共同生产视域下的社会治理共同体建构——以A市X区社会治安共同生产为例*

魏 娜，陈俊杰，王 焕

一、问题提出

党的十九届四中全会明确指出，必须“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。其中，构建“社会治理共同体”的提法秉承共建共治共享的发展理念，及时回应了转型期的社会主要矛盾，是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义。但新时代社会治理体系及社会治理共同体的建设才刚刚起步，现阶段的治理短板突出暴露为“看得见的管不了，管得了的看不见”，根源就在于政府职能与社会角色的错位。政府过去包揽了过多的社会性事务，导致基层压力繁重、“留痕主义”盛行，反过来又抑制了公民对公共生活的参与热情，不利于加强公民自我管理、自我服务、自我教育的主体意识。如何更好地激发公民参与的主动性，是社会治理共同体建构中亟待破解的现实难题和理论困惑。当代西方行政改革所提出的“共同生产”(Coproduction/Co-production)模式，恰好强调的是把公民“带回”到治理中，促成公共部门与公民的良性互动。共同生产不仅契合了社会治理共同体的内涵，并在国内的社会治安服务等领域已有较为成熟的实践积累。(1)陈俊杰、张勇杰：《公民为何参与公共服务的共同生产——基于社会治安服务的实证研究》，《甘肃行政学院学报》2020年第3期。

因此，本文将以A市X区长期开展的社会治安共同生产为例，探究如何通过共同生产来促进社会治理共同体的构建。在剖析典型地方性案例的基础上，提炼符合实际且可复制推广的经验，以期对加快完善后疫情时代的社会治理工作、打造共建共治共享的社会治理格局有所裨益。

二、共同体、共同生产及社会治理共同体的建构逻辑

(一)共同体、社区与社会治理共同体

共同体的词源可追溯至拉丁文中的“Communis”，表示普遍、共同之意。(2)[英]雷蒙·威廉斯：《关键词》，刘建基译，三联书店，2005年，第79页。滕尼斯是公认的较早对共同体进行系统阐述的学者，他将之看作是“现实的和有机的生命”——凡是在人的意志有机结合的地方，总会出现基于血缘、地缘和精神伦理等纽带的天然共同体。(3)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，商务印书馆，1999年，第52-66页。而在国内，“Community”一词最初被费孝通先生等人译作“社区”，用于指代“一个有地域为基础的人群”。(4)费孝通：《略谈中国的社会学》，《社会学研究》1994年第1期。20世纪八九十年代以来，单位—街居制的解体使得社区逐渐变为城市管理的基本单元。但“两级政府、三级管理”体制下的社区远非社会学意义上的共同体，往往兼有“政治、服务(行政)、社会”等多重功能。(5)吴晓林：《治权统合、服务下沉与选择性参与：改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》，《中国行政管理》2019年第7期。考虑到居民间联系的性质，现代社区更像是基于利益关联的“脱域的共同体”。(6)王小章、王志强：《从“社区”到“脱域的共同体”——现代性视野下的社区和社区建设》，《学术论坛》2003年第6期。

随着社区生态日益复杂化和原子化，有必要还原社区的共同体特质以纾解治理难题。(7)吴子靖、顾爱华：《共同体视域下中国城市社区治理的功能整合》，《行政论坛》2018年第4期。譬如，2000年出台的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》强调“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”；党的十七大报告则进一步要求“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。与此同时，围绕“社区共同体”展开的学术讨论也不断增多。相关研究的结论表明，在社区的共同体化进程中应重点针对公共精神、集体规范、共同情感和互惠网络等要素施力，增进居民的认同感和归属感，提升邻里交往和社会参与水平。(8)桂勇、黄荣贵：《城市社区：共同体还是“互不相关的邻里”》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第6期。(9)吕青：《行动构建：共同体的超越与赋义》，《甘肃社会科学》2017年第2期。

依据以上梳理不难发现，“社会治理共同体”事实上是对社区/共同体概念的全新发展。从社会治理共同体的理论谱系来看，既包括中国传统的儒家大同社会思想，也包括西方(特别是马克思主义)的共同体学说。(10)范逢春、张天：《国家治理场域中的社会治理共同体：理论谱系、建构逻辑与实现机制》，《上海行政学院学报》2020年第6期。参考已有文献，社会治理共同体一般指政府、社会组织、公众等基于共同需求和协商原则而自觉形成的、相互促进的、稳定的有机生命体。(11)郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，《公共管理评论》2019年第3期。(12)张磊：《社会治理共同体的重大意义、基本内涵及其构建可行性研究》，《重庆社会科学》2019年第8期。它继承了中华文明血脉里的集体主义基因，又与现行的政治经济制度相匹配，是旨在实现人和社会全面发展的“价值—结构—行为”共同体。(13)李友梅、相凤：《我国社会治理共同体建设的实践意义与理论思考》，《江苏行政学院学报》2020年第3期。(14)黄建洪、高云天：《构筑“中国之治”的社会之基：新时代社会治理共同体建设》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。此外，还能见到“社区复合体”“社会复合主体”之类的表述，均与社会治理共同体一脉相承。(15)杨建华、姜方炳：《“共同体的重构”：对城市社会“终极实在”的追寻——以杭州社会复合主体建设为例》，《浙江社会科学》2010年第10期。(16)吴晓林：《治权统合、服务下沉与选择性参与：改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》，《中国行政管理》2019年第7期。

