家庭教育立法应重视“提升家庭教育能力”

叶 强

(中南财经政法大学 法治发展与司法改革研究中心， 湖北 武汉 430073)

近年来，与家庭保障和儿童发展相关的国家立法正在加快推进。2020年，《中华人民共和国民法典》出台，《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》相继修订，教育部起草的《中华人民共和国学前教育法(草案)》在网上公布。与此同时，家庭教育的地方立法同样在加快。截至2021年1月底，已经有10省市制定了家庭教育促进条例。尤其值得关注的是，2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议对《中华人民共和国家庭教育法(草案)》(以下简称《草案》)进行了初审。尔后，《草案》在中国人大网公布并公开征求意见，家庭教育立法由此进入了关键阶段。

笔者近年来持续关注家庭教育立法，并有幸于2020年全程参与了《湖北省家庭教育促进条例》的起草、审议和修改过程，掌握了丰富的一手资料。在该条例研制的过程中，笔者通过浏览省人大常委会组成人员在一审和二审中的审议意见，以及从市州人大和有关单位反馈来的修改意见，常常会反思一个问题：家庭教育立法根本上要解决什么问题，即家庭教育立法的直接目的是什么？过去，笔者将家庭教育立法的目的归结为家庭教育权的保障，由此系统论述了家庭教育权的构成[1]。如今看来，赋权只解决了父母实施家庭教育的合法性问题，并没有回应父母实施家庭教育的能力问题。如果父母仅仅享有家庭教育权，但不具有家庭教育能力，那么家庭教育环境的改善依然无从谈起。

2020年开春因为新冠肺炎疫情的爆发，让“育儿焦虑”成为社会关注的热点。育儿焦虑随着“全面二孩政策”实施、教育阶层分化、网络媒介宣传、市场营销活动等多重因素的影响[2]日渐放大，而疫情又在某种程度上激化了亲子关系。这更加暴露出家庭教育能力不足的短板。据此，《草案》在完善时，需从法律规范构造上对提升家庭教育能力予以明确，从而有效回应家庭教育现代化这一时代课题。

一、提升家庭教育能力是家庭教育立法的直接目的

笔者参与起草的《湖北省家庭教育促进条例》，一开始将“提升家庭教育能力”作为条例的立法目的之一，结果在“条例(草案)”一审时就被拿掉了。笔者查看其他九省市的地方性规范，发现第一条立法目的中都没有提到“家庭教育能力”，部分条例仅仅只是在“家庭实施”章节里有关于“父母或者监护人学习科学的家庭教育知识，提高家庭教育能力”的规定，如《福建省家庭教育促进条例》(2020年)第8条，而其他条例甚至都没有出现关于“家庭教育能力”的内容，如《浙江省家庭教育促进条例》(2019年)。《草案》第1条中也没有提到“家庭教育能力”。笔者研究以上11部家庭教育立法中关于立法目的的规定发现，如果没有“家庭教育能力”作为中介链条，那么不论是保障未成年人健康成长，还是增进家庭幸福与社会和谐，抑或传承良好家风家教，都会失去依凭。

1. 家庭教育能力现代化是家庭教育现代化的基础

现代化作为一种范式，描述的是西方社会自中世纪以来的社会变迁过程。我国有关家庭教育现代化的探索相对较晚，在教育现代化的“研究热”之后。

在有关现代化的各种理论中，艾历克斯·英格尔斯(Alex Inkeles)等学者提出的“人的现代化”理论可能对教育现代化研究产生的影响最为深远。这是因为在本质上教育与人的关联最为紧密。在较早发表的一篇论文中，英格尔斯等通过实证研究，确认了诸如“乐于接受新经验”等7项现代人的特征[3]，后来又在专著中将其扩展为14项，如增加了“乐观主义”等[4]。我国教育学界充分借鉴了“人的现代化”理论，认为教育现代化的终极目标是人的现代化[5]。在研究教育现代化的学术分野中，家庭教育研究的现代问题也得到了关注，但是主要成果是在2019年初中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》之后出现的。

