诉讼。私益诉讼重在保护公民个人的合法权益。公益诉讼正好相反，公益诉讼重在保护公共利益，公共利益与私人利益不同，公共利益从广义上可以理解为人们在生存与发展中所需要的资源与条件。而私人利益是满足个人生活和发展所需要的资源与条件。正因为公益与私人之利益的受众之不同，内容之不同，因而，公益诉讼不似私益诉讼般有着明确之被侵害对象，公益诉讼中被侵害的对象有可能是一个群体，也有可能是整个社会，数量难以估计。侵害公共利益的行为是对社会具有危害性的，不利于社会发展和长治久安，对社会公民的权利也是一种侵害。根据“公地悲剧”理论①，公共利益不置于保护状态，最有概率会遭到侵害。如果对侵犯公共利益的行为不加以控制，就会破坏社会秩序，从长远来看不利于国家的长治久安和平稳发展。诉讼是维护利益的重要救济手段，私人利益遭受侵犯的时候就可以通过诉讼寻求救济，同样，为了避免公共利益出现“公地悲剧”，诉讼也应可作为公共利益之救济手段，因此，公益诉讼的存在是必要的。

二、公益诉讼提起的正当性

目前，公益诉讼处于检察机关提起诉讼的范围是一项颇具中国特色的诉讼制度，从目前中国现行法律法规来看，公益诉讼处检察机关提起诉讼之范围之法律依据主要为民诉法第55条，行政诉讼法第25条和2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》由最高检、最高法颁布。从上述法律与解释中可以看出，中国的公益诉讼分为民事、行政公益诉讼两大类。检察机关是公益诉讼的重要主体，检察机关对于提起公益诉讼的范围和有关于其提起公益诉讼是否正当，有部分学者持反对意见，持反对意见的学者观点认为在公益诉讼中尤其关于环境这个领域内，检察机关不应该成为原告，理由是检察机关提起环境公益诉讼会跟有关于环境这块领域有关的行政机关的行政执法的职能冲突，有超越职权的危险，加之，行政机关本身就具有着行政处罚权，因此不需要检察机关再提起环境公益诉讼来对环境这个公益进行保护。况且，检察机关作为国家机关，代表国家行使检察权，具有着国家公权力，故而，它在公益诉讼中与诉讼相对人地位天然不平等，这会导致诉讼程序的扭曲。检察机关提起环境公益诉讼有可能会导致其无限制的扩张。[1]还有的学者认为检察机关提起公益诉讼，由于检察机关本来的身份就为法律之监督者，然后现在又成为了案件的原告，此双重之身份会导致背离诉讼结构正常规律，从而失衡。[2]针对上述学者的观点，笔者认为，公益诉讼由检察机关提起，是正当的。

首先，公益诉讼的诉讼形式是具有特性的，其旨在维护国家利益、社会之公益，其与一般的诉讼不同的是，私益诉讼中，一般是有着明显的施害者和受害对象的，但是，公益诉讼一般没有明确的受侵害对象，且受侵害的对象往往人数众多，且覆盖的面广，很难找到特定的代表，公益与个人之利益不同，公众对于公益之关注度要远低于个人之利益，在很多侵犯公共之利益行为中，被侵害的对象都不知道有侵害行为的发生，还有些被侵害对象害怕受到打击报复而选择缄默。即使，被侵害之对象有提起公益诉讼之意愿，公益诉讼中所需诸如勘察费用、鉴定费用、调查费用等支出一般而言相对巨大，同时在勘察、鉴定、取证等过程中，需要具有一定技术水平的人员，这些对于被侵害对象而言，成本较高。加之，在公益诉讼中，普遍存在信息不对称现象，大量的证据被诉讼相对人所掌握，例如，在环境污染的案件中，一般的公民、法人或其他组织很难进入企业内部开展调查，很难从企业内部获得企业污染的证据，面对企业拒绝配合调查，或者是隐瞒污染行为，销毁相关证据等行为，公民、法人或其他组织往往没有很好的解决办法。因此，一般的公民、法人和其他组织很难获得这些被诉讼相对人所掌握的不对称的信息，这天然的不平等会给公益诉讼带来巨大困难。公益诉讼往往覆盖的面积范围很广，消耗时间较长，且需要专业能力，如果只依靠社会之力量提起公益诉讼，那么就会导致效率低，成果差和常败诉的后果，从长远来看，并不利于维护公共利益。检察机关作为国家机关，由它进行公益诉讼的提起，就会弥补上述的缺陷，更有利于维护公共之利益，真正发挥公益诉讼应有之作用。