(二)社会治理共同体建构的逻辑与路径

共同体叙事的回归重塑了社会治理话语，反映其从崇尚个体到拥抱共同体、从依赖制度到关注行动、从中心—边缘到多中心、从控制到合作的鲜明转变。(17)王亚婷、孔繁斌：《用共同体理论重构社会治理话语体系》，《河南社会科学》2019年第3期。相应地，社会治理共同体遵循开放的理论逻辑、互动的结构逻辑、传承的历史逻辑、教化的道德逻辑和变革的实践逻辑，试图以“共同体主义”破除“权力中心主义”或“个人中心主义”，做到协同合作与普惠共享。(18)朱碧波：《论我国社会治理共同体的生成逻辑与建构方略》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年 第10期。(19)刘琼莲：《国家治理现代化进程中社会治理共同体的生成逻辑与运行机制》，《改革》2020年第11期。“三共”是社会治理共同体的核心关键词：主体上的“共建”，在党委领导、政府负责的前提下，实现治理主体的多元化；行动上的“共治”，将党的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势结合起来，促进各主体间的协同治理；成果上的“共享”，立足于人民对美好生活的向往，提高获得感、幸福感和安全感。(20)魏娜：《激发基层社会活力，构建“社会治理共同体”》，载杨开峰主编：《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》，中国人民大学出版社，2020年，第175-178页。换言之，就是从“政府包办”走向“人人有责”(认识论上的主体重塑)，从“形式主义”走向“人人尽责”(方法论上的过程重造)，从“排斥他者”走向“人人享有”(价值论上的目标重置)。(21)刘培功：《社会治理共同体何以可能：跨部门协同机制的意义与建构》，《河南社会科学》2020年第9期。

面对价值观偏差、博弈失衡、公权力边界不清等潜在挑战，构建社会治理共同体应把握当前权力纵向分散、结构多维互嵌、责任转移和利益聚合的契机寻求突破。(22)徐顽强：《社会治理共同体的系统审视与构建路径》，《求索》2020年第1期。对此，学者们主张的路径有：“多元主体共同治理”——代表公利或私利的多元主体，法治和自治相融的开放系统，容纳对话、竞争和妥协的合作机制，有关权力行使、资源分配和责任承担的制度保障；(23)王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期。“五治融合”——政治引导和权力生态改善，法治保障和有序参与，自治服务和社会成熟度提高，德治运行和公共价值认同，智治创新和科技支撑；(24)刘琼莲：《国家治理现代化进程中社会治理共同体的生成逻辑与运行机制》，《改革》2020年第11期。“理念—主体—规则—场域”——坚守公共性信仰，推动合作治理，完善认同、信任与协调的规则，拓展公共领域；(25)公维友、刘云：《当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。“嵌入式改革”——凭藉政治嵌入和社会嵌入整合社区资源，连通行政末梢和治理枢纽，优化基层共治能力。(26)王佃利、孙妍：《基层社会治理共同体与城市街道的“嵌入式”改革——以青岛市街道办改革为例》，《公共管理与政策评论》2020年第5期。

还有的研究着眼于培育社会治理共同体的“韧性”，鼓励志愿者自组织化、建立常态化社区互助网络、发展区域公益生态圈和动员社会慈善资源；(27)朱健刚：《疫情催生韧性的社会治理共同体》，《探索与争鸣》2020年第4期。弘扬民主协商精神，形成国家机关协商与基层社会协商相互嵌入的格局，深化利益共同体、情感共同体和行动共同体；(28)胡小君：《民主协商与社会治理共同体建设：价值、实践与路径分析》，《河南社会科学》2020年第9期。通过社区营造凝聚社会治理共同体，因地制宜地引领社区空间与社区关系的再生产，重申空间正义、化解社区矛盾；(29)蔡静诚、熊琳：《“营造”社会治理共同体——空间视角下的社区营造研究》，《社会主义研究》2020年第4期。重视社会工作与价值—工具型社会治理共同体的亲和性，帮扶弱势群体、追求公平正义；(30)王思斌：《社会治理共同体建设与社会工作的促进作用》，《社会工作》2020年第2期。借由社区基金会重构社区公共服务的供给模式，扩充资源渠道、调动相关主体积极性。(31)周晓梅、任雷：《社区基金会的兴起与基层社会治理共同体的建构：从参与主体多元到资源渠道多元》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2019年第6期。

总的来说，和谐有序又充满活力的社会治理共同体，植根于发展成果的人人享有。为了落实人人享有的目标，就要事先为人人有责、人人尽责提供适宜的激励。这些激励机制必须契合特定的文化和民情，纳入政府以外的制度执行者，以利益相容实现多方共赢。(32)郁建兴、任杰：《社会治理共同体及其实现机制》，《政治学研究》2020年第1期。

