快速城镇化背景下小城镇停车规划策略分析与应用

■张思旺

（漳州市城市规划有限公司，漳州 363005）

近年来我国小城镇建设蓬勃发展，带来了更加频繁的经济、贸易出行，机动车的普及与交通出行量的大幅度增加也为小城镇带来更多的停车需求。2020 年7 月李克强总理主持召开的国务院常务会议中明确指出，“我国仍处在城镇化的快速进程当中，新型城镇化是我国内需最大的潜力所在，要加快推进老旧小区改造，加大环保设施、社区公共服务、智能化改造、公共停车场等薄弱环节建设，提高城市发展质量”[1]。 面对小城镇建设加速发展的态势，亟需针对小城镇自身发展特点制定停车发展策略，全面提高小城镇停车系统规划、建设水平和技术含量。 因此，本文以漳州市漳浦县为例，探讨适合小城镇自身发展特点的停车策略，为解决小城镇停车难题提供新思路。

1 小城镇停车问题成因分析

1.1 用地开发强度差异大

小城镇人口及建设规模不大，却高度集中在老城区及主要交通线两侧，使得小城镇停车供需关系在区域上存在较大差异。 老城区往往是零售商业、办公、娱乐、餐饮、居住等多种城镇功能、土地利用复合的地区，具有城镇功能集中、土地利用强度大、社会经济活动密集的特征[2]。 早期城镇规划缺失滞后，导致老城区用地布局零乱、道路空间逼仄，可供扩建、改建成停车场的空间有限，政府财政也难以在短时间内完成大规模的城镇空间更新，造成了小城镇老城区停车泊位供不应求。 快速城镇化过程中，城镇空间的拓展是非均衡性的，城镇外围新城区对人口吸引力相对不足，因此新城区停车泊位大多处于供过于求的状态。

1.2 停车泊位历史欠账严重

小城镇停车泊位原有配建标准过低，早期建设的学校、商场、医院等公共建筑预留停车场地普遍狭小，而大部分老旧住宅小区配建极少或根本没有配建停车位，未被满足的停车需求只能向路边或公共停车场寻求解决。 虽然近年来对停车位的规划建设日益重视，但新建停车位大部分是为业主服务的配建车位，未充分考虑为社会车辆提供服务的公共停车位。

1.3 偏好私人交通方式

大城市拥有高效发达、 多层次的公共交通系统，小城镇规模小、人口集中，难以支撑大规模公交系统的运营投入。 因而小城镇居民出行更倾向于选择灵活便捷的私人交通工具， 随着经济的发展，私家车日益普及， 停车泊位供给逐渐跟不上需求增长。 同时，由于小城镇居民可容忍停车步行距离短，相较于公共停车场，更倾向选择路边停车，导致路边乱停乱放现象严重。

2 小城镇停车发展策略研究

小城镇在土地利用、经济发展、交通结构及停车特点等方面，与大城市相差甚远，停车问题的成因也各不相同。 在停车发展策略上，一方面要借鉴大城市的治理经验，另一方面也要融入小城镇自身发展特色，主要总结为以下三点：

2.1 分区管理

针对小城镇用地开发强度不均衡的特点，采用“分区管理”的策略应对。 对不同城市功能区，采用差异化的参数进行需求预测，同时设置针对性停车供给比例，并在公共停车场布局阶段落实切合当地实际的布点方案，保证公共停车场社会、经济效益的综合平衡。

2.2 分期治理

针对小城镇停车泊位历史欠账严重的问题，采用“分期治理”的策略应对，近期重视停车难问题突出地区，集中现有力量破解老城区等难点地区停车问题。 远期根据配建停车情况和区域建设的进程，合理安排停车场的建设， 确保停车场的建设稳步、按需推进。

2.3 总量控制

针对小城镇私家车不断增长的问题，采用“总量控制”的策略积极主动应对。 综合分析需求与供给的关系，尤其是城市建设用地紧张地区，在宏观总量控制的前提下，利用停车需求管理的思想引导提高机动车整体发展水平。

3 漳浦县中心城区停车规划

漳浦县是福建省漳州市南部的沿海县，中心城区总范围面积为102.43 km2，2030 年， 城市建设用地为53.47 km2， 城市人口约为49 万人。 据调查测算， 至2016 年底漳浦中心城区全部停车场提供标准泊位数约为50126 个。 其中配建停车位47091个，占93.9%；公共停车位3035 个，占6.1%（其中路外停车位约1684 个，占总停车位的3.4%；路内停车位1351 个，占总停车位的2.7%）。