其次，由检察机关提起行政公益诉讼符合行政诉讼法之要义，行政诉讼法第1条之规定，确立了行政诉讼法之目的在于维护合法权益，维护与监督行政机关行使职权。[3]公权力是自利的，不加以监督，滥用和倦怠等问题就会出现，从而与其维护公益之本质相悖，行政公益诉讼有利于行使检察院的监督职能，督促行政机关改正错误，秉公执法，行政公益诉讼在一定程度上体现了司法权制约行政权，给公共利益保护提供一个好的司法救济途径，有利于将行政权纳入法制化轨道。近几年来，全国检察机关在公益诉讼领域着实取得了较大的成效。

以2019年1月-2020年9月为例，最高人民检察院就全国检察机关在公益诉讼方面发布之数据如下表所示：

2019年类型 数量（件） 同比增长受理案件线索 141725 3.4%立案办理 126912 89.6%

2019年公益诉讼立案类型 数量（件） 同比增长 已审结（件）民事 7125 62.2% 2922行政 11978 10.1% 303

在2019年间，全国各级检察院通过公益诉讼，高达560万吨之固体废料与生活废物被督促处理；涉及455.7万亩被损毁污染的湿地、林地、水域、草原与耕地被督促清理、修复与挽救；多达5.8亿元生态治理费用被追偿；28.3亿元土地使用权之出让金予以督促收回；已进入流通之55.9万公斤之假冒伪劣食品， 2.9万公斤之假药和走私药品被督促回收与查处。

2020年1-9月种类 数量（件） 同比增长办理公益诉讼案件 109626 19.4%开展诉前程序 90357 21.8%提起公益诉讼 4781 61.5%

全国检察机关通过公益诉讼检察，已进入流通之7.2万公斤之假冒伪劣食品被督促回收与查处，涉及17.6万亩的湿地、林地、水域、草原与耕地被督促清理损毁污染、修复与挽救； 2.3亿元人民币之损害环境赔偿金被索赔； 高达219.7万吨之固体废料与生活废物被督促处理；2524家各行业企业被督促关停和整治。

从以上数据清晰的可以看出，在公益诉讼中全国各级检察院发挥作用可以说是巨大的，对于维护国家之利益、社会之公益、群众之合法权利发挥着重要的作用，是一支不可忽视之重要力量，如果单靠社会之力量，很难取得上述的成果。

最后，检察机关执行法律监督职能的重要措施之一为检查建议，然而，尚缺很好的应对措施于行政机关拒绝执行检察建议之行为，行政机关不执行检察建议检察机关也没有针对的惩罚权力，检察建议更像是一种软约束力，检察院履行法律监督职责的重要措施虽然包含检察建议，但是单靠检察建议在履行职能的时候还是显得有些单薄，在检察机关履行法律监督职能时会显得有些吃力。检察机关通过对行政公益诉讼提起，通过法院之判决，要求行政机关强制执行，此对于检察机关进行法律监督来说，不失为一个强大的助力。公益诉讼可以说是一种新的制度，我们对于公益诉讼中的检察机关，不应过多求全责备，应当多一些包容，多一些支持，才能使其更加的完善。

综上，笔者认为，公益诉讼由检察机关所提起乃是正当的。

三、在公益诉讼中之地位

在论述了公益诉讼的主体为检察院是具正当性的，那么检察机关作为一个具有特殊职能的国家机关，其于公益诉讼中之地位是怎样的，从公益诉讼两个分类以两个角度来划分较为妥当。