(三)共同生产与社会治理共同体的建构

沿着“三共”的主线，社会治理共同体涵盖了主体、权责、资源、利益、信任、观念等诸多向度，建构方式不一而足。但从本质上讲，共建共治共享的底色是公民的自愿参与。公民参与通常包括“政治参与”(如选举、听证或监督)和“社会参与”(如公共物品和公共服务的供给)，本文更加关注后者。国外学界将政府与民间联合提供公共服务的现象称为“共同生产”，意指服务所需的投入来自常规生产者(公共机构或专业代理商)和公民(顾客)等不隶属同一组织的主体。(33)Ostrom E, “Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development”, World Development, 1996, 24(6): 1073-1087.典型的共同生产包括三类：公民向公共机构请求帮助；公民为公共机构提供帮助；公民和公共机构经过互动调整各自的预期和行为，建立对问题的共同理解。(34)Whitaker G P, “Coproduction: Citizen Participation in Service Delivery”, Public Administration Review, 1980, 40(3): 240-246.本文所界定的共同生产属于后两类，即公民志愿参与到常规生产者的服务供应活动中。

共同生产被认为能够弥补传统公共行政和新公共管理的某些固有缺陷，引导公民和常规生产者携手破解“更多服务、更少花费”的两难困境。(35)Ostrom E, “Metropolitan Reform: Propositions Derived from Two Traditions”, Social Science Quarterly, 1972, 53(3): 474-493.(36)Fledderus, J Brandsen T, Honingh M, “Restoring Trust through the Co-production of Public Services: A Theoretical Elaboration”, Public Management Review, 2014, 16(3): 424-443.它的应用性价值显而易见，如改善公共服务的效率和质量，提高用户满意度；隐含的规范性价值则是带动公民参与社会生活并恰当地表达个人偏好，从而增强政府的回应性乃至合法性。(37)Wilson R K, “Citizen Coproduction as a Mode of Participation: Conjectures and Models”, Journal of Urban Affairs, 1981, 3(4): 37-49.(38)Verschuere B, Brandsen T, Pestoff V, “Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda”, VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2012, 23(4): 1083-1101.由此看来，共同生产不止是单纯的治理工具或技术，还承载着“合作治理”(Co-governance)的深刻意涵。这与社会治理共同体的制度逻辑高度吻合，在表层体现为公共服务下沉与合作供给，在里层体现为社会自我调节与居民自治。(39)曹海军、鲍操：《社区治理共同体建设——新时代社区治理制度化的理论逻辑与实现路径》，《理论探讨》2020年第1期。虽然共同生产和社会治理共同体的理论视野并不完全重合，但共同生产无疑是透视社会治理共同体的绝佳窗口，二者可在人人有责(主体—动力层面)、人人尽责(行动—过程层面)、人人享有(价值—结果层面)的分析框架下得到统一。

既有的社会治理共同体研究多为宏观叙事，实证基础薄弱，而且缺乏对公共服务供给议题的深度考察。因此，本文拟借助共同生产的视角，采用单案例研究法来探讨社会治理共同体建构的动力流、过程流与结果流。本文的主旨在于打开以共同生产助推社会治理共同体的新路径，实现从宏观问题到微观场景的降维。另外，为国内方兴未艾的共同生产研究添补经验证据，检验共同生产概念在非西方国家的适用性。

三、关于A市X区社会治安共同生产的案例

A市是位于北方的一个超大城市，X区为该市的功能核心区，经济社会发展水平较高，在平安建设方面对全国具有一定的示范效应。依托常态化的平安志愿服务，X区业已探索出一套成熟的社会治安共同生产模式，进而筑牢了社会治理共同体的根基。为清晰展现该实践的面貌，作者在2019年9月至2020年1月期间多次赴实地调研，收集了翔实的一手资料。其中，质性材料来源于内部公文和半结构化访谈，量化数据来源于官方统计和问卷调查。访谈对象包含党政部门公务员、社区工作者、志愿团队负责人等，总人数接近40(见表1)；问卷调查面向平安志愿者，范围覆盖X区下辖的259个社区，每一社区至少发放4份，合计有效样本量为1 187。

表1 访谈对象

(一)从“小脚侦缉队”到“平安志愿者”

在新中国成立初期，敌特分子和其他不法之徒的蓄意破坏导致该市治安形势异常严峻，重建社会秩序是新生政权的一项紧迫使命。考虑到当时的公安力量尚不充裕，大量群众被发动起来组建了冬防队、防盗互助组等基层治保组织。1952年，政务院颁布《治安保卫委员会暂行组织条例》，规定在城市(机关、工厂、企业、学校、街道)和农村(行政村)建立治安保卫委员会(治安保卫小组)，协助人民政府防奸防谍、防盗防火和肃清反革命。因为这类组织中的骨干成员多为相对年长的女性，于是就有了“小脚侦缉队”的别称，亦是今日“XC大妈”的雏形。这群治保积极分子担当了社区的义务哨兵，为维护社会安定做出了卓越贡献。

伴随改革开放带来的社会重组和价值观嬗变，群防群治事业也呈现出不同以往的特点。近十余年来，“治安员”“信息员”等熟悉的词语已很少在公开场合出现，取而代之的名称是“治安志愿者”。2006年，原A市综治办率先发起市一级的治安志愿者协会，随后推动各区陆续成立了同类型组织。2008年是中国的“志愿元年”，北京奥运会和汶川地震让全社会对志愿服务有了直观了解。X区治安志愿者协会正于该年成立，并在各街道相应成立了分会，原先的治保积极分子转而以志愿者的新身份参与社会综合治理。即使称呼发生变化，甘于奉献的精神依然薪火相传。广大治安志愿者持续活跃在安保第一线，构成了一道独特的人文风景。