漳浦县停车设施现存问题主要有：（1）停车位总量不足。 近几年漳浦县中心城区泊位数有一定的提高，但新增泊位以住宅小区配建车位为主，通常实施周期在2～3 年，建成后普遍存在车位未完全出让的情况，因此中心城区泊位数仍滞后于机动车保有量的增长。 虽有新建一部分公共停车场，但数量较少，远远不能满足公共停车需求。 （2）停车位构成不合理。 根据国家“城市停车管理体制与法规研究”科技攻关专题的分析，合理的停车格局应以配建停车（占75%～85%）为主体、路外公共停车场（占13%～20%）为辅助、路内停车位（占3%～5%）为必要补充。漳浦县中心城区配建类停车位占泊位总数比例高达93.9%，公共类停泊比例仅为6.1%，在城镇停车格局中，公共停车场难以发挥缓冲调节作用。 （3）公共停车场规模容量小。 中心城区现有公共停车场以中、小规模为主，总体设施容量小，分布不均匀。 其中泊位数超过100 的仅7 处， 并且由于用地紧张，新增的公共停车场普遍也不在需求最旺盛的老城区，老城区乱停乱放现象依然严重。 因此，亟需针对漳浦县自身发展特点制定停车发展策略。

参照漳浦县中心城区居住片区规划，综合土地利用性质、开发强度、城市功能划分等基础因素，可将中心城区划分为10 个停车分区，分别是西湖区、绥东区、鹿溪区、绥北区、黄仓区、溪南区、坂北区、坂南区、田美区和彩石区（其中老城区主要涉及西湖区、绥东区、绥北区3 个分区），并遵循分区管理、分期治理、 总量控制的发展策略对10 个停车分区进行规划(图1）。

图1 漳浦县中心城区停车分区

3.1 停车需求预测

停车需求预测是城市停车系统规划的重要内容， 也是制定停车场建设方案和管理制度的重要基础。 在漳浦县停车需求预测中落实总量控制与分区管理的策略，将其分为总体规划与分区规划两部分。

3.1.1 总体规划阶段

从中心城区总体来看，城市机动车保有量是影响停车需求的最重要的因素。 根据《城市停车设施规划导则》， 停车位总需求等于基本车位需求和出行车位需求之和。

式（1）中，D 为停车泊位总需求；D1为基本车位需求，即城市机动车保有量；D2为出行车位需求，根据导则中的经验，应取基本车位的0.1～0.3。 除机动车数量外，人口对停车需求总量亦有较大影响。 可利用千人机动车拥有量法对停车泊位需求量进行校核。 从而在总量上协调停车需求与机动车保有量及人口发展水平的关系。

3.1.2 分区规划阶段

具体到单个停车小区，停车需求量与各地块土地利用性质、建设规模等因素有密切关系。 这一阶段采用停车生成率模型，根据各地块用地性质及规模的不同，采用差异化的生成率及周转率，将第一部分预测出的停车需求总量分配到各个停车小区。

式 （2） 中，P 为预测年基本日社会停车需求量；Pi为预测年区内第i 种用地日社会停车需求次数； Li为预测年第i 类土地规模；ai为第i 类用地的停车发生率指标,。式（3）中，P 泊位为预测年区内实际停车泊位需求量；β为停车需求量与年平均日停车需求量的比值， 通常取1～1.2；δi为第i 种用地的日平均周转率。

3.2 停车需求管理

单纯依靠建设停车设施满足停车需求，无法根本性地解决停车难问题，应“开源”和“节流”并举，引入停车需求管理的思路， 平衡停车供需矛盾，缓和中心城区机动车的无序增长与使用。 考虑城镇用地功能和片区主导功能对停车泊位的影响，对不同停车分区实行不同的停车供给方式， 应用分区管理、分期治理的策略，调节停车需求在时间和空间上的合理分布。

3.2.1 需求从紧控制区

需求从紧控制区主要范围为西湖区。 作为老城核心区，该区域人口稠密，城市功能配套完善，停车需求大， 但该区域早期建筑物配建停车场严重不足、用地紧张、现状路网饱和度高，因此停车管理策略以“从紧控制” 为主。 按该区停车需求的80%～85%提供泊位，适度增加公共停车泊位，重点布置在行政办公、早期成规模商业区、配建不足的住宅区等；同时通过大力推行老城区“公交优先”“慢行优先”等交通管制策略，及制定较高的停车收费标准等措施，促使动静态交通需求逐步向老城区以外地区转移。

3.2.2 需求均衡控制区

需求均衡控制区主要范围为绥北、绥东、鹿溪区。 作为城市中心区，土地及道路利用率较高，但低于核心区，建筑物配建停车场相对短缺，因此停车管理策略以“均衡控制”为主。 按该区停车需求的95%～100%提供泊位，停车供给略微紧缩，均衡控制区域停车需求， 并鼓励在区域外围发展P+R 设施。远期随着人口增加，应通过限制供给和收费调节从紧控制停车需求。

3.2.3 需求基本满足区

需求基本满足区主要范围为黄仓、坂北、坂南、溪南、田美区和彩石区。 作为城市新区，用地充足，路网尚未形成，因此停车管理策略以“超前预留”为主。 按总需求的100%～110%提供泊位，在规划阶段一方面预留充足的公共停车用地，一方面严格按高标准控制新建项目的停车配建标准。

