我国家庭教育地方立法的经验与不足——兼评《中华人民共和国家庭教育法(草案)》

刘 丽， 邵 彤

(湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081)

“家”是华夏文明的制度原点和伦理底色。从“家”出发、“缘情制礼”，锻造了我国赓续二千余年家国一体的大传统，而中国的百年现代化转型，可以说又是一个“离家出走”的心路历程[1]。在西方现代性语境和“上帝”视角里，“自由个体”呈现出的是具有行动力和判断力的成年人形象[2]。该形象的高度抽象化和反复去身份化、理性化，旨在形塑直面主权国家、契约化的“市民社会”。然而，这种“国家—社会”二元建构，却遮蔽了个体幼年时的羸弱和老年时的无助，造成了完整生命历程的断裂与朴素自然情感的丧失，尽管有福利国家的制度性补救，也难以真正抚慰人生的亲情挫败。究其根源，就在于家庭功能的弱化、碎片化与工具化。故此，作为历史上家庭教育的典范，我们如何扬弃性地“回家”，并重拾人生童趣和生活意义，既关系着“文明自觉”，也关涉我国现代化的路径选择。

或许正是在此宏大历史背景下，为政者重提家庭、家风、家教。尤其是家庭教育(家教)成为全社会关注的热点，家庭教育立法也顺势提上了议事日程。2016年11月2日，全国妇联、教育部等九部门共同印发了《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)》(妇字〔2016〕39号)，提出加快家庭教育法治化建设，稳妥推进家庭教育立法进程。2021年1月20日，《中华人民共和国家庭教育法(草案)》(以下简称《草案》)提请十三届全国人大常委会第二十五次会议审议,并于2021年1月27日向社会征求意见。

在《草案》酝酿之前，我国地方先行先试，早已启动了家庭教育立法的地方实践，比如2016年重庆市人大常委会在全国率先出台了《重庆市家庭教育促进条例》，2017年贵州省人大常委会通过了《贵州省未成年人家庭教育促进条例》，2018年山西省和江西省分别出台了《山西省家庭教育促进条例》和《江西省家庭教育促进条例》。截至目前，全国已有重庆、贵州、湖南、湖北等十省市制定了家庭教育的地方性法规。

作为国民教育三大支柱之一，家庭教育以重塑良好家风和涵养家学传承为基础，意味着成员互助和爱的陪伴，重点是亲权人的言传身教和成长监护责任的履行，其对未成年人身心健康、行为规范、人格养成，以至于全面发展发挥着无法取代的社会功能。本文以上述十省市家庭教育地方立法文本为研究对象，兼顾讨论《草案》的利弊得失，试图描绘我国家庭教育立法的目的宗旨、施教范围、基本制度和主要内容，以期为中央立法的草案完善积累经验。

一、家庭教育立法的首要目的：促进教育分权还是家校合作

从人类历史发展的角度来看，家庭一直是教育的主要场域，父母则是教育的首要主体和担纲者，这是因为教育是生产行为和繁殖事实加诸父母的第一道德律令。“根据这样建立起来的联合体中的繁殖的事实，随着就产生了保护和抚养子女的(这个联合体的产物)的义务。因此，儿童作为人，就同时具有原生的天赋权利——有别于单纯的继承权利——而获得父母的细心抚养，直到他有能力照顾自己为止。这种抚养责任，直接由法律(指自然法或道德法则——笔者注)规定他们的义务，不需要任何专门法案对此作出决定。”[3]并且“孩子年龄越小家庭教育和亲子陪伴的‘戏份’越重，父母的责任越重大”[4]，这与人类个体的成长规律和心智发育密切相关。正如2018年9月10日习近平总书记在全国教育大会上讲话时指出的那样：“家庭是人生第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要给孩子讲好‘人生第一课’，帮助扣好人生第一颗扣子。”