2015年，A市公安局推出由民警原创的“XC大妈”卡通形象，旋即在网络世界引起热议。X区专有的平安志愿服务品牌越来越被人们所熟知，吸引了不少上班族、青少年学生甚至外国友人加入。除去社区巡逻、邻里守望、线索搜集等例行事务，大妈们还踊跃投身到法制宣传、纠纷调解、隐患排查、文明劝导、食品药品监督、为老服务、社区便民、背街小巷整治等项目中。所以在2016年左右，“平安志愿者”取代先前的“治安志愿者”，成为“XC大妈”志愿团队的统称。(40)在大多数情况下，“平安志愿者”与“XC大妈”指代的对象相同，后者不再特指年长的女性志愿者。“治安”与“平安”的一字之差，映射了深层理念的蜕变。平安志愿服务早已不局限在狭义的治安管控，而是全方位对接城市需求，寓公共安全于社会服务。

(二)主体—动力：党政部门主导与民间自发响应

从自上而下的角度看，社会治安共同生产的逐步成型离不开地方党委和政府的有意扶持，是政策催生的产物。作为往日群众性治保活动的延续，平安志愿服务长时间划归综治口管辖。在最近一轮的党和国家机构改革后，原X区综治办并入区政法委，相关职能被调整到基层治理科(原基层指导科)和综治督导科(原督导考核科)。平安志愿服务目前名义上由区平安办(内设于区政法委)主管，具体业务则由区政法委综治督导科负责办理。站在政法机关的立场，推行平安志愿服务的初衷必然紧扣治安维稳的需要，是对“枫桥经验”的传承和发扬。

“平安志愿者起先是按群防群治力量来部署的，主要参与社区的定时巡逻、邻里守望，还包括一些反恐情报的收集、敏感人群的管控等，其实是让他们在社区居住时配合公安发挥作用这么一个思路。”(访谈D2-20191030)

随着社会综治策略的柔性化，平安志愿服务开始延伸到治安以外的领域，增添了更多服务性而非管制性的内容。在此基础上，X区既想把平安志愿服务凝练为一种治理模式，推及到社会的方方面面；也寄希望于通过树立平安志愿服务的文化品牌，提升本地区的知名度和综合竞争力。

“几年前区里提了三个转变，涉及到我们的是由治安向平安转变。就是说平安志愿者以治安为核心，然后将其他的那些服务也纳入，像调解矛盾啊、为老人服务啊等等。”(访谈D1-20190911)

“我们的平安志愿服务一直做得有声有色，但很多外面的人不知道。后来特地找了媒体来报道，效果很不错，现在‘XC大妈’已经成了我们对外宣传的名片。”(访谈D5-20200108)

从自下而上的角度看，共同生产一方面受政策的驱动，另一方面民间自发形成的参与意识和参与行为成为内部驱动力。因而作者在问卷中设置了针对志愿服务动机的题目，借鉴常用的志愿功能清单(VFI)将选项分为六类：(1)周围的许多人都参与了——“社交”；(2)能收获一些新的知识或技能——“自我提升”；(3)希望能为社区多做贡献——“价值观”；(4)能使自己感到被需要——“自我认同”；(5)能有效缓解自身的烦恼——“自我保护”；(6)能为个人简历添彩——“职业”。填写人被要求最多选择三项并排序，按重要性的递增依次赋值1-3。数据显示，平均得分最高的是“价值观”(2.28)，“自我认同”(1.15)和“自我提升”(1.01)次之，“社交”(0.59)、“自我保护”(0.22)和“职业”(0.18)相对靠后。访谈记录佐证了问卷调查的结果，受访者确实流露出强烈的奉献社区和自我实现的意愿，不计较个人得失或谋求物质回报。

“说有什么回报，从来都不想，我觉得还是办好社区的事情。”(访谈V3-20191108)

“现在咱们身体力行还可以，能干就多干，可没有在意回报什么的。”(访谈V5-20191108)

“这十多年的志愿服务，提高了我的知识，提高了我的说话能力。2013年我又把老伴给带进来了，现在我们两口子挺幸福的，真的我心态特别年轻。”(访谈V9-20191206)

(三)行动—过程：联勤联动、宣传动员与保障激励

社会治安共同生产离不开积极和有效的行动过程，包括联动机制、动员和激励保障机制的构建。

第一，建立联勤联动机制。围绕平安志愿服务，X区搭建了一个包涵多部门、多层级的协作网络，促成“条”的上下互通与“块”的左右互联(见图1)。首先，区政法委(平安办)是牵头单位，居中主持总体的规划和协调；街道平安办整合了原综治办、维稳办等科室，充当上传下达的节点；社区居委会(治安保卫委员会)负责在基层发动和组织志愿者。其次，区公安分局(人口大队)承担防控点位布置、志愿者培训、情报线索处理等专业事宜，派出所和社区警务工作室面对面指导志愿者开展活动。而在综治与公安“两条线”之间，存在区、街道和社区三级对接的惯例。区志愿服务联合会作为志愿服务领域的枢纽型社会组织，负责志愿团队的备案和志愿者的实名注册、时长记录、星级评定等。最后，区组织部、区财政局、区民政局等部门从自身职责出发，为平安志愿服务提供配套支持。

图1 平安志愿服务的协作网络

“任务部署这块我们是两条线，市里统一布置下来后层级对接。我们一般都会到综治办来汇报，这是区级的沟通。然后分别下发通知或开会，街道和派出所对接，最后到社区居委会跟社区民警确定点位。”(访谈D3-20191030)