综合分析，2030 年漳浦县中心城区停车泊位总供给量约为15.3 万泊位，实施停车需求管理后各分区停车供需对比情况如表1 所示。

表1 2030 年漳浦县中心城区停车供需对比

3.3 公共停车场布局

现阶段我国小城镇一般以政府为主导建设公共停车设施，投资额大而资金回收慢，对小城镇的财政造成不小压力[3]。 因此，把握何时何处布局公共停车场的分寸感十分重要。 本次遵循分期、分区治理的策略， 将公共停车场分为刚性及弹性2 种形式，2 种泊位之和与该停车小区公共停车供应总量保持一致。

（1）刚性布局。 是指规划阶段已明确用地、规模与形式的公共停车场，原则上不得再做更改。 主要用于解决近期建设中急迫的停车问题，大多分布在老城区。

（2）弹性布局。 是指规划阶段停车场规模基本确定，但选址可以在一定范围内因地制宜、停车场形式可以灵活多样，甚至可由多个分散的停车设施共同承担停车供给的规划形式[4]，弹性布局公共停车场宜占总供应量的40%～50%， 主要分布在城市新区和城市边缘地区。

本次以绥东区为例， 综合考虑预测停车供给量与现状停车设施分布及土地出让情况， 拟规划公共停车场26 处，提供公共停车泊位4300 个，如表2 所示。

表2 绥东区公共停车场规划情况一览表

3.4 老城区行动计划

漳浦老城区范围约4.31 km2， 用地基本开发完毕， 几乎没有可建设的空地。 老城区聚集了大量20 世纪90 年代住宅小区， 如朝阳小区、 龙门花园等，这些小区基本没有配建泊位；同时县政府、行政服务中心、财政局、粮食局等公建项目，新都城市广场、麦市街等繁华商圈也集中在老城区，作为城市交通的强吸引点，人流、车流量均较大，高峰时期“停车难、行车难”的问题也尤为严重。 老城区停车场建设规划如图2 所示，主要包括以下内容：

图2 漳浦县老城区停车场建设规划图

3.4.1 在停车困难地区选址建设立体停车楼

对漳浦老城区重要节点出现的停车难、交通阻滞问题，建议采用立体式机械停车库的方案。 结合旧城改造，本着“拆迁量最小化、停车需求合理化、便于实施、见效快”的原则，采用见缝插针方法，拆除老城区建筑质量较差建筑， 用以建设立体停车楼；主要有青年路粮食局地块、麦市街绥安镇政府地块等。

3.4.2 结合公园、港道边绿地等设置停车场

近几年漳浦加快建设鹿溪公园、 西湖公园、印石花园等城市生态公园，实施绥东溪、南门溪内河整治改造。 路外公共停车场可结合公园绿地、港道边绿地，在不影响绿地绿化的情况下设置公共停车位，将城市公园与停车有机结合；主要有绥东溪与交警支队地块，龙湖路西湖公园地块等。

3.4.3 利用闲置用地设置临时停车场

由于城市建设的时序性，当前老城区始终存在着一些未开工项目，近期可设置临时停车场，以缓解停车需求迫切地区的停车压力，待远期随着工程项目建设和周边停车配建的完善，再取消此类临时停车场或根据实际情况转为固定停车场用地。 如将县政府北侧地块作为临时停车场，可有效缓解当前新都片区的停车压力。

3.4.4 利用广场、学校操场等地下空间设置停车场老城区可充分利用广场、学校操场地下空间布置公共停车场，集约利用土地。 如西湖公园入口处

小学及对面广场、兴教寺广场用地等。 此外，可以结合地下空间规划及抗震防灾等专项规划的编制，在老城区选择合适的地点增加地下停车场，推动与城市地下空间、人防空间的协同建设。

3.4.5 新建建筑额外配建公共泊位

在控规编制及规划条件设定时，在满足老城区建筑工程项目配建停车标准的基础上，可额外增加配建停车位提供对外公共服务，以提高老城区公共停车位数量，建议在府前唐街片区的开发时额外配建停车位，缓解周边停车压力。

4 结论

在大城市， 停车泊位更多被视为一种社会资源， 泊位数增长的主要约束条件为道路通行能力，规划通过停车泊位的分配引导交通量在道路与用地上的转移。 区别于大城市，小城镇经济发展基础薄弱，停车泊位更多被视为一种公共配套，泊位数增长主要受制于政府财政。 规划通过总量控制策略将小城镇私家车数量增长框定在有限范围；并通过分区管理及分期治理策略从空间、时间两个方面将小城镇停车泊位资源进行前瞻性、 结构化的分配，使泊位布局与小城镇不均衡的用地开发强度相适应，避免资金的浪费。 三种策略贯穿于停车规划的全过程，指导小城镇停车需求预测与管理、停车布局及老城区近期行动计划的编制， 亦是快速城镇化背景下，对小城镇粗放、非理性发展的一种应对策略。