不过，由于科学技术的高速发展和社会分工的日益加剧，班级制学校等公共教育因应家庭教育的力不从心，在晚近迅速崛起并成为现代教育的主导模式和基本体制。学校教育的创设意味着教育分权的开始：其一，家庭与学校之间的教育分权，即家庭的教育自主权与学校等公共机构教育权之间的分立；其二，家庭与国家之间的教育分权，国家经由对家庭和学校等教育机构的财政资助和指导，将共同体的教育理念、价值取向以及意识形态渗透于教育的全过程，从而实现对教育的监督和对个体成长的影响；其三，学校等公共主体教育自由和国家机关监督之间的关系，显示的是教育的分权与制衡。可见，在以学校教育为主的当今社会，公共教育权(包括国家教育权和学校等教育机构的教育权)介入教育私域日益常态化甚至制度化。不过，公共权力对教育私域“侵入”的方式、范围和强度，从另一侧面也是家庭教育权让渡的程度与边界问题，即学校(国家)、社会和家庭三者之间教育权的科学配置问题。

然而，伴随着教育的社会化特别是国家化，一方面，家庭教育在一定层面逐渐丧失其私法性并被公共属性所“俘获”；另一方面，学校教育凭借其专业和制度优势极大地挤压、侵蚀着传统家庭教育的应有空间，甚至大有取而代之的发展趋势，使得特定历史时期和社会发展阶段——比如我国当下，家庭教育几近成为学校教育的“附庸”和延伸[5]。于是，被迫成为“编外教师”的家长赶鸭子上架、叫苦不迭。其实，即便在以学校为主的教育模式与框架下，家庭教育和父母等亲权人对子女的训练也无法被完全取代，上述社会乱象应归因于异质教育类型的边界模糊和家庭教养功能的丧失。故此，家庭教育立法首先要解决的就是教育权责和功能的划分问题，即在国民教育三大支柱之间设置“防火墙”，避免在单向侵蚀的过程中，家庭教育丧失自我。可见，分权是合作的前提和基础，功能混同无法相得益彰。

一部法律的立法目的，一方面与这部法律所要处理的问题有关，即问题越具体、目的越明晰；另一方面与人们对这部法律的期待有关，即期待越多、目的越会扩大化[6]。从教育分权与功能划分的角度而言，学校教育的优势应该是自然、人文和社会科学知识，特别是学习方法的传授，而家庭教育的重点则是行为习惯、健康心理、人生态度和道德品性的养成。故此，家庭教育法应以引导家风建设、融洽家人关系、发挥“家庭”独特社会功能为立法目的，以便促进家庭成员全面健康发展、构建和谐家庭、共育和睦社会[7]。比较而言，重庆市、贵州省、山西省和浙江省的地方立法的目的言简意赅，“为了推进家庭教育发展，促进未成年人健康成长，增进家庭幸福、社会和谐”。江西省、江苏省、安徽省和福建省的立法目的是“为了促进家庭教育发展，引导全社会注重家庭、注重家教、注重家风，保障未成年人健康成长，增进家庭幸福、社会和谐”。有所区别的是，湖南省条例在立法目的中强调了“培育和践行社会主义核心价值观”，而湖北省立法目的则增加了“发挥良好家庭家教家风在社会治理中的重要作用”的表述。据此，十省市的地方立法集中体现了立法者解决当下家庭教育乱象——生而不养、养而不教、教而不当等问题的决心和信心。同时，将家庭教育立法目的的重点置于保障未成年人健康成长，以期最终达到增进家庭幸福和社会和谐的目的。这说明地方立法者普遍意识到，增进家庭及其教育功能是国家治理能力提升和治理体系优化的基础性重要环节。

时域自适应滤波抗干扰能够较好地抑制平稳的窄带干扰信号，但是如果干扰信号是时变的，由于存在收敛时间问题，其性能就会大大降低。由于频域滤波抗干扰具有收敛时间短、设计简单直接等优点，因此，我们引入了将频域与时域相结合的抗干扰技术[6]。

不无遗憾的是，上述十省市和《草案》的家庭教育立法目的的设定普遍暴露出如下缺陷：其一，多元目的淡化了家庭教育的独特功能和本体作用，忽视了异质教育载体之间的责任分工；其二，“保障未成年人健康成长”的单向度目的设定尽管突出了重点，但遮蔽了家庭的场域性和涵养性、互动性和关系属性；其三，“注重家教”和“促进家庭教育发展”的主体尽管并不完全重合，但从规范性上来讲存在同义反复；其四，“增进家庭幸福”不仅以子女健康成长为目的，“老有所养”也是重要一端，而这似乎又逾越了现有家庭教育立法及其目的边界。总之，既有地方立法未真正突出家庭之于教育的重心与核心。

