風起揚帆時：對“橫琴粵澳深度合作區”建設與發展的思考

楊愛平　郭善文

今年九月，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。這是繼“橫琴新區”、“橫琴自貿區”後，國家層面對“粵澳合作”的又一個重大政策利好。

與澳門毗鄰的橫琴，四面臨水，是澳門現有陸地面積的三倍多，發展空間充裕。在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，橫琴是粵澳合作中重要的發展平臺。同時，橫琴也是國家進行不同制度間銜接的“試驗場”，肩負了服務澳門產業多元發展的重任，橫琴的發展直接關乎澳門“一國兩制”的行穩致遠。新冠疫情爆發後，入境澳門的旅客銳減，澳門博彩業受到了嚴重衝擊，中小企業更是面臨前所未有的生存壓力。當澳門整個社會氣壓低迷之時，中央出臺的《總體方案》可謂恰逢其時，無疑為澳門的可持續發展注入了新的動力，帶來了新的希望。

體制機制的重塑

開啟粵澳合作的新局面

制度是橫琴粵澳深度合作區建設中的重點，也是難點。怎樣的制度構架才可以在“一國”框架下更好地相容澳門與內地兩種不同的社會制度？又是怎樣的制度構架才可進一步促進粵澳合作向前發展？其實，從《總體方案》來看，這份文件的核心就是聚焦澳門經濟多元發展，在橫琴建構一個新的體制、機制。

一種觀點認為，《總體方案》中設計的“深度合作區”制度框架是為了解決橫琴原有管理許可權不夠而上升為廣東省管理。的確，從行政體系的角度看，橫琴長期以來為珠海市的一個功能區，地級市的功能區確實在推動與澳門合作時，會遇到很多因管理許可權不夠帶來的問題。如，項目審批層層上報時間長效率不高。在橫琴粵澳深度合作區升格至廣東省轄後，管理許可權範圍擴大了，一些需要國家部委協調的事項，協調過程確實在程序上會更為順暢。

但“橫琴粵澳深度合作區”體制機制重塑的意涵絕非於此。一方面，橫琴一直以來都是粵澳合作的重要窗口，在先前的橫琴新區、橫琴自貿區體制的運行之下，確實存在不少體制層面的弊端難以解決，特別是行政層級與溝通上的難題。澳門本就為省級行政區，加之“特別行政區”的地位，與中央政府部委的溝通是非常順暢的，各個部委也會更為重視澳門所提出的訴求。中央政府各部委的政令層層傳達，珠海往往成為資訊傳遞路徑上的末梢。因此，即使與澳門毗鄰而居，但在原有體制下珠澳之間也無法高效率溝通，在某些領域的事務上可能還會徒增隔閡。而這次橫琴粵澳深度合作區制度的重塑，有利於消解既有體制帶來溝通上的不便，深度合作區將澳門與廣東省、珠海市整合在一起，在體制機制上進行了“融合”。

另一方面，新的體制機制解決了粵澳合作中澳門長期處於相對“弱勢”地位的問題。粵澳合作的初衷就是助力澳門實現“經濟適度多元發展”，盡可能規避因產業單一帶來影響“一國兩制”行穩致遠的風險。但在珠海主導的橫琴開發框架下，加之龐大的土地紅利，由此帶來合作開發中目標不一和動力不調的問題是顯而易見的，傳統的“橫琴”發展模式似乎在重走以傳統地產項目帶動整體發展的老路。究其原因，這與過往合作中澳門並沒有一個平等的參與權，尤其是合作開發的決策權和管理權有很大關聯。而《總體方案》構建的“共建、共商、共管、共用”新體制，賦予了澳門平等參與橫琴開發的重要權益。

“制度”對一個地區發展或促進、或制約，好制度會促進該地區的發展。那麼，何謂“好制度”？能讓地區發展保持初心就是好制度。“橫琴”的制度重塑，正是為了回到最初發展橫琴的初衷上來，新的制度也必將帶來粵澳合作的新局面。

新冠疫情倒逼

澳門產業多元發展加速

新冠疫情是人類近百年來遭遇的影響範圍最廣的全球性大流行病，對全世界是一次嚴重危機和嚴峻考驗。突如其來的公共衛生事件不僅對公眾的生命健康造成嚴重威脅，更是對社會經濟與秩序、政府行為與運作等諸多方面產生了廣泛而深刻的影響。

澳門特別行政特區第五任行政團隊剛一上任就直面危機迎難而上，防疫措施果斷有力，防疫成效顯著。正如澳門特別行政區行政長官賀一誠在發表2020年財政年度施政報告時表示，新冠疫情對特區政府和全體澳門居民都是一場大考。

澳門作為開放的微型經濟體，對外部經濟環境具有極高的依賴性，對外部經濟環境變化的敏感度極高。當疫情襲來，入境澳門的旅客數量呈現斷崖式下跌，澳門經濟急劇收縮，無論是大型博彩企業還是普通中小企業，同樣面臨著巨大的困難。疫情使得澳門的居民就業和生活受到較大的影響，社會各界均承受著前所未有的壓力。

