关于消防行政复议中常见问题的探讨

张婷婷

摘要：随着我国法治进程的不断推进，群众的维权意识进一步提高。随着消防体制改革，消防救援机构不再具备军队、公安的双重身份，消防执法部门面临的复议、诉讼风险空前加大。文章将结合作者实践经验，探讨行政复议中的常见问题和应对措施。

关键词：消防;执法风险;防范;应对

我国司法部公布行政复议相关数据：2018年全国各级行政复议机关依法办理行政复议案件25.7万件，办结22.4万件;作出撤销、变更、确认违法和责令履行等纠错决定的约3万件，纠错率达15.1%[1]。由此可见，行政复议制度的施行，发挥着化解行政争议、提升依法行政水平、保护复议申请人合法权益的重要职能。但由于管理制度尚未明确文件管辖，所以当前全国消防机构的复议机关并不相同，笔者为山东泰安消防救援支队的工作人员，按照泰安市人民政府法制办公室《关于进一步调整和规范集中行政复议职权的通知》[2]要求，泰安市实行“一级政府设立一个复议机构的行政复议案件”机制。因此，泰安市的消防机构目前的复议机关为统计人民政府。笔者作为一线消防法制人员，充分感受到了改制后消防部门面临的行政复议案件大幅度上升，也对我们的执法工作提出更高的要求，因此分析研判当前工作新形势，有针对性的对消防行政案件可能在行政复议中遇到的问题进行剖析显得尤为重要。

1  行政复议内涵

行政复议在一定程度上可以理解为上级行政机关可行使监督权利，实现对下级行政机关的监督管理。在当事人申请与参加条件下，上级行政机关可按照程序流程，采取适当的行政行为进行合法性与适当性审查工作。根据实际情况作出裁决，以期可以有效解决行政侵权争议活动。通俗来讲，就是公民、法人以及其他组织在受到行政主体行政行为的侵犯之后，利用合法的途径向行政复议机关提出相关申请，由行政复议机关出面，按照法定程序对存在争议的行政行为的合法性与适当性进行审查监督，并根据审查监督反馈结果作出复议决定的工作行为我们可以理解为行政复议概念。

由于行政复议的程序较行政诉讼更为便捷，所需时间更短，较少的占用当事人的时间和精力，并且行政复议是免费的，因此更能得到当事人的青睐。从申请复议案件本身来说，复议机关作为被复议机关的上级机关，对其办理的业务更为熟悉，更方便对行政行为的合理性进行审查，而且较行政诉讼后法院的判决撤销或判决做出新决定来说，复议机关可以直接做出新决定，更为方便。

2  消防行政复议案件的表现形式

随着我国法治进程的不断推进，行政监察力量日益增强，消防行政复议主要存在以下几种情况。

2.1  因消防救援机构引起的行政复议

按照我国《行政复议法》（2017年）的相关规定来看，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益时，可向当地行政机关提出行政复议申请。并由行政机关主动承担起自身的岗位职责，对行政复议申请问题作出行政复议决定。其中，消防救援机构作为法律授权的行政执法主体，具有作为被行政复议人的资格。

2.2  派出所办理案件导致的消防部门行政复议

派出所执法过程中导致的行政复议，工作人员需要严格按照山东省公安派出所《消防监督检查规定》[3]，公安派出所实行消防监督检查责任，对消防安全存在的违法行为按照法律规范要求进行行政处罚。并主动结合《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第88号）进行相关工作办理。举例而言，公安派出所可按照上述程序规定的第21条实行相关工作行为。如公安派出所应该主动承担起自身的岗位职责，加强对日常消防监督工作的检查力度。对于举报投诉核查以及责令改正消防安全违法行为的工作内容，公安派出所必须以主体承担人名义进行合理实施。依据《中华人民共和国行政复议法》[4]规定，以授权机关名义做出的行政行为，则以授权机关作为行政复议人。

3  消防执法过程中存在的复议风险

在消防执法部门（含消防救援机构、公安派出所）及其工作人员在消防执法过程中，未按照或未完全按照法律、法规和规章制度的规定实施执法行为，造成行政行为对象对消防执法部门作出的行政行为不能认可，从而提起行政复议，在此情况下，消防执法部门被复议机构撤销行政行为或确认行政行为违法的可能性将大大提高。

笔者认为，消防部门的执法风险以是否有获取利益的机会划分为业务能力风险和机会主义风险。业务能力风险往往是由于执法办案人员业务不纯、能力不足、程序违法等因素导致的风险;机会主义风险指从监督员主观角度来说就知道自己在从事违法行为，从而滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊而导致的执法风险。从行政复议的角度来说，业务能力风险存在的过错一般在处罚主体及违法行为认定中无过错，从复议结果往往是确认行政行为违法或者变更决定，甚至可能和解或调解而终止。在日常的执法质量检查中，笔者发现大多数明显的执法案卷问题都是由于业务能力风险而导致的。