二、家庭教育的内涵：教育子女抑或家庭共育

家庭教育的含义是家庭教育立法应予以明确的首要问题，也是立法对教育法律关系主体间权责配置的基础和前提，并由此反向影响着地方性法规的立法目的、调整范围、基本制度和内容体系。家庭教育有广狭两义，广义说缘于家庭功能的深刻变化和学习型社会的不断构建。该说认为，家庭教育是家庭成员基于家庭活动与家庭成长而展开的自我做主的终生学习及其相互影响[8]。换言之，家庭教育是以家庭为基本场所，以血缘关系为纽带，发生于家庭成员(以父母和子女为主)之间的相互教育和影响[9]。狭义说是我国理论界和实务界普遍采用的观点。该说认为，家庭教育是家庭(特别是父母)对未成年人的影响与教育[10，11]，以便使未成年人成为合格的人。换言之，家庭教育是家庭对未成年家庭成员的抚养、管教、监护和影响的总称，当然，其也内含着为了履行教育职责，父母的自我再学习和从子女处获致的提升等。

从十省市立法文本的界定来看，目前我国地方立法在家庭教育内涵上取得了高度一致，均采用了狭义说。比如：《重庆市家庭教育促进条例》第3条规定，“本条例所称家庭教育，是指父母或者其他监护人对未成年子女的教育和影响”；《福建省家庭教育促进条例》第2条第2款规定，“本条例所称家庭教育，是指父母或者其他监护人对未成年人的正面教育引导和积极影响”；而贵州省人大常委会则径直将条例名称冠之以《贵州省未成年人家庭教育促进条例》。相比之下，我国台湾地区的“家庭教育法”采用了广义说。该法及其配套细则规定，家庭教育是指具有增进家人关系与家庭功能之各种教育活动及服务，范围包括亲职教育、子职教育、两性教育、婚姻教育、伦理教育、家庭资源管理教育等。可见，我国台湾地区家庭教育的立法目的是促进家庭的整体发展。笔者以为，深入理解我国地方立法中家庭教育的内涵，还应把握以下几点：

其一，家庭教育主要是父母(包括其他监护人)通过自身道德修养的提升、家学氛围的营造及良好家风的代际传承，力求能够胜任日常的监护和抚育工作，使家庭成为未成年人人格全面发展的良好养成单元。《江苏省家庭教育促进条例》第9条第2款就规定：“父母或者其他监护人应当加强自身道德修养，增强法治观念，树立正确的家庭教育理念，掌握必备的家庭教育知识和科学的家庭教育方法，提高家庭教育能力。”《浙江省家庭教育促进条例》第7条第1款亦规定：“父母应当加强自身修养，注重言传身教，以健康的思想、良好的品行、适当的方法教育和影响未成年人。”

其二，家庭教育既注重父母在子女抚育，特别是行为习惯养成、道德修养熏陶、生活技能培养等方面的言传身教，更在家庭组织结构的意义上强调家风家训的培育与传承对未成年人全面发展不可取代的重要性。为此，《江苏省家庭教育促进条例》第11条第1款就规定：“父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理、智力发展状况和行为习惯，注重言传身教，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育影响未成年人，避免重智轻德、重知轻能、过分宠爱、过高要求，营造文明和睦的家庭教育环境，促进未成年人全面健康发展。”

其三，家庭对未成年成员的教育职责首先是“天然”和伦理意义上的，然后才是伦理责任的法律化。更重要的是，家庭伦理职责的进一步法律化，不仅仅是防恶意义上底线要求的立法表述，更意味着对家庭教化功能提升的社会期许。家庭教育立法在防止因家庭关爱缺位引发个体行为失范和人格缺失的同时，更关注的是家庭作为国家治理体系重要环节的充电与补强，从而实现家庭伦理责任和法律义务、法治思维和底线思维的关系调处与平衡，因为坚守底线方能促使文明水平的整体升华。