目前，关于家庭教育现代化的研究主要有三种代表性观点：第一种观点认为，家庭教育现代化主要是家庭教育思想现代化、家庭教育体系现代化、家庭教育内容现代化和家庭教育功能现代化四个方面[6]；第二种观点认为，家庭教育现代化应充分借鉴其他相关学科的成果，通过家庭教育学科的现代化，进而推动父母的家庭教育观念的现代化[7]；第三种观点认为，家庭教育现代化是家庭教育获得现代性的过程，通过先进的家庭教育理念，构建科学的家庭教育体系，进而培养现代化的人[8]。这些相似的观点都有可取之处，但是它们更多的是基于家庭教育现代化的静态构成去思考，而忽视了从家庭教育现代化的动态形成出发。如果静态的家庭教育知识不能转化为有效的家庭教育能力，那么家庭教育现代化的实现将会变得不可理解，因为知识如果不转化为能力，就难以通过行动反映出来。为此，在聚焦家庭教育现代化时，我们应突出家庭教育能力现代化的研究。本文将通过对“家庭教育能力”这一概念的阐释，明确家庭教育现代化的努力方向。

2. 家庭教育立法是为家庭教育现代化服务的

从法治与现代化的关系来看，法律是实现现代化的有效保障。之所以要进行家庭教育立法，是因为随着社会的高度分化，个体和家庭的关系日趋紧张，家庭教育越来越成为一项复杂的风险性事务，要求国家切实肩负起风险预防的责任[9]。目前，世界范围内专门的家庭教育法相对较少，家庭教育规范主要散见于其他部门法，如民法、教育法或社会法中，仅我国台湾地区(2003年)和日本国熊本县(2013年)两地制定了专门法。近年来，我国进行了一场从地方到中央的家庭教育立法运动。这场“运动”有其深刻的时代背景，即建设教育强国、实现教育现代化。

在全面深化改革的伟大历史进程中，习近平总书记就家庭家教家风做了很多重要论述[10]。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月31日)首次提出了“构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系”。其重要意义在于：家庭教育指导服务体系是基本公共服务体系的一部分，而后者又是国家治理体系的重要组成部分。这就表明家庭教育指导服务体系也是国家治理体系的重要内容，而家庭教育立法正是从这里展开的。

《中国教育现代化2035》明确提出：“坚持教育的公益性，充分发挥我国制度优势，立足国情、面向世界、扎根中国、融通中外，走中国特色社会主义教育现代化道路。”虽然这份文件并未直接提出家庭教育现代化的概念，但是结合十九届四中全会决定不难看出，家庭教育现代化是蕴含在教育现代化之中的。如果家庭教育不能现代化，覆盖城乡的家庭教育指导服务体系未能建立，那么国家治理体系在构成上是有缺失的。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议(2020年11月)上强调，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。为此，推动家庭教育现代化建设，就必然需要家庭教育立法。

3. 家庭教育专门立法的特殊性表现为提升家庭教育能力

从笔者参与《湖北省家庭教育促进条例》的全过程来看，条例存在不同程度地借鉴上位法的现象。这里的上位法主要是《教育法》(2015年修正)、《民法典》(2020年5月28日)、《未成年人保护法》(2020年10月17日)和《预防未成年人犯罪法》(2020年12月26日)等四部法律。按理，上位法已经有规定的，下位法不应该重复规定。下位法的工作主要是对上位法规定得不太具体或者上位法需要补充的地方进行规定，但是实际中地方立法很难做到这样。

2020年制定出台的《民法典》，以及全面修订后的《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》增补和完善了很多有关家庭教育的内容，这使得家庭教育专门立法的必要性存在疑问。如，在《湖北省家庭教育促进条例(草案)》一审的过程中，湖北省人大常委会的少部分委员就提出了这样的诘难；虽然另外一些委员据理力争，认为制定条例非常有必要，但是提出的理由并不足以使人完全信服，这主要是因为家庭教育促进条例的立法目的和上位法没有太大区别，或者说重叠性较多。

例如：《未成年人保护法》第1条规定，为了保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益。该法突出了儿童保护和发展的目的，但查看现已出台或者即将出台的包括湖北省在内的所有家庭教育地方性法规及《草案》，发现儿童保护和发展仍然是重要立法目的，只不过增加了“增进家庭幸福、社会和谐”的内容。事实上，就立法目的和立法内容的关联性而言，这些家庭教育地方性法规和法律草案直接针对“增进家庭幸福、社会和谐”的规定少之又少，关联性并不强。可以说，“增进家庭幸福、社会和谐”更多的是家庭教育法律法规实施后的溢出效果。