而机會主义风险所导致的执法过错则主要在违法事实方面存在问题，甚至可能引发刑事责任风险，《刑法》[5]第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。第三百八十五条、三百八十六条规定，国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。根据情节轻重，处拘役、一年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，索贿的从重处罚。从行政复议角度说，机会主义风险导致的行政复议结果往往是撤销决定，而被复议的消防机构甚至面临国家赔偿。

4  消防救援机构在行政复议中面临不利结果的原因

4.1  证据不充分

《行政复议法》（2019年）第二十三条针对这一问题进行了明确规定，行政复议机关负责法制工作的相关机构应该在行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本以及相关笔录复印件反馈到申请人手中。与此同时，被申请人自收到申请书副本或者笔录复印件的十日内，可酌情提出书面答复、并提交相关行政行为的证据及相关资料。行政复议中对被复议的行政机关的证据要求是非常高的，在行政行为作出之前，行政机关就应当有充分的证据来证明案件的事实，如果被复议机关在证据不充分的情况下作出相对人有违反法律的事实导致不能依照法定时限向复议机构提供所需要的证据则会在行政复议中面临不利结果。笔者在日常法制审核过程中，发现很多行政处罚、强制类案卷存在证据不充分的问题，例如，某单位在发生火灾后，消防监督人员在开展火灾事故调查过程中，发现该单位存在违反《山东省消防条例》第二十五条的行为，并依据《条例》第七十三条对单位进行处罚。但在案卷提供的证据中，仅对火灾发生的事实进行了举证，而单位未按照有关规定制定消防安全制度，保证所属人员的行为符合岗位消防安全要求，具备与岗位职责相适应的检查消除火灾隐患、组织扑救初起火灾、组织人员疏散逃生和开展消防宣传教育培训的能力的证据却往往被忽略。

4.2  适用法律条文不正确

依据行政法部门的基本原则，合法行政原则是行政法的首要原则，也是行政活动区别于民事活动的主要标志。其基本内涵主要包含积极的合法行政和消极的合法行政两个方面。积极的合法行政是指行政机关应当依照法律授权进行活动，即通俗意义上的“法无授权即禁止”;消极的合法行政是指行政机关在实施行政行为时不得抵触现有的法律法规、规章。如果消防救援机构在作出行政行为时适用法律条文不正确或者在没有法律法规、规章规定的情况下作出行政行为，那将必然会面临不利结果。

4.3  程序不合法

各级消防救援机构在作出行政行为时不但应当证据充分，还应确保程序合法。《行政处罚法》在第31条中针对这一问题进行了明确规定。要求行政机关在作出任何处罚决定之前，应该告知当事人作出行政处罚的事实理由及相关依据，目的在于让当事人依法享有被告知的权利。除上述法律条款之外，《行政许可法》以及《行政强制法》等法律法规也针对行政行为的程序问题进行了统筹规划与合理部署。举例而言，行政执法期间，行政监督员必须出示执法身份证件。且在做出任何处罚决定之前应该尊重行政相对人的合法权利等。违反法定程序的行政行为则会在行政复议中面临不利结果。

4.4  执法越权

近年来，本地受理过的行政复议案件中，当事人以派出所越权执法为理由提出复议申请占比较高，虽然案件最终以复议维持告终，但也体现出派出所消防执法的特殊性。因此，派出所民警在执法过程中尤为需要注意谨慎执法，切勿越權。笔者在以往执法考核过程中，曾发现过公安派出所未按照《山东省公安派出所消防监督检查规定》的处罚范围，对九小场所处以了一万元以上的罚款处罚，这种在职权范围外的越权执法，必然会导致行政行为的无效。

4.5  对自由裁量权的滥用

在日常执法过程中，有的监督员在对当事人进行处罚时会考虑部分与违法行为裁量无关的其他因素，导致对同一时期相类似的案件处罚程度却大相径庭，近年来，由于裁量基准的修改，除《消防法》外的其他法规、规章没有直接的裁量基准进行参照。经统计，2020年度我市同一地区某一案由处罚最低额与最高额相差10倍，且在案卷中没有体现出具体裁量过程。这样的执法行为，可能在执法质量考核时由于无法对其真实性进行考察而不能予以扣分或退回，但在行政复议中，复议机关不仅仅对案件的合法性进行审查，同时也会审查案件的合理性，这样就极有可能会被复议机关予以撤销或变更行政行为。