其四，在现代福利国家时代，教育的家庭职责更多的是行为引导、爱心传递、学习督促和精神抚慰。也正是在这个意义上，《江西省家庭教育促进条例》第5条明确规定：“家庭教育的主要内容包括：(一)社会主义核心价值观，理想信念；(二)爱国主义、集体主义、社会主义；(三)社会公德、家庭美德和个人品德，勤劳奋斗精神；(四)中华优秀传统文化和江西地方特色文化；(五)安全常识、法律和科普知识；(六)身心健康、行为习惯、生活技能；(七)其他有益于促进未成年人健康成长、提高其综合素质的教育。”为此，政府必须担负起行政给付职责，分担教育的家庭经济重负，特别是在老龄化日趋严重和逐步放开计划生育的今天。当然，通过公益组织和公共机构等社会自治力量的培育，实现家庭教育责任的社会共担，也是减轻家庭培养压力的长远之策。为此，政府必须深刻反思我国社会教育机构的盈利化和市场化运营模式。

其五，必须建立未成年人家庭教育的时间边界制度。如果说“父母或者其他监护人是实施家庭教育的主体和直接责任人”(《江苏省家庭教育促进条例》第9条第1款之规定)不谬，那么，家庭教育的权利主体只能限定为未成年人，在我国就是未满18周岁的少年儿童。因为“断奶”计划的无限制延迟是“巨婴”[12]产生的温床。从这个角度而言，地方立法深刻地把握了我国当下家庭教育问题之堂奥。换言之，我国上述家庭教育地方立法对家庭教育的内涵采用狭义说，是符合我国目前教育发展实情的。

不过，上述内涵的立法界定无法回应如下核心问题：家庭教育立法的宪法依据为何？对此，我国学界素有争议。有论者认为，家庭教育的目的是培养儿童公民，并从我国《宪法》第49条第3款推导出父母的家庭教育权属于基本权利的结论[13]。该观点无法自洽之处主要表现在：第一，既然家庭教育权是“父母”的基本权利，“父母”与“公民”概念如何在宪法框架内共处；第二，第49条的宪法依据定位如何与我国《宪法》第46条受教育权条款衔接，均为基本权利的父母家庭教育权和公民接受家庭教育权利一定存在难以调和的内在冲突；第三，一方面父母作为基本权利主体和国家权力主体之间形成了宪法关系，另一方面父母又与子女之间形成了教育法律关系。这样，家庭教育立法既要处理国家介入家庭教育的强度问题——这是典型的公法议题；又要调处家庭内部的父母子女间的管教法律关系——主要是私法属性。试问，《家庭教育法》是公法还是私法、是行政法还是民法，抑或是二者的混合？

问题的法体系性化解，还必须从我国《宪法》第46条的特殊二元主体构造入手。其实，我国《宪法》第46条规定的基本权利主体始终都应该是“同一”公民，而义务主体则是国家和未成年人的父母(替代义务)，当公民是未成年人时由父母作为“学习分享权”主体代表子女直面国家[14]。缘此逻辑，我国目前包括《草案》在内的家庭教育立法，仅将我国《宪法》第46条作为宪法依据是不充分的。笔者以为，我国家庭教育立法特别是未来国家立法的宪法依据应主要是我国《宪法》第49条，还包括第46条和第19条，并且是第49条第1款中的“家庭”保障条款，而该条第3款仅是对第1款的补强。宪法上的“家庭”是一制度体而非权利义务主体。作为一项古老制度，“家庭”和“国家”相互构建但整体上又先于国家，“家庭”及其承载的历史传统和精神价值内核必须获得国家保护[15]。

可见，从制度性保障原理出发，我国立法实践中的矛盾方能化解：一方面，尽管护佑未成年人健康成长的紧迫性是立法的动力源，但家庭教育立法必须兼顾“家庭”的制度性保障。换言之，立法目的不可拘泥于部分家庭成员的特别保护，而应定位为家庭教化甚至治理功能的整体提升。另一方面，以公法属性结构性地取代目前的家庭教育立法的公私杂糅。如是，既能提升家庭的伦理理性和自治能力，又能使“家庭”在被公共生活规训的同时[16]，避免国家权力对家庭生活的过度介入。总之，家庭教育立法是一总结经验和不断完善的认识过程，国家立法宜采用家庭教育的广义说，这既顺应了新时代发展的崭新品格，也是对中华优秀传统的历史性回归，更是法律体系性解释的内在要求。

