百年未有之大变局下涉外法治能力建设思考

于清林

摘  要：荀子《天论》有言，“天行有常。不为尧存，不为桀亡。循道而不贰，则天不能祸。”本文从国际关系、国际法治视角出发，立足百年未有之大变局，深入研究分析我国涉外法治能力建设面临的形势与挑战，综合评估能力现状，提出了涉外法治能力建设的战略重点和路径。

关键词：法治能力;大变局;国际法;国际关系

中图分类号：D262.3;D920.0    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）41-0119-03

一、我国涉外法治能力建设面临的形势与挑战

（一）世界变局加速演进带来的不确定性和安全风险

当今世界，新兴市场国家和发展中国家正以前所未有的速度崛起发展，新一轮科技革命和产业变革带来的战略竞争空前激烈，国际环境变化与国际治理体系的不适应、不对称性矛盾渐趋加剧。全球化遭遇逆流，国际交流与合作遭遇日益增多的壁垒和限制，国际贸易和投资大幅缩水，国际金融市场动荡风险加剧，世界经济面临更加严重的衰退。保护主义、单边主义滋长蔓延，国际地缘政治风险不断上升。阿富汗局势陷入混乱，伊朗僵局难以破解，巴以争端剑拔弩张，国际安全问题热点频发，诸如气候、病毒、战争等偶然因素和未知因素完全有可能转化为突变因子，传统安全和非传统安全威胁因素相互交织，加之国际经济形势的不确定性和国际能源形势的不稳定性，“二战”后构建的国际格局日趋复杂化加速演变。加之美国与塔利班达成所谓“和平协议”，美军仓皇撤出阿富汗，“东突”暴力恐怖主义等国际恐怖风险上升，我国海外利益安全和“一带一路”建设面临更加严峻的安全风险挑战。

（二）战略竞争加剧，世界秩序亟待国际法治力量的参与和塑造

二战后，美国主导构建了以国际体系、国际秩序、国际规范为重点支撑的国际格局，凭借金融霸权、周期性战争、深度变革，成功遏制打压了苏联、日本的赶超。当前，美国认为中国已成为其首要战略竞争对手，中国通过“一带一路”建设，实现从陆地向海洋拓展、向太空迈向，从主导亚洲走向融入非洲、联结拉丁美洲，继而达成从以经济建设为中心转向打造以中国为中心的地区经济安全体系、经济与军事建设并重的战略崛起意图。美国政府借所谓“战略界观点”向世界散播灌输“美国还要领导世界100年”的言论。中美关系既有战略基础松动，伴随摩擦和保护主义加剧，贸易压舱石作用日渐流失，中美战略对抗博弈更加深刻复杂。大国地缘战略博弈越来越多地涉及我周边国家和地区，美国妄图促使台海问题与东海、南海等“老问题”联动，搅动亚太“战略场”，“第三方因素”越来越多地被美国裹挟至加速演进的世界变局，国际秩序面临二战后的加速重构，亟待广大新兴市场和发展中崛起国家等国际法治力量的协同参与。

（三）新时代改革开放和战略崛起面临更加严峻复杂的风险挑战

中国比历史上任何时期都更接近中华民族的伟大复兴，日益走进国际舞台的中央，面对世界政治、经济、文化更趋多元化、复杂化，中国奉行和平崛起，在市场经济、自由贸易、改革开放的道路上走得比西方更坚决，但是，必须清醒地认识到，各种反华敌对势力从未停止实施西化、分化战略，始终在内地和香港策动“颜色革命”。面临着一系列周期性、结构性、体制性问题相互交织所带来的困难和挑战。我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，进入新发展阶段、构建新发展格局，必须成功跨越新兴大国崛起进程中的“中等收入陷阱”;人民日益增长的物質文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，就必须坚持以人民为中心，为群众办实事、开新局，夯实安全稳定根基，坚决防范在中亚、西亚、北非一再上演的“颜色革命陷阱”;中国是世界最大发展中国家的国际地位没有变，但伴随国力和实力的提升，不得不战略超越与既成大国美国之间的“修昔底德陷阱”，新时代的中国既处于战略机遇期，又面临高危风险挑战，而这一切，都考验着新时代中国的战略定力和应对能力。

二、我国涉外法治能力现状

（一）治理能力建设取得了历史性成就

一方面，强化顶层战略统揽。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，站在民族复兴和国家崛起的战略全局运筹布署涉外法治工作。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的最高层级文件中强调“加强涉外法律工作”专题内容，明确了战略思路和基本要求。2020年11月，中央全面依法治国工作会议明确提出要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内国际治理，更好地维护国家主权、安全、发展利益，要强化法治思维，有效应对挑战、防范风险，综合提升运用法治方式斗争能力，坚决维护国家主权、尊严和核心利益，高质量推进涉外法治建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确，要完善中国特色社会主义法律体系，加强涉外领域立法，推进涉外法治体系建设，维护联合国和国际法框架下的国际秩序，一系列重大战略决策部署必将更加有力地推动我国法治能力建设的跃升。

另一方面，着力强化涉外立法引领。在习近平总书记的亲自推动下，涉外法治能力建设作为重大战略课题被提上了议事日程。我国加快推进涉外领域立法，聚焦治理真空和突出短板，先后制定出台了《国家安全法》《国家情报法》《出口管制法》《证券法》《外商投资法》《民法典》《刑法》修正案等一系列法律法规，特别是围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等方面急需，第一时间研究充实应对挑战、防范风险法律工具箱，加快推动形成科学完备的涉外法律法规体系，为我国主动参与建设国际法治、推动全球治理体系变革提供了法治支撑。

