新中国健康教育法治化探讨

黄应龙

健康教育是以传播、教育、干预为手段，以帮助个体和群体改变不健康行为和建立健康行为为目标，以促进健康为目的所进行的系列活动及其过程。健康教育具有较为典型的公共产品特征，具有非竞争性和非排他性，通常被视为公共卫生的一项重要内容。目前, 从事健康教育的组织有着多样化的特点，健康教育的法治化对规范和促进健康教育事业发展具有重要的保障作用。

1 新中国健康教育法治化历程

新中国成立以来，党和国家根据中心工作的不断调整，对卫生健康工作的主导原则和价值理念不断做出改变，健康教育政策与实践也同步做出相应改变。总体来说，新中国成立以来我国健康教育法治化的历史进程可以分为卫生宣传教育主导的探索起步时期、疾病控制逐步转向健康促进的改革发展时期、以“大健康”为理念的创新发展时期。

1.1 卫生宣传教育主导的探索起步时期（1949—1978年）

1949年7月中旬，察北张家口发生鼠疫疫情，截至当年10月19日已死亡36人。经过党和人民的艰苦奋战，历时五个月之久的疫情最终在当年12月初得以扑灭[1]。疫情之后， 1951年7月11日，当时的卫生部、内务部发出《关于加强灾区防疫卫生工作的指示》。之后，国家对卫生健康法治建设开始了一些探索。 1955 年，卫生部公布经国务院批准的《传染病管理办法》。 1956年，国家制定《十二年卫生工作发展规划》，明确这一时期卫生宣教的主要任务。此后，国家还颁布了《中华人民共和国国境卫生检疫条例》《食品卫生管理试行条例》等法律法规。这段时期国家成立爱国卫生运动委员会，设立了各省、自治区、直辖市及各县和市辖区卫生工作机构，各省市建立功能较为完善的卫生宣传教育专业机构，组织开展卫生宣传教育和疾病预防。“文革”时期，我国卫生健康法治建设基本处于停滞状态。

1.2 疾病控制逐步转向健康促进的改革发展时期（1978—2012年）

改革开放以后，我国的健康教育工作进入全面发展新阶段。与此相适应，健康教育规范化管理也不断得到加强。

在法律法规方面：《急性传染病管理条例》(1978)、《传染病防治法》（1989年通过，2004年修订）、《传染性非典型肺炎防治管理办法》（2003）、《食品卫生法（试行）》（1982）、《药品管理法》（1984）、《职业病防治法》（2001年通过，2011年修正）等法律法规的陆续颁布，规定了各级政府开展预防传染病的卫生健康教育职责，强调要加强健康教育和法制宣传，为我国疾病预防控制中的健康教育提供了有力保障。

在行政规章、规范性文件方面：《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》（1989）、《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（1997）、《中小学生健康教育基本要求（试行）》（1992）、《大学生健康教育基本要求（试行）》（1993）、《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》（1999）、《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（2000）、《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》（2005）、《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009）、《全国健康教育专业机构工作规范》（2010）等一系列文件的贯彻实施，明确了健康教育机构、学校、社区卫生服务组织、疾病预防控制机构的健康教育职责，较好地规范了健康教育活动的开展。

1.3 以“大健康”为理念的创新发展时期（十八大以后至今）

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调“把以治病为中心转变为以人民健康为中心，建立健全健康教育体系，提升全民健康素养，推动全民健身和全民健康深度融合”，做出实施健康中国战略的重大决策，健康教育法治化进入创新发展时期。

在法律法规方面：2019年《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》首次在法律层面上直接提出“国家和社会尊重、保护公民的健康权”“国家建立健康教育制度，保障公民获得健康教育的权利，提高公民的健康素养”。之后，国家陆续制定《精神卫生法》《中医药法》《疫苗管理法》《生物安全法》等法律法规，修订《食品安全法》《食品安全法实施条例》《传染病防治法》《药品管理法》等法律法规，使各个领域的健康教育管理进入有法可依、有法可循的良性环境。