第二，宣传动员机制。过去以集中培训、分层培训、战训结合、以会代训等为主，注重会前组织动员、会中督导检查和会后慰问关心。考虑到培训和会议的形式略显单调且受众面较窄，X区审时度势地开拓了志愿服务大赛和新媒体等宣传阵地。“平安XC”志愿服务大赛于2017和2018年两次举办，不光表彰优秀个人、团队和项目，还同步推出原创的歌曲、照片、征文以及微电影、微视频、微动漫。通过比赛及衍生的文艺作品，展示了志愿者的感人事迹和风采，大大增强平安志愿服务的社会影响力。往后大赛预计每两年举办一次，第三届已在有条不紊地筹备之中。纵观头两届的赛事工作，一个突出亮点是基于新媒体平台进行资讯推送和在线投票等流程，这代表了平安志愿服务未来的拓展方向。在微信端，由区政法委运营的服务号“XC大妈”和订阅号“平安志愿者XC大妈”分别于2015和2018年上线，将宣传报道、服务手册、指尖互动等功能融为一体；在微博端，区政法委官方微博“XC政法”主打平安志愿者的形象；在新闻客户端，专门的平安志愿服务“人民号”和“新华号”刚于2020年开通。接下来，区政法委拟开设短视频账号，继续丰富线上推广渠道。

第三，保障激励机制。X区在平安志愿服务的保障方面安排了专项经费，用于品牌建设(如文宣和调研)、服饰装备(如红马甲、红帽子、红袖标)以及志愿者补助(如寒暑季节走访慰问)等事项。

“2018年咱们品牌建设的经费大概是160万，2019年达到200万。主要用在三‘微’制作、微信公众号、课题研究，其他的比方说做一些宣传品。另外有笔200万的奖励基金，原来是划给各区综治办，现在又转给了公安，按违法犯罪线索的举报查证来奖。服装的话，2017年统一规定了马甲、冲锋衣、羽绒服、T恤衫等总共是六件，各街道在三年内要完成衣服的制作。这部分经费是街道的预算，摊到每人大概在1 200元以上。”(访谈D1-20191030)

对志愿者和志愿团队的激励基本是精神性的，有时附带少许物质奖励。如之前提到的志愿服务大赛会评选“最美大妈”“平安家庭”“最强团队”和“最佳项目”，获奖的团队和项目还将得到小额资助。而在区志联每年评定的星级志愿者中，平安志愿者也占据相当比例。(41)区志联负责评定一星至四星志愿者，并向市志联推荐五星志愿者候选人。

“每次星级评定，平安志愿者肯定占了很大一块，因为起码时长上有保证。星级志愿者主要是精神鼓励，物质上很有限，会有个小纪念品。”(访谈D4-20191030)

(四)价值—结果：公共服务优化与社会参与扩大

社会治安共同生产的成效体现在服务优化与居民参与成效的提高。通行的绩效考核标准有犯罪率、破案率、事故数等。第一，创出了社会治安治理的品牌。X区先后多次摘得“全国平安建设先进区”的荣誉称号。X区曾在2009、2013和2017年连续三次荣膺全国社会综治最高奖“长安杯”。(42)“长安杯”每四年评选一次，由原中央综治委向连续三次以上(含三次)受到表彰的全国社会治安综合治理先进集体、优秀市(地、州、盟)和全国平安建设先进县(市、区、旗)授予该荣誉。第二，社会治安成效显著。在2017至2018年上半年间，平安志愿者就收集到各类情报信息10 797件，含维稳反恐线索2 650件、违法犯罪线索1 524件，助力警方侦破刑事案件647起、治安案件2 669起。(43)资料来源：X区政法委内部工作报告，2018年7月。作者通过对居民关于当地治安状况的评价，选项从“非常差”到“非常好”分作五档，平均得分为4.17。说明民众对社会治安有较高的满意度，也说明平安志愿服务增进了公共安全产品的有效供给，达成共同生产的最直接目的。第三，平安志愿服务塑造了“我参与、我奉献、我快乐”的文化氛围，强化公民对社区的情感和责任，带动他们广泛而持久地参与到社会生活中。首先体现在参与的广度上，截至2019年一季度X区实名注册的平安志愿者共计71 870人，其中活跃志愿者(系统记录时长>0)共计32 344人。(44)资料来源：A市志愿服务系统平台，2018年3月。由于平安志愿服务的外延十分广阔，自然而然孵化出形态多样的草根团体。根据区政法委2018年摸底的情况，全区平安志愿服务团队共计1 652个，治安类仅占15.07%(见表2)。(45)其余团队包括但不限于：便民类(导医、维修、指路导览、垃圾分类、养犬自律)，文艺类(合唱、舞蹈、曲艺、阅读、摄影、书画、乐器)，体育类(登山、棋牌、乒乓、篮球、门球、太极、健身操)，技能类(编织、烘培、外语)，以及助老、助残、调解、普法、消防、环保、防汛等。许多志愿者不单单从事日常的巡逻和值勤，还热衷于参加各种生活化的服务团队，扮演社区治理的多面手。其次在参与的深度上，问卷样本中具有五年以上服务经历的约占一半，十年以上的约占四分之一。至于“您未来是否愿意继续参与平安志愿服务”，回答的平均得分高达6.14(满分为7)。