回到“儿童保护和发展”这一目的，如果家庭教育立法和上位法就此过度重叠，而上位法已经对家庭教育做了较多规定的话，那么家庭教育专门立法的必要性是存在疑问的。这也就是为什么在世界范围内很少看到专门的家庭教育立法。而中国之所以要推动家庭教育立法，正是为了经由立法实现家庭教育现代化。反过来，能够实现家庭教育现代化的家庭教育立法必然是有其特殊性的。这一特殊性并不仅仅是为了“儿童保护和发展”，更是为了提高父母的家庭教育能力。只有改善了家庭教育能力，才能达到“儿童保护和发展”和“增进家庭幸福、社会和谐”的目的。

二、提升家庭教育能力的关键措施

既然提升家庭教育能力是家庭教育立法的首要问题，那么就需从理论上回答到底什么是家庭教育能力。在心理学上，能力是心理水平的概括，指直接影响个体的活动效率，促使活动顺利完成的个性心理特征。能力与知识有联系也有区别：知识通常是能力形成的基础，但是知识的掌握并不必然导致能力的发展，知识的掌握只有达到熟练程度，通过广泛迁移，才能促进能力的发展；反过来，能力会制约和影响知识的掌握和学习。据此，家庭教育能力的内涵及其构成应从能力和知识的关系入手。

1. 明确家庭教育能力的内涵及其构成

从国内的研究文献看，有学者较早地从家庭教育角色理论分析了家庭教育角色能力开发的问题[11]，但是此后学术界一直没有就家庭教育能力继续深入研究。目前，关于家庭教育能力的研究主要有两种观点：一种观点认为，构建家庭教育能力需重新认识父母的权威和关爱，加强情理交融的人格修养，以及对道德学习、教育立场的思考[12]；另一种观点认为，家庭教育能力是父母在未成年子女教育中体现出的知识、能力、心态、情感、观念与价值观，以及教养方式的体系[13]。这两种观点虽然都强调了家庭教育能力的重要性，但是对于家庭教育能力内涵的揭示仍然存在逻辑不够严密的问题。

笔者在阅读有关美国家庭教育史的文献时发现：第一，国内通常把“家庭教育”翻译为“family education”，这在英语世界中是很少见的。为数不多的英语论文在使用“family education”时指的是政府对家庭的教育，类似于中文语境中的家庭教育指导；而与 “family education”在词汇上最接近的是“family life education”(家庭生活教育)，但是它和我国的“家庭教育”在内涵上是不同的[14]。第二，由于“family life education”反映的是一种家庭外部视角，而家庭内部视角的“家庭教育”的英语表达则经历了一个从“Childrearing(育儿)”到“Parenting(教养)”的变迁过程。有学者考证，Parenting这个单词虽然出现于20世纪初，但是其被大规模使用则是在1970年之后[15]。还有学者从教育哲学方面论证了“Parenting”出现的原因，即父母成为教育者[16]。从词源看，Childrearing 是附着于Child(儿童)上的，而Parenting是从Parent(父母)派生而来的。这两个词汇的使用反映了国家、父母和儿童三者关系的变化。可以说，正是因为西方心理学界自20世纪末以来持续聚焦亲子关系研究，尤其是父母在儿童社会化过程中的重要作用[17]，才促成了Parenting的日常化。第三，Parenting的日常化带动了与“教养”有关的研究，即“parenting belief/value/goal”(家庭教养观念)、“parenting style”(家庭教养方式)和“parenting practice/behavior”(家庭教养实践/行为)。其中，家庭教养观念是指家庭教育的目标、信仰、文化和知识等，家庭教养方式是家庭教育的情感氛围或者教养环境，而家庭教养实践是在特定的家庭教养环境中达成教养目标的具体实践过程[18]。美国心理学界曾经不大区分家庭教养方式和家庭教养实践，但是自从南希·达林(Nancy Darling)等将“家庭教养实践”从家庭教养方式中分离，并将家庭教养实践定义为“指被特定具体内容和社会化目标所限定的行为”[19]以来，研究具体的家庭教养行为成为一股风潮，如关于“Time-Outs”(计时隔离)这种教养行为的研究[20]，等等。