在行政规章、规范性文件方面：《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》《“健康中国2030”规划纲要》《健康中国行动（2019—2030年）》《国务院关于深入开展爱国卫生运动的意见》等文件均提出加强健康教育和健康促进的各种举措，并提出“加强法治化保障”的要求。

2 新中国成立以来健康教育法治建设的历史经验

2.1 健康教育法治化是全面推进依法治国的必然要求

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”健康教育法治化是全面推进依法治国在健康教育工作领域的体现。新中国成立以来，公共卫生领域立法修法步伐稳、成色足、实效好，为健康教育不断加强提供了有力的制度保障。法治在健康教育工作所发挥的作用越来越大，这是新时期法治时代健康教育事业发展的必然规律。顺应现实需求，坚持运用法治思维和法治方式是稳步有效做好健康教育工作的坚实保障。 2020年《关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告》，明确公共卫生法制建设时间表、路线图，标志着公共卫生法制的整体重构、全面升级正式进入了快车道[2]。《基本医疗卫生与健康促进法》的出台，完善了我国医疗卫生领域法治化构建的短板，将医疗卫生领域已经存在的分散、单行立法整合成一个系统化的法律体系，促进公民健康权的全面保障[3]。

2.2 健康教育法治化必须坚持以人为本的立法理念

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国的各领域、全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务[4]。无论是建国之初的卫生宣传，还是改革开放之后的疾病控制和健康促进、“大健康”理念下的健康促进，都是坚持以人民为中心、保障人民生命安全根本利益至上，始终把人民对公共卫生与健康的需求作为治理方向。作为我国卫生健康“基本法”，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》更是生动诠释了以人民为中心的发展理念[5]。坚持“以人为本”，坚持“把人民群众的生命安全与身体健康放在第一位”，一直是我国卫生健康的立法取向。只有将保障人民群众的生命健康安全落实到卫生健康立法全过程，使相关的卫生健康法律及其实施能充分体现人民健康权益，满足人民群众对幸福美好生活的追求，法律制度才有持久的生命力[6]。

2.3 健康教育法治化必须坚持因时而立、因时而进

健康教育制度作为一种上层建筑，也是一定社会关系的反映，是由一定的经济基础所决定的。不同时代的社会经济发展状况不同，人民群众的健康意识和健康需求不同，卫生健康事业发展面临的问题不同，健康教育法治化内容也会不断得到充实和完善。健康教育的落实必须依靠政府的保障和履行，而政府的保障和履行又依赖于国家经济和社会的发展。法因时而立，法因时而进。历史不断前行，法治只有跟上实践的脚步，才能发挥引领和推动社会进步的作用。新中国成立之初，经济社会发展水平相对落后，医疗卫生体系十分薄弱，人均预期寿命仅有35岁。为尽快改变这种状况，国家大力发展医药卫生事业，制定实施“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的工作方针。改革开放以后，经济社会得到较快发展，健康教育工作开始走上科学化、规范化和系列化的轨道，以知信行改变为核心的健康教育模式逐步转向健康教育与健康促进并重[7]。十八大以来，国家坚持预防为主的基本原则，通过法律制度设计，“有组织地预防疾病”，保障公共健康。跟进防范化解公共卫生风险的最新要求，以健康促进为指引，推动公共卫生风险源头监管的法治化[8]。我国的健康教育法治建设始终坚持从我国国情和卫生健康发展实际出发，既顺应时代发展和社会进步新要求，又把握卫生健康事业发展规律和医药技术进步脉络，因势而谋、顺势而为，走出了一条具有中国特色的健康教育法治建设之路。

3 新时代中国健康教育法治建设展望

《基本医疗卫生与健康促进法》的颁布施行为推动卫生和健康领域的其他单行法律法规的制定和修订、为卫生健康领域的法治化和医药卫生体制改革提供了持续的动力和可靠的法律根据。根据国务院对健康教育工作的一系列方针政策，在总结健康教育工作经验教训的基础上，针对当前迫切需要解决的问题，将《基本医疗卫生与健康促进法》的有关规定进行细化。同时，将健康教育工作中经实践证明行之有效的措施，以法律、部门规章的形式予以确认，完善相关技术标准，推进工作规范化、标准化，使健康教育工作更加明确、具体、有章可循，已成为健康教育法治化的迫切要求。