三、家庭教育立法模式：促进型抑或强制型

一般情况下，地方立法是指有立法权的地方国家机关，按照上位法规定并结合本地区的政治、经济、文化、社会生活的特点，制定、修改、废止地方性法规和政府规章的活动[17]。一方面，家庭教育立法在我国必须具备一定创设性；另一方面，作为地方性法规，十省市家庭教育立法对其上位法依据又都作出了相应列举性规定。这种立法属性上的左支右绌，隐含着大多数地方立法者太多的创新顾忌和政策考量。比如，重庆、贵州、江西、江苏、浙江、福建、安徽七地的条例规定，家庭教育的上位法依据是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律、行政法规。可见，七地采用了“列举式+等外等”模式，即除条例中明文列举的《教育法》《未成年人保护法》外，只要是与未成年人成长中教育、保护有关的法律和行政法规，都应该是家庭教育地方立法的上位法依据，如未列明的《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》和未来的《学前教育法》等。申言之，上述七省市似乎将家庭教育立法定位为执行性地方立法或实施性地方立法，即“执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”。在上位法依据方面，山西省立法规定得比较模糊，表述为“根据有关法律、行政法规的规定”。可见，山西省的条例在执行性立法和创制性立法[18]的定位方面似乎摇摆难定。

同时，重庆、湖南等十地的家庭教育立法的名称均采用了“促进条例”，这一立法定位属于典型的“倡导鼓励型”立法或曰“促进型”立法。所谓促进型立法，是指以促进、推动某项事业发展或某种社会秩序的形成为主要目的,以引导、鼓励、倡导、扶持、奖励为主要手段,以倡导性规范为主要载体的立法模式。作为一种新型立法,促进型立法顺应了政府职能转变和社会管理创新的需要,是对传统管理型立法的重要补充[19]。推进家庭教育发展和促进未成年人健康成长是一项长期工作，没有多元主体的共同参与与不懈努力，良好的家庭教育机制是无法生成的。故此，弱化义务性、禁止性和强制性规范的比重，相应增加指导性和服务性与奖励性规范，符合家庭教育的立法特点。具体而言：一方面，从立法目上来看，十省市条例在第一条表述其立法目的时，都未采用传统强制型立法或管理型立法所惯常使用的“维护”“保护”“规范”“监督”等字样，而是以“推进”“促进”“引导”等词汇表达其立法宗旨。比如，《浙江省家庭教育促进条例》第1条规定：“为了促进家庭教育事业发展，保障未成年人健康成长，增进家庭幸福和社会和谐，制定本条例。”另一方面，从立法框架上讲，十地立法除了总则和附则外，都有家庭实施、政府主导、学校指导、社会参与、法律责任等章节的设计和规定，立法技术和立法构造所遵循的逻辑进路为：假设(鼓励家庭教育发展)→设立行为模式(五大扶持政策)→行为后果(事后评价与监督)。这些条例规定政府在家庭教育和促进发展中承担着指导、救助、扶助、奖励、宣传等职能，突出体现了服务型政府和给付行政的功能定位。

从法的规范作用来看，促进型立法的规范作用主要应是指引、教育和评价而非强制。否则，作为独立立法类型，促进型立法就无法证明自己的存在正当性了。不过，如若一部法律没有任何的强制规范作用，与纯粹的政策宣教无异，也就不能称其为法律了。可见，立法者面临的首要问题，就是如何恰当处理法的多元规范作用之间的关系。对此，笔者以为，促进型立法不宜将规范重点聚焦于行为主体的责任追究问题上，相反，应着墨于行为主体的正面评价和激励奖励等方面。比如就父母的教育职责而言，立法文本应在物质和精神两个方面奖励措施的设计上多下功夫，不可动辄追究责任。当然，如上所述，适当强制规范的设定也是必要的。整体上来看，十省市地方立法都较好地处理了法的规范作用之间的关系调处问题。尽管十省市立法都设专章规定了“法律责任”，但无论条文数量还是规范密度都呈现出弱强制性。具体而言，地方立法呈现如下特点：一是法律责任几乎都是对其他法律既有责任规定的“借用”，很少创设新的法律责任。例外情形如贵州，由于条例中有“家长学校”和“家长委员会”的制度创设，所以贵州省条例第38条第1项规定，幼儿园、中小学、中等职业学校未设立家长学校和家长委员会，或者未按照要求开展家庭教育指导服务工作时的罚则。二是与条例的其他章节比较，法律责任一章的条文设计较简单，条文所占比重亦不大。比如，法律责任条款规定最多的福建省和湖北省，立法条文分别为46条和55条，法律责任章为6条，各占比13%和11%；湖南条例法律责任规定最少，立法共计30条，法律责任章仅2条，占比约7%。