笔者通过比较中西方学者对家庭教育能力的研究，发现中国学者多是从知识(或者观念)的单一层面，抑或知识和环境的复合层面进行研究，而忽视了从教养实践的层面来理解家庭教育能力。事实上，从能力和知识的关系可知，如果没有实践的引入，单纯依靠知识和环境，不一定能转化为能力。目前，国内学术界已经注意到这一问题，有关教养行为的研究正在增多，如有关玩游戏、讲故事、唱儿歌、读书[21]，亲子共餐[22]和父母陪伴[23]等具体行为的研究，等等。据此，家庭教育能力是指父母或者其他监护人在掌握一定的家庭教育知识后，运用恰当的教养方式在日常教养实践中能够顺利实现儿童社会化的心理特质，在构成内容上包括家庭教养观念、家庭教养方式和家庭教养实践三个方面。

2. 建立教育行政部门主管、其他组织机构配合的分工协作机制

在明确家庭教育能力的内涵和构成之后，提升家庭教育能力的关键举措之一就是确定政府的组织架构。笔者在参与《湖北省家庭教育促进条例》制定时接触到这样一个观点，即认为家庭教育立法主要是为了让父母履行第一监护人的责任，据此应该细化“家庭实施”的内容而淡化“政府主导(或者促进)”的职责要求。笔者认为，这一观点是片面的。

诚然，让父母履行第一监护人的责任是必要的，最近的“石家庄女婴坠楼事件”就引发舆论的广泛关注，但是随着《未成年人保护法》的修订实施，今后对父母不履行监护责任的处罚将有法可依[24]。而且从调查数据来看，绝大多数父母的家庭教育观念和行为整体状况趋好，能自觉履行自己的监护责任[25]。这就意味着不履行父母监护责任的群体在社会上只占少数，如果家庭教育立法只是面向这少部分群体，而不去解决大多数人关心的问题，那么这一立法在定位上是有偏差的。另外，立法的本质作用就在于调节不同利益群体之间的权利义务关系，如果家庭教育立法的重点是在于调整父母或者其他监护人和未成年子女之间的家庭教育关系，那么这一关系是可以通过《民法典》来调整的，无须家庭教育立法来叠床架屋。据此，从提升家庭教育能力作为家庭教育立法的直接目的而言，确定有效的政府组织架构是家庭教育立法必须直面的事项。

现实是，妇女联合会(妇联)积极推动家庭教育立法，而教育行政部门却相对消极，这是因为家庭教育立法为妇联提供了行动的合法性和一定的人财物保障，而并未能给教育行政部门带来更多的职权，反而是增加了它的责任。从笔者接触到的妇联的具体情况来看，除了妇联是群团组织而不是行政机关之外，妇联在自身的组织和人才建设上也是难以应对家庭教育指导服务需求的。调查数据显示，从获取家庭教育知识的渠道来看，父母更多是从“孩子就读的学校”(总体比例：76.0%)而较少从“免费的家庭教育指导服务机构”(总体比例：11.1%)中获取[26]，这就意味着教育行政部门主管的学校具有较大优势，而依托妇联设立的家庭教育指导服务站点则作用有限。

《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(2019年6月23日)第24条规定，加快家庭教育立法，强化监护主体责任……充分发挥学校主导作用，密切家校联系。而在2018年召开的全国教育大会上，习近平总书记指出“教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育”，第一次把教育部门放在了妇联之前，由此强化了教育行政部门的家庭教育责任，这就为建立教育行政部门主管的家庭教育组织体系提供了重要依据。对此，有学者分析，随着家庭教育指导服务体系从“1.0时代”进入“2.0时代”，家庭教育已经呈现出“要我学”与“我要学”并存的局面，教育行政部门相较而言在提供更加精准、更高质量、更富个性的家庭教育指导服务方面更具优势[27]。

3. 构建学校主导的家庭教育指导服务体系

一旦确立了教育行政部门主管的家庭教育组织体系，那么就有必要构建学校(含幼儿园)主导的家庭教育指导服务体系，这主要是由学校在“校—家—社”关系中的地位决定的。有学者从空间、权力、知识三种驱动力量出发，论述了不同历史时期学校、家庭和社区关系的实现方式，据此论证了学校的主导地位[28]。此外，还有学者通过历史描述发现，幼儿园在家庭教育指导中的职能日益突出[29]。事实上，从构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系的实际出发，我们也可以得出这样的结论。

