完善我国碳定价政策 助力“双碳”目标下经济转型

碳定价是实现碳深度减排的重要政策手段。本文认为，我国碳市场的发展可以在扩展纳入的行业、配额分配、配额定价、行业总量设定等方面不断完善，助力打造一个较为完善的碳交易体系，同时也可以纳入碳税，与碳交易协同作用，构建我国碳定价机制体系，完善我国实现“双碳”目标的政策机制。

碳定价是实现碳深度减排的重要政策手段

实现温室气体深度减排，碳定价是一个重要的政策手段。碳定价主要包括两种方式：碳交易和碳税。碳定价的经济学原理是使碳排放的企业或者产品的成本依据其排放的二氧化碳的量来增加，以达到使低碳或者零碳企业、产品更加具有市场竞争性。其类似一种消费税，最终承担者是消费者。碳排放企业或者产品更高的价格，使得消费者可以重新选择其消费行为。

目前，全球已经有多个国家和地区采用碳定价政策，有些是碳交易，有些是碳税。采用碳交易的国家和地区包括欧盟、新西兰、美国加州、韩国以及中国等。采用碳税的国家和地区包括英国、荷兰、日本、丹麦等。

碳交易和碳税

碳交易和碳税各有特点，各个国家和地区可以根据各自不同的社会经济和政策背景选择不同的方法。

碳交易政策欧盟最为领先。在2005年欧盟准备碳定价政策时，曾经希望首选碳税，但是在欧盟启动一个新的税种，需要所有成员国的同意，欧盟认为基本做不到，就决定采用碳交易制度。实行碳交易，只需要多数成员国的同意就可以。一些欧盟成员国，在欧盟启动碳交易后，仍然采用国内碳税政策，与欧盟碳交易制度共存。全球来看，欧盟的碳交易是最为成熟的，到目前进展到第四阶段，第四阶段的主要特点是进一步扩大了配额以下不免费的涵盖面，使得参加碳交易设施的配额不免费份额接近60%。欧盟不愿意大范围推进不免费配额的主要原因是考虑市场的竞争。这也导致到目前为止，欧盟碳交易仍然没有很好地实现碳定价的既有功能。但是，欧盟碳交易仍然是在不断改进中继续推进的较为成熟的碳定价机制。

发达国家比较偏好使用市场机制推进碳减排，这与发达国家的政策体系相關。发达国家的能源转型和减排较多依赖标准和价格机制，其他手段并不多。因而在设立减排目标后，更多寄希望于补贴和碳定价机制。同时，发达国家的企业战略也扮演着重要角色。企业战略发展一方面取决于本地的碳政策，如减排目标和价格，也取决于企业的长期战略判断，一些企业若判断未来的技术发展趋势与深度碳减排相一致，其企业战略就将和减排路径相一致。

举例来说，澳大利亚曾经采取固定碳价机制，这是介于碳税和碳交易的一种碳定价方式。2011年11月8日，澳大利亚通过《清洁能源法案》，明确从2012年7月1日起实施3年的碳价机制后，2015年7月1日正式建立澳大利亚碳排放权交易体系（ETS），澳大利亚成为继欧盟和新西兰之后第三个引入ETS的发达国家或地区。2012年8月28日，澳大利亚又与欧盟达成协议，拟于2015年7月1日开始对接双方的ETS。2018年7月1日完成对接，届时双方互认碳排放配额，碳排放价格也将一致。不过，该提案后被澳大利亚新当选总理阿尔博特取消。

碳税和碳交易各有优缺点。碳税容易实施，交易成本低，收碳税可以用于减碳目的，但是碳税作为一个税种，在很多国家难以通过法律，而且碳税也无法和减排目标直接关联。碳交易可以和减排目标关联，但是交易成本高，操作复杂，而且只能覆盖大的排放源。碳税和碳交易可以分别单独存在，也可以同时实施。

我国碳交易和碳税的发展及建议

目前，我国碳交易正在进行之中，在经过8年的省市试点之后，2017年启动了全国碳交易。经过3年多准备后，2021年7月全国碳交易正式启动。我国碳交易目前涵盖电力部门，参加的发电企业超过2000家，约45亿吨二氧化碳排放量。碳交易已经成为国家的减碳重要政策之一，引入国家的决策进程中。