1.民事公益诉讼中之地位

民事诉讼最大的特点在于参与诉讼的双方都是平等的民事主体，他们的诉讼地位是平等的，民事诉讼双方就像是站在同一个擂台公平比武的剑士一样，双方均不应该在比赛前获得更多的优势，否则将会影响整场比赛的公平。民事诉讼其实也可以看作是一场公平的对抗，因为这是平等民事主体之间的诉讼活动，双方无论在诉讼的形式上还是内涵中都应该具有平等的地位。民事公益诉讼其实也涵盖在民事诉讼中，所以民事公益诉讼的双方也应当为平等民事主体之关系。根据民事诉讼之特征，检察机关在提起民事公益诉讼时，应该具有着与民事诉讼当事人同等之地位，众所周知，检察机关作为国家机关，具有特殊之职责，它一个重要的职能就是法律之监督，但是在提起民事公益诉讼中，检察机关之法律监督职能不应被体现，检察机关不能够以法律监督机关的身份参加诉讼，这样会造成诉讼双方的地位不平等，在一定程度上还会影响个人的审判，检察机关不能在诉讼中对审理法院施加额外影响，检察机关在提起该公益之诉讼时在举证期限、举证责任等方面应该符合民诉法之要求。即使在诉讼相对人为行政机关，但是其是以民事诉讼当事人的身份参加庭审的，检察机关也应该保持其民事诉讼当事人的地位，在民事公益诉讼中，检察机关“忘记”其法律监督机关的身份，更加能够取得好的效果，因此，笔者认为，在民事公益诉讼中，检察机关应该处于平等的民事主体地位，而非法律监督者的地位，此做法有利于维护司法之公正，减少法院审判之压力。

2.在行政公益诉讼中之地位

检察机关于行政公益诉讼中之地位，此问题，目前学界主要现存三种看法：公益代表人、原告人、公诉人。在这三种看法中，笔者赞同公益代表人说，首先，检察机关不应该是公诉人的地位在行政公益诉讼中，因为，如果检察机关在行政公益诉讼中处公诉人之地位，那么其就与行使审判权之法院之地位在实际上是相等的，公益行政诉讼也是行政诉讼的一种，如果采用公诉人说，这会破坏行政诉讼法的结构体系。其次，行政诉讼与民事诉讼是具有不同之处的，其中一个明显的特征就是行政诉讼并非是平等主体之间的诉讼活动，如果采用原告人说观点，原告人说比较适用于“民告官”的行政诉讼和“民告民”的民事诉讼中，行政公益诉讼显然不属于这两种类型，[4]首先，检察机关就不是上述情形中的“民”，而是国家机关，其次，维护社会的公共利益而非个人利益是检察机关提起的行政公益诉讼之目的，这与一般的行政诉讼案件并不相同，因此采用原告人说观点，笔者认为并不是十分妥当。行政公益诉讼的提起是因公共利益之需要，公共利益之属性，决定了得由检察机关所提起，站在社会公益的立场上，检察机关在这个时候其实就是公共利益的代言人，用公益代表人说，笔者认为，较为妥当。

四、检察机关提起公益诉讼之几点看法

必要性、提起公益诉讼正当性、公益诉讼中之地位、在公益诉讼中的作用几个方面分析了对公益诉讼中的检察机关，结合目前检察机关在提起公益诉讼方面的现行法规和实行现状之后，笔者发现公益诉讼这种新型的诉讼模式在中国的运用，还存着一些问题。

1.公益诉讼中尚缺公共利益之明确定义

在目前中国颁布的关于公益诉讼的法律法规文件中，对于检察机关提起公益诉讼做了较为详细的规定，包括管辖、诉讼具体程序、时效期限等方面。公益诉讼之核心在于维护公益，但是对于公益诉讼中的公共利益没有很明确的定义，相关条例在检察机关提起公益诉讼的范围做了规定，但是在受案范围规定后加入了“等”字，学界和司法界的普遍观点，这个“等”字，可以解释为“等外等”[5]，寓意公益诉讼受案范围将会扩大，这在一定程度上是符合科学立法的要求的，也符合客观的发展规律，保留了条例的灵活性，给检察机关灵活运用公益诉讼来维护公共利益提供了更多的可能，这是具有积极的意义的。[6]但是，由于对公益的定义现在还比较模糊，这就很有可能会带来检察机关滥用公益诉讼的风险，何为公益，这是一直备受争论也急需解决的一个问题，毕竟，一群人的利益并不等于公共利益，一大群人之利益也并非公共利益，对于公共利益的定义模糊在一定程度上会使得“等外等”的范围被无限的扩大，这很可能会带来检察机关权力扩展的风险。法律规范保持司法灵活性在司法实践中是非常重要的，但是法律规范过于模糊并不利于限制公权力，因此，应该对公共利益做一个较为清晰的解释，对于公益诉讼涉及的领域，立法、司法、检察机关应该早日达成共识，由有权机关颁布相应的法律法规予以明确