当前，学术界就家庭教育指导服务体系已经做了很多研究[30]。梳理学术界的成果可知，家庭教育指导服务体系的构成主要包含七大要素：一是主体要素，包括家庭教育指导服务主体，即家庭教育管理机构、家庭教育指导服务机构、家庭教育培训机构、家庭教育指导师；家庭教育指导的受众主体，即父母和其他监护人、未成年人，等等。二是阵地要素，包括家校合作委员会(或者家长委员会)、家长学校、家庭教育网上资源平台、家庭教育交流群，等等。三是内容要素。家庭教育指导服务的内容在于提高父母或者其他监护人的家庭教育能力，这就需要编写家庭教育教材和家校读物，开发父母训练课程，设立专门的家庭教育项目，开展一对一的家庭教育指导等。四是关系要素，包括家庭教育管理机构和家庭教育指导服务机构之间的关系、学校与家长委员会之间的关系，以及社区家长学校和父母的关系等。五是法律和政策要素，包括家庭教育立法和制定家庭教育公共政策，意在促进家庭教育指导服务体系的健康发展。六是价值要素，指通过提供全覆盖、多方位、多层次、多样化、高质量的家庭教育指导服务，推动家庭教育公平，包括城乡公平、东中西部均衡和阶层平等，等等。七是评估要素，指通过有效的家庭教育指导服务体系评价指标和考评标准进行测度和评估，从而推动家庭教育现代化。据此，家庭教育指导服务体系的内涵是指由家庭教育指导的主体、阵地、内容、关系、政策法律、价值和评估等要素构成的有机系统。

在家庭教育指导服务体系的构成中，阵地建设尤其关键。家庭教育虽然不像学校教育那样属于正式的、有组织的教育活动，但是提供家庭教育指导服务则属于有组织的活动。目前，农村的家庭教育是我国家庭教育事业发展的短板。从调研结果看，农村家长从广播电视网络等媒体上接受家庭教育知识的比例最高，其次是家长之间的交流，而通过书籍或讲座接受家庭教育知识的比例不高[31]。这说明了过去那种分散的家庭教育指导活动已经很难适应未来的需求，构建学校主导的家庭教育指导服务体系的重要性凸显出来。这是因为学校可以充分地发挥家长学校的作用。

笔者在参与制定《湖北省家庭教育促进条例》的过程中也了解到，目前很多家长学校确实开展了家庭教育指导活动，但同时也给家长带来了额外的负担，诸如监督孩子完成课业，完成学校交代的大扫除，给学校提供赞助(或者拉赞助)，等等。家长学校也给教师增加了更多的教学量。另外，随着家长学校的逐步推进，学校教育与家长学校的界限也将日益模糊。笔者认为，我们需要在肯定家长学校的基础上借助家庭教育立法来解决这些问题，让家长学校行稳致远。

4. 培育父母需求导向的家庭教育项目

目前，政府推动的家庭教育指导服务与父母的需求存在不匹配的现象。例如，传统观点认为学校教育主要是知识教育，而家庭教育主要是道德教育。事实上，这种截然划分的做法并不适合当前教育竞争日益白热化的现实。家庭教育内容除了家庭德育外，如何处理亲子冲突，如何解决孩子的学业困难，解答有关中小学生入学和升学政策等事项都是父母普遍关注且涉及家庭教育能力提升的问题。在这方面，美国 “以循证干预为方法的亲职教育项目”的经验值得借鉴。

家庭教育研究的循证干预(evidence-based interventions)是美国近年来“循证研究”持续发展和推广的结果。目前“循证”在特殊教育、教育心理学、课堂管理、研究生教育等多个领域，逐渐得到大面积的应用实施，并取得了较多成果[32]。根据美国儿童福利会的《Child Welfare Information Gateway》(2019)的最新报告显示，儿童福利机构聚焦于使用循证干预来提高父母的教养技能。循证干预是指通过临床实验研究来支持与家庭和客户相一致的价值，主要的应用在于探索4—8岁儿童的父母教养实践的效果。在该报告中，美国儿童福利会还列出了那些经过“循证研究”推动并得到较好验证的家庭教育项目，这里以其中的明星项目“Incredible Years(惊奇岁月)”为例进行介绍。“惊奇岁月”按照教师、父母和儿童划分为不同的训练项目，其各自的目标人群是中小学教师，0—12岁儿童的父母或者照料者和4—8岁的儿童；训练目标是促进青少年的社会和情绪能力，阻止、减少或者诊断他们的行为和情绪问题；时长依据项目的不同类型持续18—30周；依托环境包括社区机构、门诊、学校、原生家庭的住所、寄养家庭的住所、医院或者工作场所。实践表明，不管采用哪种循证干预项目，他们都取得了良好的实践效果。例如，华盛顿州公共政策研究所的调查发现，采用亲子互动治疗(Parent-Child Interaction Therapy)为华盛顿州平均每户家庭减少了16 731美元的儿童福利支出[33]。