而向社会征求意见的《草案》却冠之以“《家庭教育法》”，同时，该《草案》第4条确立的国家必要干预原则、专章设置“家庭教育干预”，以及第47条对父母等行政处罚的设定，赋予了整部《草案》强制立法或管理立法的浓厚色彩。《草案》立法模式的如是选择，至少会引发如下问题：其一，由于地方均为促进型立法，伴随国家立法的出台，势必引发地方立法的全面修改，从而导致立法资源极大的浪费。因为我国《立法法》第73条明确规定，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。这也从一定层面上说明了，基于立法责任的宪法性、不可让渡性和全局性特征，框架性基础立法其实并不适宜地方先行先试。其二，干预和强制条款比重过大，遮蔽了“家庭教育促进”中的政府指导义务和行政给付责任的重要性，导致《草案》在过度民法化的同时，又落入仰赖国家对家庭教育的权力干预的窠臼。在教育改革未取得实质性进展、子女随务工父母就地入学尚未制度性解决，以及我国人口结构不断恶化的背景下，如是立法模式的未来实施，不仅解决不了教育公平的社会痼疾，而且有加剧阶层和城乡歧视之虞，同时也会极大地增加国家立法和地方立法的衔接成本。

故此，笔者建议，在强化《民法典》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《反家庭暴力法》等法律执法力度的前提下，《草案》应实现“家庭教育(方法)指导法”和“家庭教育(物质)给付法”的双重提升，从而优化家庭和政府在未成年人教育上的经济分担结构，为家庭教育划定行为习惯、生活技能、道德品行和健全人格的责任重点。唯有如此，方能在确保普惠性和平等性基础上，促进“特殊主义”视野下家庭教育多元个性的蓬勃发展。

四、家庭教育的制度创设：父母责任承担与周遭制度困境

现有家庭教育地方立法中都有哪些制度创设呢？以《重庆市家庭教育促进条例》为例，其创设的主要制度共有14项：家庭尽责、学校指导、社会参与、政府推进原则(第4条)；父母是家庭教育的直接责任主体原则(第5条)；政府、社会和家庭共同责任原则(第6条)；家庭教育日制度，“每年5月第三周的星期一为重庆市的家庭教育日”(第9条)；言传身教和营造良好家风制度(第12条)；共同生活制度(第13条)；家庭教育指导制度(第14、15条)；投诉举报制度(第18条)；家长委员会制度(第22条)；家庭教育基金会或家庭教育基金制度(第32条)；家庭教育文明评选制度(第28条)；家庭教育培训制度(第35条)；进城务工人员家庭教育保障制度(第38条)；家庭教育规划和年度工作计划制度(第39条)。

与重庆市相比，《贵州省未成年人家庭教育促进条例》在原则和制度创设方面的不同之处表现在：一是将“家庭主体、政府主导、学校指导、社会参与”设定为机制，而把“培育和践行社会主义核心价值观，遵循立德树人、全面发展”规定为原则(第4条)；二是也创设了家庭教育日制度，规定“每年5月15日为全省家庭教育日”(第11条)；三是家长学校制度(第24条)；四是家长学校和家庭教育指导服务站点制度(第28条)；五是特殊困境未成年人关爱救助和农村留守儿童关爱保护制度(第33、34条)。

《江苏省家庭教育促进条例》在原则和制度创设方面的不同之处主要表现在：其一，将原则表述为“家庭教育应当坚持立德树人，践行社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化，传承和培育良好家风，促进未成年人德智体美劳全面发展”(第4条)；其二，家庭教育周制度，“每年5月15日国际家庭日所在周为全省家庭教育宣传周”(第8条)；其三，制定了家庭教育指导大纲和家庭教育指导服务标准制度(第16条)；其四，三周岁以下婴幼儿家庭教育指导服务制度(第23条)；其五，未成年人心理疏导制度(第37条)。

《江西省家庭教育促进条例》、《安徽省家庭教育促进条例》和《福建省家庭教育促进条例》在原则和制度创设方面的不同之处则表现为：一是建立健全了家庭教育部门联动机制；二是确立了妇女儿童工作委员会作为家庭教育的指导和管理部门。福建省还特别规定，妇女儿童工作委员会办公室设在妇女联合会，由其承担家庭教育的日常工作。江西省则规定县级以上人民政府妇女儿童工作委员会是本行政区域内家庭教育议事协调机构。各地立法如此规定的主要原因是，在我国，妇联在联系妇女儿童方面积累了丰富的工作经验、具有广泛的影响力，借助其政治优势可实现体制内组织资源的整合与利用[20]。