3.1 加强专业人才培养，夯实健康教育基础

《基本医疗卫生与健康促进法》明确各级政府应当加强健康教育工作及其专业人才培养，建立健康知识和技能核心信息发布制度，普及健康科学知识，向公众提供科学、准确的健康信息。人才培养是公共卫生服务体系建设的关键一步。当前，健康教育人员数量不足、健康教育人才队伍结构不合理、健康教育人才专业背景不匹配等问题比较突出，一定程度上影响了健康教育工作的效率和质量[9]。公共卫生队伍的人员流失，已成为制约公共卫生体系有效运作的瓶颈，人才队伍缺失又进一步导致公共卫生科学研究、学科建设、亚专科发展等难以为继[10]。为此，应当尽快将公共卫生人才培养纳入国家人才战略重点发展对象，创造有利于公共卫生人才发展的制度环境；改善公共卫生领域从业人员的薪酬待遇，努力建设有利于人才引进的软硬件环境；加大人才培养力度，提升健康教育人员专业化程度。

3.2 加强沟通协调，构建更加完备的健康教育体系

《“健康中国2030”规划纲要》提出：建立部门分工协作、全社会共同参与的健康促进与教育体系。《健康中国行动（2019—2030年）》提出：政府、社会、个人协同推进，建立健全健康教育体系。《基本医疗卫生与健康促进法》明确医疗卫生、教育、体育、宣传等机构，以及基层群众性自治组织和社会组织应当开展健康知识的宣传和普及。目前，已初步形成以政府为主导，专业健康教育机构为龙头，社区、学校、医疗卫生机构、社会组织为主阵地，个人、家庭、医疗卫生人员、用人单位为补充的健康教育体系。但体系内部的分工协作在实践运作过程中却有可能存在各自为政、沟通协调不畅、步调不一致的情况，一定程度上影响健康教育的总体效果。 鉴于此，在改革公共卫生体制时，可以规章制度增强国家对建设公共卫生体系的投入，给予健康教育社会力量一定的政策支持，并相应提升社会组织的专业化水平；可考虑要在社区基层一级设立健康教育机构，结合社区家庭医生签约服务工作，配备专业的健康教育人员，将健康教育融入医疗服务，延伸进入家庭；同时增强部门间的协调，并及时将适用可行的改革举措以法律法规形式固定下来，化解制度间的矛盾冲突，实现资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合。

3.3 加强统筹融合，完善健康教育评估体系

2009年《关于卫生事业单位实施绩效考核的指导意见》明确，绩效考核目的是建立以服务质量、服务数量和服务对象满意度为核心。健康教育要坚持以人为本，对健康教育的效果评估也必须坚持以人民群众的满意为核心。但无论是《国家基本公共卫生服务项目考核指标》，还是《健康教育专业机构绩效考核办法（试行）》《社区卫生服务机构绩效考核办法（试行）》和《国家卫生城市标准》，这些健康教育的政策本体具有制度内循环的特点，对健康教育的执行考核没有反映出目标群体对健康教育的反馈结果[11]。此外，当前国家卫生城市标准和管理办法强调的是建城区的范围，更多地关注城市自身建设发展，忽视了城乡协调，容易人为地拉大城乡差别，这与健康城市关注的统筹城乡健康目标也不一致。指标内容偏重于环境卫生，缺乏与健康城市建设的有效衔接[12]。因此，必须加强统筹规划，完善现有的各种考核评估标准，使之与《健康城市评价指标体系（2018版）》有效衔接，并融入《“健康中国 2030”规划纲要》和《健康中国行动（2019—2030）》具体指标中，通过整合升级解决当前评估体系中存在的问题。