4.6  部分监督员履职不到位

消防监督执法，是《消防法》赋予消防监督员的使命，作为一名消防监督员，开展行政执法，履行监督职责是我们的职责，但在日常执法中，仍存在部分监督员不能按照法定时限办理行政许可、监督检查;为提高监督员执法的积极性，我市创新开展了消防监督“数字化”考核，通过考核，也发现不少监督员检查数量与发现隐患，行政处罚不成比例，可能存在检查过程中走过场，只要求改正隐患，不予处罚。或以罚代改，将被处罚人缴纳罚款作为执法的终极目标，对隐患的整改情况没有复查，对构成重大火灾隐患的没有上报。这些行为在《行政复议法》中，都属于“不作为”“乱作为”都是行政机关及其工作人员对行政相对人合法权益的一种侵犯，在《刑法》中，渎职罪和失职罪都是一种法定罪责。因行政不作为而引发的行政复议，被复议机关也是必败无疑。

5  行政复议中不利结果的防范

作为被复议机关，面对相对人提起的复议，既要积极应对，主动配合复议机关的工作，按照法定时限提供证据和作出解释。逾期不提供材料的，视为无相关材料。又要争取妥善解决问题，要主动了解当事人的实际需求，从不同层面和角度研判信访工作症结，拿出切实有效措施，帮助当事人解决切实困难，避免信访事件的发生。

5.1  强化证据和程序认识

在日常执法中，证据和程序往往被忽略，许多执法人员认为只要实体合法，程序只是一种形式，没有给予足够的重视，或者存在证据不足，证据不充分，关联性不强等问题。这也要求监督员在下一步的执法工作中，进一步规范办案程序，要养成执法过程全记录的习惯，随时佩戴执法记录仪，在送达文书，对当事人进行询问，现场检查过程中都要使用执法记录仪，并及时上传，确保能随时调取使用。在使用行政文书过程中，要多使用如权利义务告知书、询问笔录、送达回证等记录行政行为程序的书面材料，使行政行为制度化、程序化，防止遗漏。同时也要增强证据意识，要记住，只有证据才能说明事实，没有证据的案件是无法成立的。

5.2  加强监督员业务培训

笔者通过执法考核及复议、诉讼案件结果来看，大部分过错问题都是由于执法人员在工作中不规范、不细致导致的纰漏，也有部分监督员由于从业时间较短或从其他岗位转调至防火岗位，业务能力差距较大。因此努力提高行政人员的业务素质和执法水平是解决行政行为中存在问题的最行之有效的方法。各级各部门也应组织常态化培训，邀请监督、法制、火灾事故调查方面的专家进行辅导讲课，并开展定期考核，对考核成绩不合格的应该暂停其执法工作，对连续考核不合格的執法人员应将其调离防火岗位。监督员也应通过个人自学、实地跟班学习、考核实战练兵等方式来规范行政行为，增强自身处理疑难和复杂事务的能力。

5.3  认真履行行政复议职能

下一步，如果复议职权转交到上级消防机构，则市级以上的消防部门法制机构则开始承担行政复议的职责，届时消防机构法制部门也要积极履行职责。行政复议是各级政府履行层级监督责任和自我纠错的一项重要的法律制度，是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效机制，也是降低行政诉讼案件的有效途径。复议机关应当坚持公平公正原则，依法履行职责，认真执行行政复议法，对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法作出复议决定。对于行政执法中主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或滥用职权，行政行为明显不当等情形，必须坚决予以撤销、变更，或者确认违法。如果复议机关不履行监督职能，也会成为共同被告。

参考文献：

[1]叶攀.2018年各级行政复议机关办理行政复议案件25.7万件[EB/OL].（2019-03-26）[2021-1-15].http：//www.chinanews.com/gn/2019/03-26/8790885.shtml

[2]泰安市人民政府.关于进一步调整和规范集中行政复议职权的通知[Z].泰安：泰安市人民政府，2019.

[3]山东省公安厅办公室.消防监督检查规定[Z].济南：山东省公安厅办公室，2009.

[4]中国法制出版社.中华人民共和国行政复议法[M].北京;中国法制出版社，2018.

[5]中国法制出版社.刑法[M].北京：中国法制出版社，2021.

[6]中国法制出版社.中华人民共和国行政处罚法[M].北京;中国法制出版社，2021.

Discussion on common issues

in administrative reviews by fire departments

Zhang Tingting

Taian Detachment of Shandong Fire Rescue Corps

Abstract：With the progressive legalization in China， people's consciousness of rights safeguarding have improved even further. Systematic reforms revoked the administration of Forced Army and People' s Public Security from Fire rescue departments， which brought about more risks on administration review and lawsuits to our law enforcement departments. On the basis of author's experience， this paper discusses ordinary problems and gives some countermeasures to cope with administration lawsuits.

Keywords：fire departments; risks on law enforcement; prevention; responses