表2 平安志愿服务团队概况

值得一提的是，平安志愿服务日渐成为一种新颖的党建形式，使“双报到双服务”真正落在实处。在实名注册的平安志愿者中，共产党员的人数接近三分之一，另有超过六十支党员服务队。尤其是很多退休的老同志不改先锋队的本色，一如既往地为社会贡献余热。

“像我们的‘绿色守护者’，一个清理小广告的队伍，是一批退休的党员志愿者。还一个叫‘星光便民’，免费磨刀修剪子什么的，有党员20多人，都是有技术、有手艺的。”(访谈C5-20191206)

“我们指路队是在社区党委领导下的一个党建项目，现在有20个老党员。前些日子党员大会上说这岗亭要党员加入，当时就在现场报名。”(访谈V6-20191206)

平安志愿服务不仅充分动员了本社区内的党员，也帮助外地流动党员同社区建立密切联络。举例来说，X区与Z市驻A市流动党委签订了共建协议，来自Z市的流动党员平常会利用空闲时间进行社区服务。这样一来加深了彼此间的交流，有利于流动人口更好地融入本地。

“每次志愿服务的时候，又是送热水又是给吃的，特别周到。你要说来这冷冰冰的，我们肯定一次两次就不来了。来这就跟回家一样温暖，所以说报名的时候大家都非常踊跃。”(访谈V10-20191206)

四、通过共同生产助推社会治理共同体的构建

上文的案例介绍和勾画了A市X区实践的生动图景，表明共同生产视域下的社会治理共同体建构的确是一种可取思路。该部分希望深入挖掘背后潜藏的机理，从中找出切实可行的助推路径。以下论述仍将分主体—动力、行动—过程和价值—结果等三个层面展开，兼顾内外两个维度的推手。概括说来，动力流关注如何基于国家建制力和公民内驱力来推动“共建”，过程流关注如何基于制度、科技和心理来保障“共治”，结果流关注如何基于文化、绩效和情感来促成“共享”。不过各个源流绝非是相互孤立的，它们之间显然具备层层递进、循环往复的逻辑关联，透过共同生产一道汇入社会治理共同体的生态系统(见图2)。

图2 通过共同生产助推社会治理共同体的构建

(一)国家创制与自我驱使下的“共建”

进入新世纪后，国内社区研究兴起了一股“社会共同体论”的热潮，以寻觅社会的自治空间为己任。此时“共同体化”的潜台词便是“去政府化”，排斥将社区当作微观治理单元的“国家政权建设论”。(46)吴晓林：《中国城市社区建设研究述评(2000—2010年)——以CSSCI检索论文为主要研究对象》，《公共管理学报》2012年第1期。但多元共治绝不意味着政府的全盘退出，“小政府、强政府、大社会”才是切合中国情境的理想局面。(47)王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期。共同生产强调公民与公共部门的平等对话，而非将公共服务机构等常规生产者排除在外。公共部门是共同生产的首要发起者，源于它看重共同生产的潜在收益，并且有较充足的资源来负担初始的制度成本。本案例中的社会治安共同生产同样受到公共部门的直接调控，地方党政机关出于促和谐、保稳定的意图，大力提倡和支持平安志愿服务。这正好呼应了“国家创制社会”的假说，即国家在创造社会伙伴的同时又不使之偏离既定框架，从而桥接各自的偏好。(48)吴晓林、谢伊云：《国家主导下的社会创制：城市基层治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例》，《中国行政管理》2020年第5期。毫无疑问国家引领下的社会创制是共同生产的第一推动力，贯彻了“党委领导、政府负责”的基准原则，将政治势能转化为促进社会治理共同体发育的动能。

由国家行动者主导共同体建构有着不言自明的现实合理性，但也面临政府中心主义、社会自治能力缺失、公民参与不足和行政文化滞后等质疑。(49)公维友、刘云：《当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。不少人担忧过于强大的行政干预非但没能唤醒社会力量，反倒会加速消解基层活力，甚至滋生“等靠要”的不良风气。(50)刘成良：《行政动员与社会动员：基层社会治理的双层动员结构——基于南京市社区治理创新的实证研究》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第3期。因此，源自民众的内生驱动力显得尤为重要。在有关共同生产影响因素的研究中，主观动机往往被摆在首位，常见的有外在型(Extrinsic)、内在型(Intrinsic)、团结型(Solidary)和规范型(Normative)等几类。(51)Alford J, “Why do Public-sector Clients Coproduce? Toward a Contingency Theory”, Administration & Society, 2002, 34(1): 32-56.本文借助“志愿功能清单”询问了共同生产者的参与动机，其中“职业”对应外在型动机(获得服务、物品或金钱等有形回报)，“自我认同”“自我提升”和“自我保护”对应内在型动机(寻求自我的实现和尊严)，“社交”对应团结型动机(扩张人际交往和社会网络)，“价值观”对应规范型动机(履行公民义务和道德承诺)。调查数据证明，规范型和内在型动机更有助于增加共同生产投入，外在型和团结型动机的效应则不太明显。该情形反映出共同生产的功利成分远比预想中淡薄，不完全适用经济理性人的解释。公民之所以自愿参与治理活动，一方面受奉献意识和利他精神的感召，另一方面紧密结合了自身发展，达到个体和集体价值的有机统一。普通公民的自我驱使是社会治理共同体的活力源泉，与国家创制相辅相成。