目前，国内也在开展类似的项目，其中取得重要成果的是“慧育中国：山村入户早教计划”。该项目是中国发展研究基金会与国家卫生健康委员会妇幼健康服务司在中国农村地区合作开展的一项结合养育指导及营养干预的6—36个月儿童早期发展项目①。该项目具有较大的示范效应，但由于涉及人财物等资源，如果不通过立法建章立制，则很难大范围推广。据此，家庭教育立法应对此予以积极回应，通过培育父母需求导向的家庭教育项目，建立起中央、省、市、县和乡镇五级联动的家庭教育项目体系。

5. 健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系

农村留守儿童和困境儿童由于其所在家庭的特殊性，导致其父母或者其他监护人的家庭教育能力较普通家庭更为不足。诸多研究成果已经表明了这一点。例如，通过城市儿童与流动儿童的对比研究发现，城市儿童的父母陪伴水平与自我价值感均显著高于流动儿童[34]。通过对308名涉罪未成年人的问卷调查显示，父母在家庭教育中存在对未成年子女的生活照料义务有疏漏，亲子陪伴流于形式，情感表达和交流不畅，家庭教育观念不科学，行为管束方式单一等问题[35]。通过对陕西省国家集中连片特殊困难地区1 161名0—6岁儿童的家长的调研发现，农村地区学龄前儿童的家长存在重智倾向，祖辈和父辈养育观念的冲突是主干家庭面临的常见问题，家庭教育指导难以满足家长不断增长的养育需求[36]，等等。

目前针对农村留守儿童和困境儿童的社会政策主要是从社会救助出发，而较少实施包含家庭教育指导在内的一揽子关爱服务体系。近年来，随着《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)和《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》(民发〔2019〕34号)等政策的出台，农村留守儿童和困境儿童的社会救助体系逐渐成形，但是距离实现家庭教育现代化的目标还有不小差距。这方面可以借鉴美国实施的“开端计划”(head start)，推行中国版本的“家庭教育开端计划”。

二战以后，美国的经济得到了空前发展，但繁荣的背后却掩藏着贫富差距不断扩大的残酷事实。1965年秋，美国联邦教育总署根据 1964年国会制定的《经济机会法》(The Economic Opportunity Act of 1964)，实施“开端计划”(Head Start)，对“处境不利者”的儿童进行“补偿教育”。开端计划自1965年开始推行至2006年底，超过2 400万学前儿童成为该计划的受惠者。此后，开端计划政策不断调整，其从一项主要针对处境不利学前儿童及其家庭的国家行动计划演变成为扩大教育机会、解决教育公平、保障教育质量的全民普惠计划[37]。

“开端计划”虽然主要针对学前教育，但是其对于家庭教育也具有相当的借鉴意义。从国内实践来看，虽然政府层面还没有相关的“家庭教育开端计划”出台，但是学术界却一直在推动相关的研究和应用，这其中以江西省教育科学研究所吴重涵团队的研究最为典型。自2014年以来，他们在江西14个家校合作试点县300余所试点学校(主要是在赣西、赣东北、赣北、赣南部分学校)开展家校合作试点工作。这不仅推动了江西省教育厅在全国率先印发《加强“家、校、社”协同育人 关爱保护农村留守儿童的实施意见》(赣教基字〔2016〕48号)，而且在“制度化家校合作”的理论和实践方面取得了丰硕成果，如他们提出的“亲代在位”概念，对于学校做好同留守儿童家庭的沟通与合作，对于理性选择留守儿童家庭教育的方法，都具有启示意义[38]。据此，在家庭教育立法中，可以在整合现有社会政策的基础上，结合学术界已有的研究成果，通过公共财政资助和在中国发展研究基金会、中国儿童少年基金会等有关基金会的支持下，尝试面向农村留守儿童和困境儿童推出涵盖家庭教育指导、学前教育、家校合作和社会救助在内的一揽子关爱服务体系。