2.检察机关在公益诉讼中有影响判决的风险

检察机关天然身份就具有特殊性，核心在于其为国家机关。检察机关作为公益诉讼起诉人进行公益诉讼，检察机关在诉讼中其实与诉讼并无利害关系，代表是公共利益，这是最理想的情况，但是并不是所有检察机关在公益诉讼中提出的诉讼请求都代表着公益，应该谨防检察机关以公益之名侵合法之益。在实践中，学者发现，有检察机关为了获得诉讼的胜利，利用其法律监督者的身份，干预法院的案件审判。学者还发现，行政公益诉讼几乎检察机关都是胜诉，这样过高的胜诉率，可能带来检察院滥诉的风险，法院很有可能因过高的胜诉率产生很大压力，②审理时，对于检察机关诉求不敢否定，做出不利于检察机关判决会小心翼翼，从而导致越来越高之胜诉率，发展成恶性循环。这些不利于保证诉讼的公平公正进行，不利于限制检察院的权力还很有可能使其滥用它的权力，长久来看，反倒侵害了公共利益。因此，应该建立有效机制，促使检察机关在公益诉讼中保持其应有之身份：公益诉讼人，保证检察机关能够严格遵从法律和相关规定，只有符合法定条件，才予以起诉。检察机关提起公益诉讼的前提应该是先穷尽诸如检察建议等手段。[6]当检察机关在进行公益诉讼时，出现适格原告，且适格原告也进行诉讼，检察机关可以考虑将主动参诉变为支持起诉，节约司法资源同时减少检察机关对于法院审判工作的干预。

3.缺乏检察机关在公益诉讼中承担败诉后果之规定

学过诉讼法的均知，没有稳胜的诉讼，任何诉讼都有败诉之风险，这是诉讼理论的要求，也是司法公平公正的结果。检察机关提起的公益诉讼同样也应该面临败诉的风险，以事实为依据，诉讼依靠的是证据，证据不足，就难以胜诉，检察机关在提起公益诉讼时也应当按法律规定提供充足之证据，否则应当承担败诉之后果。但是，目前先行的法律法规对于检察机关在公益诉讼中败诉所应承担后果并未作出规定，这并不符合诉讼理论之要求，与诉权平等、诉讼之完整相悖，检察机关于公益诉讼中败诉，认为法院判决确实有误，并不应完全采用抗诉之方式，一味采取抗诉方式，可能会加重法院的压力，不利司法公正，检察机关也应该享有普通诉讼参与人一样的上诉权利，因为检察机关在公益诉讼中是公益诉讼人的身份，不应该享有过多的特殊身份，这样可以使诉讼更加公正。

4.行政公益诉讼与刑诉法、公务员法缺乏链接

当检察机关在行政公益诉讼中胜诉时，就意味着行政机关行使职权不作为甚至是违法从而致使公益遭受侵害，对于做出侵害行为的行政机关中主要负责人该如何处理，并没有明确的法律法规规定，笔者认为，对于轻微之违法行为，可以根据公务员法进行内部处理，③对于涉嫌的犯罪，可以依法追究刑事责任。要想达到这样的效果，就必须是行政公益诉讼很好的与刑诉法、公务员法建立有效的链接，但是目前并未有相关法律法规和政策对此作出规定，这就会导致，检察机关在行政公益诉讼中获胜，但是未能对相关人员进行后续追责，起不到很好的威慑作用，行政机关在今后还可能会犯类似错误，侵害公共利益，这样对检察机关进行法律监督不利，发挥公益诉讼的作用不利。因此，应该建立有效的链接，防止上述风险的发生。

结语

公益诉讼是具有其特性的诉讼模式，保障公共利益方面它起着重要之作用，不容忽视，中国检察机关作为公益诉讼之重要主体，对公益诉讼作用的充分发挥起着重要之作用，公益诉讼也是检察机关维护之公共利益，进行法律监督之重要手段。检察机关提起之公益诉讼虽然存在着一些问题，但是前路光明。

注释：

①“公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。在外国，有人做过一个有趣的实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。

②2019年法院已审结公益诉讼3238件；支持起诉意见3225件,占裁判案件的99.6%,其中民事公益诉讼2922件，行政公益诉讼303件。

③ 根据过错行为程度,依据《公务员法》可以对其进行批评、警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。