(二)制度保证、科技支撑与心理赋能下的“共治”

公民治理流派的代表人物理查德·博克斯先前指出，制度设计的不完备是公民参与的一大障碍。(52)关爽、郁建兴、孙柏瑛：《让公民治理运转起来——重新审视公民治理：引领21世纪的美国社区》，《公共行政评论》2014年第5期。况且共同体的培育不在一朝一夕，其演化历程是非线性、螺旋式的，经反复博弈后要么趋向稳固的合作结构，要么趋向冲突或停滞。若想保证社会治理共同体的健康成长，需要确立一整套前后衔接的制度，以防止共同生产滑入低效运行的陷阱。就本案例而言，X区各级部门着力夯实联勤联动、宣传动员、保障激励等多项工作机制，将整体的权责关系和资源配置予以制度化，一起为平安志愿服务的顺畅运转保驾护航。少数有条件的街道还同步推进志愿团队的规范化，围绕人员招募、岗位划分、服装标识、培训总结、突发事件处置、慰问奖励等制定详细标准。(53)资料来源：《XA地区社会管理综合治理委员会关于印发XA街道志愿者团队规范化建设工作方案的通知》，2013年1月。而在正式的规章制度外，非正式制度也起到良好的润滑效果。尤其当治理工作下沉到社区一层时，硬性的管理手段不见得是最优选择，难免要依靠社区干部和居民私下的“默契”来达成目标。他们在共同生产过程中遵循共同体内默认的行事规则，灵活调用自己掌握的地方性知识，间接补充了成文制度遗留的空白。

党的十九届四中全会对于完善社会治理体系提出了“科技支撑”的新要求，为建设顺应数字治理潮流的新型社会治理共同体指明道路。在当今万物互联的时代，日新月异的信息通讯技术已被应用于各式治理场景。X区亦在多个环节借力网络渠道，充分发挥“两微一端”等平台传播快、流量大、易上手、花费低的优势，使共同生产的触角不断向纵深延展。问卷中设有两道针对新媒体使用频率的题目——“您平时是否会关注‘XC大妈’微信公众号发布的消息”和“您平时是否会关注志愿服务系统平台发布的消息”，均有约三分之二的人填答“比较关注”或“非常关注”。新媒体与共同生产的融合可以促进公民和公共机构的信息交换，降低大规模分散互动的成本，让共同生产富有交际性和趣味性。(54)Meijer A, “Co-production in an Information Age: Individual and Community Engagement Supported by New Media”, VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2012, 23(4).这些占有巨大用户基数的社交媒体被认为是虚拟化社区的载体，通过在线空间与实体空间的交互来营造公共性，最终形成社区共同体。(55)杨建科、张振：《社交网媒在商品房社区共同体形成和治理中的作用》，《城市问题》2017年第12期。“互联网+共同生产”的新思维重塑了社会治理的底层技术，利于改良资源利用效率，将制度潜能转化为实在的治理效能。通信基础设施的进步和移动智能设备的迅速普及，则为之做好必要的硬件准备。

消费生产者的心理认知也会影响其投入，理论上公民的共同生产投入会随自我效能感的上升而增加，且该假设曾经得到大量经验证据的检验和证实。只是以往研究者惯用的定义更偏向“政治效能感”，即是否认为普通人能对社会变革施加影响。(56)Parrado S, Van Ryzin G G, Bovaird T, “Correlates of Co-production: Evidence from a Five-nation Survey of Citizens”, International Public Management Journal, 2013, 16(1): 85-112.本文改进了这种过于抽象的测量方式，在概念操作化时把“自我效能感”再细分为：内部效能感，即对任务困难程度和自己能否胜任的感受；外部效能感，即对共同生产所起作用的评判。相应的题干表述为“您是否能够轻松完成所负责的任务”和“您认为志愿者是否在‘平安XC’建设中起到重要作用”，选项分作五档。两题的平均得分是4.09和4.44，显出多数人对亲身经历的共同生产过程持有正面评价。从X区居民积极参与共同生产来看，更加验证了较高的自我效能感维系对扩大居民社会参与起到了有利的推动作用。

(三)文化凝聚、绩效感知与情感融入下的“共享”

前文提到制度构造的重要性，但对“制度”的理解不应停留在传统的规则或程序层面。根据新制度主义的观点，“文化”也是一种高级的制度形态，体现为共同的价值观念、符号系统、道德模板等。X区近年来实行的一系列创新举措，诸如拓宽服务覆盖范围、设立志愿服务大赛和布局新媒体平台等，目的都是做大做强“XC大妈”的文化品牌。以此为契机，塑造和弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的社会精神文明风尚，发扬优秀文化润物无声的教化育人作用，使志愿参与意识深入人心。鉴于“XC大妈”已然成为平安志愿服务的标志性象征，作者选取了“您是否喜欢‘XC大妈’的称呼”一题放入问卷。数据显示，选择“比较喜欢”和“非常喜欢”的合计超过六成，说明大部分参与者乐于接受共同生产附加的文化符号。当然，不同的性别和年龄段存在细微差别，女性组和老年组的平均得分，普遍高于男性组和中青年组。为了消除某种先入为主的刻板印象，X区采取了“平安志愿者”和“XC大妈”两种宣传语并行的策略，从而淡化群体标签的指向性，凝聚更具包容性的公共文化。