碳交易将在我国“双碳”目标的实现路径上发挥重要作用，我国的“双碳”政策体系中需要财税政策。2021年10月24日，中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（简称《工作意见》），其中明确指出要加快建设完善全国碳排放权交易市场。我国未来的碳交易市场可以预期将逐渐完善，形成利用价格机制促进碳减排，并更好推进经济转型的机制。

第一，目前我国的碳交易仅包括电力部门，未来需要尽快扩大到其他重点部门。《工作意见》也指出要逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。我国目前适合纳入碳交易的部门包括钢铁、水泥、有色、化工、玻璃等，这些行业都是高耗能行业，之前已经有较好的基础推进节能减排相关的各种政策，能源管理相对比较完善，有较好的基础推进碳交易。

从碳定价角度来说，我国碳交易也需要尽快扩展到其他行业。2021年，我国新建集中式光伏项目基本都不需要补贴，已经进入平价上网阶段，光伏项目的上网电价已经低于现有燃煤机组的上网电价。也就是说，发电部门的零碳能源电力已经进入比高碳排放电力还要低价的阶段，因而需要利用碳价来拉升高碳电力成本的需求已经不是很大。同时，由于其他政策的推进，未来我国燃煤电站不久要进入转型阶段，我国需要设计好相关政策，确保燃煤电站的和谐转型。而其他部门的低碳转型，则可以利用碳交易来进行一定程度的推进。

第二，碳交易需要进一步完善，逐步减少配额的免费程度。免费配额的情况下，配额分配机制至关重要，但要实现碳交易的碳定价属性，就需要给配额定价方法。欧盟采取的是配额交易的方法，而最初的澳大利亚碳交易采取的是配额固定价格的方法。给配额定价会更加公平，但是带给企业的负担会更大。但如果产品价格采用市场定价，碳价的负担就可以传递出去。过去，我国发电行业实施碳交易的一个难点就是燃煤发电的上网电价是国家核定的，企业无法将碳价的成本传递出去。但是2021年10月，国家发改委发布政策确定我国所有燃煤电站都要进入电力市场进行交易，这样煤电的碳价成本就可以传递下去。市场决定的价格机制，可以更好地使企业的碳价负担通过产品的市场价格传递出去，这样也对进行减排努力的企业更为公平，避免由于配额分配方法的不完善，导致免费配额情况下带来的低碳企业有可能反而向高碳企业购买配额的情况。

值得注意的是，由于不同行业的减排成本不一样，也会导致不同部门对碳价的反应不同。2021年以来，我国采取有利政策推进节能减排，不少高耗能工业的技术节能水平已经接近国际先进水平，技术推进的潜力已经不是很大。各个行业都需要在各自的技术和工艺创新上进行挖掘，以实现在技术节能之外的低碳发展方式。

第三，碳交易需要明确纳入行业的总量控制目标。对于碳交易来说，有一个重要的因素是要给出纳入行业的总量控制目标。碳交易一般是在总量控制目标下实现的交易，没有总量控制目标，碳交易政策力度就有所减弱。由于我国经济发展仍然较快，并且处于转型时期，确定一个总量目标并不容易。但是我国“双碳”目标的提出使得我国碳总量控制目标有了指导方向，同时也可以采用碳价作为依据判断和调整总量控制目标。

第四，未来可考虑启动碳税，与碳交易机制一起形成我国的碳定价体系。碳税在我国已经进行了长期的研究，并在制定《环境保护税法》时曾考虑过纳入碳税。我国与其他国家相比，征收碳税有更多的优势。一方面，碳税的征收相对比较容易，可以和企业增值税一起征收，这样就不需要对碳排放进行核查。同时，碳税的税收收入可以用于碳减排相关的国家投入，可以实现税收中性，进一步减少碳排放。另一方面，《工作意见》也提出，要完善财税价格政策，研究碳减排相关税收政策。2021年10月26日，国务院对外发布了《2030年前碳达峰行动方案》（简称《行动方案》），《行动方案》中明确提到了要建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策，更好地发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。笔者认为，未来可以考虑启动碳税，与碳交易机制一起形成我国的碳定价体系，更加广泛地促进经济体系向低碳零碳转型，还根据碳交易和碳税的进展，不断调整碳交易和碳税的交互，形成一个国际领先的碳定价体系。