受疫情影響，2020年澳門財政收入急劇下滑，其中被稱之為澳門經濟支柱的博彩業收入更是斷崖式下跌。根據澳門特區政府博彩監察協調局公佈資料顯示，2020年全年澳門博彩毛收入為604.41億澳門元，較2019年全年的2924.55億澳門元下跌79.3%。

新冠疫情使澳門產業結構單一帶來經濟韌性極為不足的弊端暴露無遺，讓澳門全社會切身感受到了產業多元的急迫性與必要性。澳門產業的適度多元發展已經行之有年，雖有方向但不堅決，也有效果但不顯著。原因何在？其一，從澳門發展歷程上看，博彩業的基因早已深植於澳門社會發展之中，已經形成了強有力的路徑依賴。需要有更強有力的外因介入影響，才能減少或中止這樣的路徑依賴。其二，從社會心理角度看，因博彩業給澳門政府帶來龐大收益，社會福利大幅提升。在長期的高水準社會福利政策下，讓澳門居民已經形成了“高福利依賴”，他們不想因此而改變。此外，在日常生活中澳門居民並不會直接感受到澳門產業多元與自身的關聯性，甚至會認為產業多元是“偽命題”。其三，在先前的粵澳合作體制框架中，澳門長期以來其實是處於一個不對等的地位，不利於澳門發力。澳門地狹人稠，沒有自然資源、沒有經濟腹地，必然依靠內地，只能藉由粵澳合作來謀求產業多元。儘管中央政府早已提出以開發“橫琴”為澳門產業多元化來服務，珠海方面也積極協同配合，但因體制的限制始終難以突破，澳門始終無法在橫琴大展拳腳，以至於橫琴開發有偏離開發初衷之勢。

失之桑榆，收之東隅。新冠疫情雖重挫了澳門經濟，但也讓澳門社會真切的感受到了產業結構單一的弱點，澳門產業多元不再是澳門商界、市民眼中的“偽命題”，他們感受到了澳門經濟多元化發展的迫切性。加之，《總體方案》理順了粵澳合作體制機制，賦予了澳門更多的權力，也對澳門產業的多元發展增加了不少的社會驅動力。

強化“軟實力”

可增加澳門居民參與的誘因

“為便利澳門居民生活就業的新空間”是《總體方案》中對粵澳深度合作區的戰略定位之一。也即是說，橫琴深度合作區聚焦的不僅是以往更為重視的經濟發展維度上的考量，更是將澳門居民的日常民生問題也納入粵澳深度合作工作的重要範疇。

對於更多的普通澳門居民而言，他們更關心身邊的“低階政治”，他們更在乎如何在橫琴領取澳門的社會福利津貼更方便，在橫琴的吃穿住用行。尤其是對於澳門廣大年輕人而言，在橫琴深度合作區是否有更好職業發展以及收入水準是他們主動去橫琴發展的主要誘因。在橫琴深合區發展建設與發展的過程中，經濟發展是絕對重要的，直接關乎發展的基礎。但與“硬實力”同等甚至比其更為重要的是“軟實力”，尤其在資訊時代，軟實力比以往更突出，我們更不能忽視“軟實力”的打造。若當深度合作區的“軟實力”達到或超過澳門現有水準之時，澳門居民心中離橫琴的心理距離會大幅縮小，兩地的融合發展程度也會大幅提升。

如何讓更多的澳門居民減少心裡距離，積極主動地參與到橫琴深合區的建設與發展中去，必然需要強化橫琴粵澳深度合作區的“軟實力”。無論是從更好的城市形象的內化，還是更好的公共服務的供給，抑或是生活就業便利程度的擢升都是深度合作區需要持續強化的“軟實力”。

更好的城市形象內化於居民心中，可增強澳門居民對橫琴、對粵澳融合發展的自豪感;供給高品質的公共產品與服務，可減少澳門居民在橫琴居住生活的差異感，增加歸屬感;生活就業的便利程度高，可增強澳門居民在地的舒適感。此外，澳門居民普遍對如環境保護、動物關愛、可持續發展等議題更為關心，尤其當可持續發展的相關議題再次回到全球輿論視野中來。如何在粵澳合作中嵌入這些議題的思考、如何有效落地也是增加“軟實力”的重要途徑。

其實，增強橫琴粵澳深度合作區的“軟實力”其最終目的，是增強澳門居民的認同感。對粵澳合作有了強烈的認同感，才可將個人發展更好的融入進粵港澳大灣區的發展中去。這正是橫琴合作開發的最初目的所在。

潮平岸闊風正勁，揚帆遠洋正逢時。橫琴粵澳深度合作區的成立，進一步理順了粵澳合作新體制，橫琴的建設與發展邁上了一個新臺階。在各方有利因素聚合下，正是橫琴發展的最佳時間節點。以橫琴粵澳深度合作區的成立為切入點，主動融入國家“雙迴圈”新發展格局，是澳門發展的必由之路。澳門擁有“一國兩制”的制度優勢，進一步深化粵澳合作，既可使澳門著眼於內地市場，成為促進國內大循環的“積極參與者”，也可以“粵澳組合”之姿態共同拓展海外市場，成為國際大循環的“促成者”。