共同生产的本意是输出优质公共服务，提高供应的有效性。具体到社会治安服务，通行的绩效考核标准有犯罪率、破案率、事故数等。正是凭借在这些方面的优异表现，X区先后多次摘得“全国平安建设先进区”的荣誉称号。尽管客观统计指标能大致衡量共同生产的成果，却无法自动与受益人的主观体验画上等号。因而本文特意探询了受访对象关于周边治安环境的观感，从侧面印证共同生产的有益贡献。与自我效能感的定位相似，公共服务满意度之于共同生产一般存在正向的激励效应。(57)Alford J, “Why do Public-sector Clients Coproduce? Toward a Contingency Theory”, Administration & Society, 2002, 34(1): 32-56.若公民对现有的服务水准给予肯定，便会增进对公共部门或第三方机构的信任，更乐意配合它们的生产活动。不同于科层制派生的命令式权威，这是一种建立在需求回应和绩效认可之上的治理合法性。相反地，另一派观点则认为高满意度容易导致公民安于现状，不经意间压制了共同生产的潜力。反而是当服务状况引致“顾客”的不满时，会倒逼其加入共同生产行列以填补期望值的落差。(58)Marschall M J, “Citizen Participation and the Neighborhood Context: A New Look at the Coproduction of Local Public Goods”, Political Research Quarterly, 2004, 57(2): 231-244.总之，无论是何种形式的反馈链条，都有几率促使公民为个人及社会福祉付诸努力。言下之意就是既要让共同体成员清楚知晓治理的阶段性成绩，同时也无需避讳眼下的治理差距。

文化氛围和治理绩效是广泛汇集各方共识的前置条件，情感元素的融入则是迈向共同体的关键一步。传统的共同体之所以令人怀念，恰是因为它具有陌生人社会普遍欠缺的情感分享功能。(59)陈福平、黎熙元：《当代社区的两种空间：地域与社会网络》，《社会》2008年第5期。一度作为共同体代名词的“社区”，到今天却渐渐变成一个地域性(物理边界)和行政性(管辖层级)概念，脱离了生活与情感空间的本源属性。特别是在城市治理走向精细化的背景下，大数据和人工智能的强势崛起似乎加剧了后工业社会的共同感危机，冰冷的“算法行政”正缓慢销蚀着共同体本来的温情。唯有重新唤起人们的情感认同和集体记忆，才可能真正保持共同体的长盛不衰。依本案例来看，不管是实际发生的服务行为，还是问卷预设的参与意愿，皆表明X区社会治安共同生产的可持续性。其间的奥秘就在于，共同生产附着了公民的真情实感，已经潜移默化为自觉的行动。不仅涌现出一家两代乃至三代人接力服务的美谈，还让许多不居住在本地的流动党员把服务社区视同“回家”。参与人群的情感寄托事实上成为共同生产的黏合剂，增强了共同体的温度和向心力。

结 语

对于新时代下如何构筑社会治理共同体这一宏大命题，我们从共同生产的崭新视角，将推进公共服务中的公民志愿参与视作破题之策。由此，以A市X区社会治安共同生产为例，围绕动力流(党政部门主导与民间自发响应)、过程流(联勤联动、宣传动员与保障激励)和结果流(公共服务优化与社会参与扩大)做了细致分析。在共同生产视域下，建构了社会治理共同体：(1)在主体—动力层面推动“共建”，统筹政府的治理目标和公民的自主偏好，争取形成国家创制和自我驱使的合力；(2)在行动—过程层面保障“共治”，打牢制度基石、辅以现代信息科技手段并积极调适行动者的心理认知，增进参与的持久性和稳定性；(3)在价值—结果层面促成“共享”，塑造兼收并蓄的参与型文化，辩证地看待治理绩效并催化群体性的情感共鸣，使公民因参与而受益。

综上所述，通过共同生产推动社会治理共同体的构建在理论和现实中都具有可行性。该途径的核心要义是常规生产者和消费生产者、国家和社会的“共同在场”，进而稳步朝着双向赋权的共生型政社关系演进。社会治理共同体的建设自然不是一蹴而就的，比如本案例中的共同生产实践就是一项横跨数十年之久的长期性工程，时至今日也不免遇到人员结构老化、反哺措施单薄等发展瓶颈，仍有赖各相关方持之以恒地为之倾注心血。这里还要强调的一点是，切勿漠视共同生产隐蔽的负面影响：产生额外的协调、培训成本或个人机会成本(效率考量)；削弱来自公共服务机构的投入(效益考量)；限制弱势群体的参与(公平考量)；诱发监管难题(问责考量)；价值冲突、制度僵化、风险厌恶、能力短缺、需求模糊等弊病。(60)Verschuere B, Brandsen T, Pestoff V, “Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda”, VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2012, 23(4): 1083-1101.(61)Steen T, Brandsen T, Verschuere B, “The Dark Side of Co-creation and Co-production: Seven Evils”, in Brandsen T, Steen T, Verschuere B (eds), Co-Production and Co-Creation: Engaging Citizens in Public Services, Routledge, 2018, p. 284-293.因此，共同生产不是万能药，公共管理者需谨慎留意种种潜在的不利后果。