碳定价政策推进需要设计好与其他政策的关联和协同

国内政策关联和协同方面。长期以来，我国的节能政策、可再生能源发展政策等，较多的是通过规划安排、政府扶持、补贴、制定标准等进行推进，而且取得了比较好的效果。因而推进财税政策在我国政策体系中的作用也成为我国碳定价政策改革的一个方向。在碳定价政策推进过程中，需要很好地设计与其他政策的关联和协同。例如2012年以来大力度控制大气雾霾的政策，2006年以来推进可再生能源的政策等，都是能够明显控制碳排放的。目前的碳交易，以及未来有可能征收的碳税，都需要考虑在采取其他相关政策的基础上进行设计。例如，电力部门持续都有供电和发电煤耗指标的规划，通过国家的节能管理政策途径促进电厂提升发电、供电效率。发电行业实施碳交易，对于燃煤电站来说，能够采取的措施仍然是节能，或者减少发电量。总的来说，对于政策的推进，需要綜合考虑哪一项政策会更有效，或者哪一项政策更容易实施。

此外，需要注意的是，在多种政策同时共存的情况下，会对碳交易市场的价格产生影响。在经济学评估过程中，碳定价基本上代表了边际减排成本。因而在发达国家主要依赖碳定价政策的情况下，要实现减排目标，主要通过碳定价实现，其价格便会比较高。而在我国，碳减排还有很多其他政策共同发挥作用，在能够实现减排的同时也具有一定的减排成本，使得碳价相对较低。同时，我国的一些领域减排成本低也使得碳价相对较低，因此我国的碳价是不适宜与其他国家直接进行比较的。

国际碳定价政策方面。目前已经有一些国家采用了碳交易和碳税政策，2021年气候变化大会上，有约120个国家提交的国家自主贡献中提到要利用碳市场作为减排政策，也有不少国家和地区在研究、分析实施国际碳交易的可行性。国际碳交易是一个趋势，但是由于区域内的碳交易已经比较复杂，国际碳交易就会更为复杂，在推进过程中会出现较多问题，进程也会比较缓慢。有一些发展中国家会比较积极地参与，更多的是希望能够在碳交易中获得利益。

我国的碳交易是否和国际碳交易相关联尚不明朗。航运和航空业会先期参与，其他行业参与的可能性在近期并不大，但也不排除会纳入一些特定行业加入。第26届联合国气候变化大会上，全球就《巴黎协定》第六条取得了明显进展，确定了国际碳交易的相关规定，如重复计算等问题。近期，欧盟、美国等国家和地区在推动碳边境调节税，将向进口的产品征收一定的碳税。根据一些研究 ，这些碳边境调节税会给我国对这些国家的出口产品带来明显影响，我国企业需要支付较高的额外成本，会使我国出口产品竞争力下降。但是，在对方国家已经进行碳减排努力和碳定价政策的情况下，是不是进行这样的碳边境调节税就有了争议。我国的碳减排政策在国际上处于先进水平，我国的可再生能源、节能、电动汽车发展在全球处于完全领先地位，同时又采用了碳交易政策，因而使得对中国征收碳边境调节税就没有充足的理由。如果其他国家或地区对我国开征碳边境调节税，我国在据理力争的前提下，也要未雨绸缪，引导企业作出应对之策，寻求低碳产品的生产，减少碳成本，提升产品竞争力。

总体来看，我国已经在推进碳交易机制上不断扩展，并有计划进一步完善，未来中国的碳交易体系有望逐步成为世界上有示范作用的碳交易市场之一。当前，国家层面已经出台文件要求扩展碳市场的建设，生态环境部也已经作出了相应安排。我国碳市场的发展在进一步扩展纳入的行业、配额分配、配额定价、行业总量设定等方面可以不断完善，以打造一个较为完善的碳交易体系。同时也可以纳入碳税，与碳交易协同作用，构建我国碳定价机制体系，完善我国实现“双碳”目标的政策机制，促进经济高质量发展。

（姜克隽为中国宏观经济研究院能源研究所研究员。本文编辑/秦婷）