（二）涉外法治建设和保障滞后问题突出

我国正步入世界经济舞台的中央和国际政治舞台的前沿，重要利益遍布全球，陆、海、空、天、网无处不在，面临的国际与周边形势空前复杂。新一轮改革环境下，中国共产党还将长期面临执政、改革开放、市场经济和外部环境等“四大考验”。维护国家海外利益安全工作千头万绪，要面对的国际金融危机和动荡既有经济与政治的关联，更涉及美西方的互动，既关乎国际体系变迁，也涉及诸如气候变化、海洋安全、网络安全、资源能源等重大问题，内外两个大局从未像今天这样紧密缠绕。新时代高水平的改革开放亟需高质效的法治保障，但是，内外协调发展、安全发展的保护供给能力与利益发展需求不协调问题日益凸显，安全供给能力跟不上安全发展和高水平对外开放的节奏和战略需要。

（三）涉外法治体系不够健全

一方面，我国缺乏涉外法治防护之“盾”。我国尚未构建起健全完备的涉外法律体系，涉外法律规范分散于相关领域法律法规条款中，系统性、覆盖性、协调性、实效性明显不足。尽管我国先后出台《不可靠实体清单制度》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等部门规章，但法律位阶较低，规则设计还不完备，制度构建尚不系统，实际效能远不及当前需求。另一方面，我国亟待加快打造涉外法治体系之“矛”。近年来，个别霸权国家动辄以“国家安全”名义、“长臂管辖”手段，实施单边制裁等危害国家安全、侵害国家和公民利益的行径，而我国尚未建立起攻防兼备、管控有力的应对体系和机制。作为世界第一贸易大国和第二大经济体，我国涉外法律体系在维护国家及公民海外利益方面还有诸多不足和短板，尤其缺乏保护国家海外利益不受侵害的“中国法律域外适用体系”。

三、能力建设的战略重点和路径

（一）以人类命运共同体理念引领塑造国际法治

作为世界第二大經济体、第一大工业国、第一大货物贸易国，我国应坚持多边主义、互利共赢，走团结合作之路，推动构建新型国际关系，凝聚人类命运共同体意识;不断提升国际传播能力，大力弘扬中华文明和传统，以“愚公移山”精神深入推进消除贫困、环境保护、粮食安全、网络安全等多领域改革发展，推动“四个全面”治理取得更具普适性的成效和经验，为全球应对挑战贡献中国方案。把握“直面争议、以我为主、强势维权、有序推进”的战略定力和主动，坚定倡导和推动构建人类命运共同体，号召世界各国特别是广大发展中国家携手推进国际法治建设，更加有力有效地应对全球治理中的各种风险、挑战和问题。

（二）坚定主张联合国宪章宗旨和原则

全球治理规则民主化、法治化、公正化是构建人类命运共同体的前提条件。我国应坚定奉行联合国宪章宗旨和原则，秉持“抬”的理念，顺应世界经济增长新旧动能加速转换、国际力量格局深刻调整的新形势，推动变革全球治理体制中不公正不合理安排，为各国在经济合作中争取更平等的权利、机会、规则，让全球治理更符合多数国家的利益，体现各国意愿。紧密团结亚非拉新兴市场国家和发展中国家，致力于推动发展中国家崛起，增加其代表性和发言权，共同维护以联合国为核心的国际法治体系、国际秩序和国际组织的权威，协同提高国际法在全球治理中的地位和作用， 建设新形势下国际法治，确保有效制造和实施国际规则， 推动国际关系法治化。

（三）构建与大国地位相称的涉外法治格局

我国应坚持统筹发展与安全，协调推进改革开放与法治建设，加强顶层设计和战略统筹，深刻把握内部经济增速换挡期、结构调整阵痛期及前期刺激政策消化期“三期叠加”和外部格局加速演进带来的风险挑战，加强全方位法治能力建设。我国应推进“中国法国际化”，探索用法治方法战略跟进涉外利益扩展，在应对的过程中，着力提升法治能力。建立涉外法治学术体系、话语体系，塑造条件参与国际规则制定，推动建立国际经济金融领域、新兴领域新机制新规则;聚焦“一带一路”建设、全球环境污染、气候变化、资源能源安全、网络信息安全、知识产权保护、太空开发利用、重大传染性疾病防治等重大课题，加强法治研究，建立完善域外法律查明、国际商事法庭和联合仲裁机制，大力培养和支持涉外法治人才到国际司法和仲裁机构任职。深化国际立法、执法、司法合作，探索完善区域合作机制，提升驻外使领馆等驻外机构、组织法治协调保障能力，不断健全海外利益安全发展法治保障体系，全面构建与新发展格局及大国地位协调相称的涉外法治格局。

（四）着力加强涉外法治斗争能力建设

我国应坚持和加强党的全面领导，树牢风险和底线意识，坚持政治安全、人民安全、国家利益至上有机统一，规范完善外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度机制，提高依法应对外部风险挑战能力。我国还应借鉴《香港国安法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等法律法规实施经验和成效，健全完善涉渗透、分裂、颠覆以及应对“长臂管辖”、滥行制裁、暴力恐怖、数字鸿沟、网络犯罪等重大风险的法治管控反制举措，坚决维护我国主权、安全、发展利益。

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（荐稿人：汪全胜，山东大学法学院党委书记，博士生导师，教授）

（责任编辑：邹宇铭）