三、提升家庭教育能力的规范设计

2021年1月底，《草案》在经过全国人大常委会一审后，其文本已在中国人大网上公布。这里结合《草案》，就如何在法律文本中规定提升家庭教育能力的条款提出若干建议。

1. 将提升家庭教育能力作为立法目的

目前《草案》第1条规定了四种立法目的：第一项目的“发展家庭教育”是非常抽象的，其他立法目的实现了，才能据此判断“发展家庭教育”也实现了；第二项目的“引导全社会注重家庭、注重家教、注重家风”、第三项目的“增加家庭幸福与社会和谐”和第四项目的“保障未成年人健康成长”都需要父母的家庭教育能力作为中介。据此，《草案》可以将第1条修订为：“为了发展家庭教育事业，提高家庭教育能力，引导全社会注重家庭、家教、家风，增进家庭幸福与社会和谐，促进未成年人健康成长，根据宪法，制定本法。”

《草案》第17条虽然将“提升家庭教育能力”作为一个条款来规定，但是在内容上是有欠缺的：家庭教育知识、家庭教育观念和家庭教育方法都可以归结为“观念”范畴。上文提到知识、观念和方法如果脱离了具体的教养环境和教养实践，知识将难以转化为能力。例如，实践中经常会碰到这样的问题：平时是否应该让孩子看电视？如果可以，看多长时间？孩子因为在校园里遭受欺凌，不愿意去上学了，怎么办？孩子因为跟不上学校里的课程，出现了厌学情绪，家长该怎么做？等等。据此，《草案》可以将本条修订为，“父母或者监护人应当加强自身道德修养，增强法治观念，积极参加有关国家机关、社会团体、企业事业单位、其他社会组织等开展的家庭教育指导活动，或者积极参加有关的家庭教育培训项目，学习家庭教育知识，树立正确的家庭教育观念，掌握科学的家庭教育方法，运用恰当的教育方式在具体的家庭教育活动中提升家庭教育能力”。

《草案》“第六章 附则”中缺乏对相关概念的界定，据此可以补充“家庭教育能力”的界定，即父母或者其他监护人在掌握一定的家庭教育知识后，运用恰当的教育方式在日常教育活动中能够顺利实现儿童社会化的心理特质。

2. 规定教育行政部门和其他有关组织的职责

《草案》第6条“政府推进家庭教育工作的机制”分作三款改变了过去以妇联为主导的家庭教育工作机制，确立了教育行政部门、妇女联合会共同负责的新规，但是要突出教育行政部门主管的特色，还应规定其具体的职责。

学术界在研究教育行政部门作为主管家庭教育的主体时，曾认为其职能主要是方向引领、组织指导、办学示范、资源配置、市场规范等五个方面[39]。而综合现有的家庭教育政策文件，教育行政部门的职责主要有14项：制订家庭教育工作规划、年度工作计划；督导家长学校、家长委员会及学校组织的其他家庭教育指导活动；提供婴幼儿早期家庭教育指导服务；协调民政部门针对农村留守儿童和困境儿童提供社会关爱服务；协调妇联等群团组织开展家庭教育骨干培训，发展家庭教育志愿者队伍；协调广播电视等部门做好面向社会大众的家庭教育宣传普及工作；协调妇联、网信等部门建设家庭教育信息服务平台；协调民政、工商等部门培育家庭教育服务市场和社会组织；协调工商等部门扩展政府购买家庭教育服务范围；建立家庭教育奖励表彰制度；协调开展家庭教育相关的调查、研究和交流工作；组织家庭教育实施评估；实施家庭教育行政处罚；其他有利于家庭教育事业发展的重要事项。

据此，《草案》可以在本条中增加一款，作为第2款，载明教育行政部门具体负责的上述14项职责。

3. 规定家长学校的法律地位及其具体任务

目前有关家长学校的政策文件主要是《全国妇联、教育部、中央文明办关于进一步加强家长学校工作的指导意见》(妇字〔2011〕2号)，还没有法律对其进行直接规范。在家庭教育法中，家长学校是提供家庭教育指导服务的主阵地，地位非同一般，有必要在立法中对其法律地位和具体任务进行明确规定。

《草案》第26条第2款只是列出了“学校家长学校”，并简单规定了它的职责，但对于它的性质和法律地位都未规定。据此，建议补充规定一款作为第3款，即学校家长学校是以未成年人的父母或者其他监护人为主要对象，是为提高他们的教育素质和家庭教育能力而组织的成人教育机构，不具有法人地位。学校家长学校的任务是帮助和引导父母加强自身修养，学习家庭教育知识，树立正确的家庭教育观念，掌握科学的家庭教育方法，运用恰当的教育方式在具体的家庭教育活动中提升家庭教育能力。家长学校不得从事营利性活动。还建议补充一款，作为第4款，即家长学校应该设立校务委员会(领导小组)，一般由校长、教务主任、教师代表、家长代表等人员组成，负责家长学校的日常工作；校长对家长学校工作负有领导责任。

需强调的是，由于家长学校是附着于幼儿园、中小学等学校之中的，通常没有独立的财产，不宜将其界定为“法人”，为此需要在立法上对此加以明确，防止可能出现的将学校家长学校作为民事诉讼被告的现象。

4. 规定合适的家庭教育培训项目

根据国外的经验，那种“撒胡椒面式”的家庭教育指导活动对家庭教育能力提升的作用是有限的，因而国外开发了较多家庭教育培训项目。目前，国内市面上也有各种各样的家庭教育培训课程，但是问题也不少，主要是收费不菲和质量参差不齐。为此，我国有必要通过立法，面向公众提供免费的、精准的家庭教育项目。

《草案》第24条“家庭教育信息化共享服务平台”虽然涉及家庭教育指导课程，但是对这方面的内容规定还比较简略。目前，各地已经试点了一些公益项目，如成都市依托“市妇联家庭教育示范基地”开设了一系列经典课程等。为此，建议在充实第24条规定的基础上，增补一条“家庭教育培训项目”作为第25条，即县级以上教育行政部门应该联合妇联、卫生行政部门等单位，针对父母和其他监护人的家庭教育需求，定制内容丰富的家庭教育项目，通过课程讲授的形式在儿童之家、青少年宫、妇女儿童活动中心、公共图书馆等场所免费向公众提供。有关部门和单位可以通过设立家庭教育示范基地，通过政府购买公共服务的方式由其免费向公众提供家庭教育项目，教育行政部门负责监督，保证授课质量。

5. 制定面向农村留守儿童和困境儿童的“家庭教育开端计划”

农村留守儿童和困境儿童作为一个特殊的群体，理应在家庭教育法中予以特别关注。目前已经出台的地方性家庭教育法规中大多对此有所规定，而《草案》中还没有这方面的规定，应该说极有必要补充。

2020年，民政部制定的《关于组织开展全国农村留守儿童和困境儿童关爱保护“政策宣讲进村(居)”活动的通知》(民函〔2020〕55号)规定，遴选专家学者、社会工作者、志愿者、“五老”队伍、村(社区)妇联主席或妇联执委、村(居)儿童主任等组成宣讲团队，同时邀请教育、司法、团委、妇联、关工委等相关部门同志参加，组织开展实地宣讲，讲授家庭监护等专题。由于这项工作是由民政部门组织的且刚开始实施，《草案》可以借鉴该通知的精神，将实践中已有的探索和经验总结提升为中国的“家庭教育开端计划”。

为此，建议在《草案》“第三章 家庭教育促进”章中增加规定，即教育行政部门应协调民政、卫生健康、司法、妇联、关工委等相关部门和单位，通过设立专项资金或者在有关基金会资助下，针对农村留守儿童和困境儿童展开摸底调查活动，并提供涵盖家庭教育指导、学前教育、家校合作和社会救助在内的关爱服务体系。

四、结 语

从家庭教育权利向家庭教育能力的转变可以说是一次新的理论尝试，其有助于克服权利泛化而能力不彰的现实问题。通过在《草案》中引入多个与提升家庭教育能力相关的条款，从而形成提升家庭教育能力的规范体系，其一方面有助于凸显家庭教育专门立法的特殊性，从而回应社会上对家庭教育立法必要性的争议；另一方面也有助于理顺《草案》中各项立法目的之间的逻辑关系，从而解决家庭教育立法的重难点问题。鉴于提升家庭教育能力的重要性，建议在《草案》通过后，执法部门应将提升家庭教育能力贯穿于家庭教育法律实施的全过程中，为实现家庭教育现代化奠定坚实的基础。

注 释：

① 有关该项目的更多介绍，请参见其官网：https://chinareach.cdrf.org.cn/。