通过上述分析可知，我国目前家庭教育地方立法制度亮点纷呈，比如父母首要责任主体制、家庭教育日(周)制、家长学校制、共同生活制等，不一而足。不过，立法的缺陷亦十分明显，比如亲子共同生活制度是陪伴教育的必然要求，即陪伴是家庭教育的核心环节，而十省市立法均不得不为陪伴原则留下“但书”，即“父母确因外出务工或者其他原因无法与未成年子女共同生活，不能履行监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”。这种立法上的“留白”与“变通”，尽管是迫于社会流动的现实，然而却无法促使亲子教育缺位问题的真正解决，无法绕开城乡教育差距和异地就学难的现实困境，说明通过立法促进改革初衷并未实现。其实，《草案》在加强立法的强制力度的同时，对于立法周遭制度及其改进也触及不多、不深。可见，立法是触一发而动全身的工作，单纯仰赖立法无法完全解决问题。立法只能是问题导向的，社会治理的过度立法路径依赖并不可取。

五、家庭教育的立法创制：财政支出与特殊保护

从文本的具体内容来看，当前我国的地方立法整体上把握了家庭教育的规律，基本回应了社会关切。结合上述制度创设，笔者以为，其立法创制还有以下几个方面值得强调：

首先，将家庭教育工作经费纳入财政预算。十部家庭教育促进条例将政府作用定位为家庭教育的“主导”力量或“推进”力量，而政府责任依法应主要体现在对家庭教育的财政投入上，对此，十地的家庭教育条例都给予了不同程度的立法回应。比如，《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第7条规定：“县级以上人民政府应当将家庭教育事业发展纳入国民经济和社会发展规划，将家庭教育工作经费纳入同级财政预算。”《浙江省家庭教育促进条例》第11条第1款规定：“各级人民政府应当将家庭教育工作经费纳入财政预算，统筹相关部门、人民团体的家庭教育工作经费，结合财力状况，逐步增加对家庭教育工作的投入。”《江苏省家庭教育促进条例》第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府应当将家庭教育工作经费纳入本级财政预算。”不过，值得注意的是，纳入财政预算的只是家庭教育的“工作经费”，即便加上立法文本中有关“政府购买公共服务”和“特殊困难儿童特别保护”条款下的财政支出，现有立法规定的地方政府财政投入仍严重不足。笔者以为，家庭教育立法既是教育行政法更是社会保障法，政府财政拨付的重点应是给予未成年人的社会保障，以此减轻家庭教育的繁重经济负担。

其次，明确政府在家庭教育上的工作职责。十地家庭教育促进条例对地方政府及其职能部门的工作责任有着不同侧重的立法规定。综合分析来看，各地政府的“推动”性职责可以分解为：其一，制定家庭教育指导大纲和指导服务标准；其二，将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系；其三，以政府采购方式实现家庭教育公共服务的供给；其四，推进家庭教育信息化共享服务平台建设；其五，建立特殊处境儿童家庭教育特别服务制度。另外，多数条例还规定地方各级教育行政主管部门负责家庭教育指导管理工作，培训家庭教育从业人员。

再次，确立亲子双向教育的理念。通过分析十地的立法文本可知，我国当前的家庭教育地方立法都建立了亲子双重教育制度，即“亲职教育”和“子职教育”制[21]。家庭教育既是对子女的教育，也是父母自我再教育，亲子之间在教育过程中相互影响、共同成长，因为教育子女的前提是父母必须提升自己的教育能力、拉平与子女之间的学习姿态。所谓的“亲职教育”是指父母应当学习家庭教育的相关知识、提高自己家庭教育的能力，其要求父母提高自身修养、言传身教，以健康的思想、良好的品行、适当的方法教育和影响未成年人；而“子职教育”则强调对未成年人进行德体美劳的全面教育，注重生活技能、行为习惯、安全知识、身心健康等方面教育的协调发展，以此促进未成年人的全面发展和健全人格的形成。可见，子职教育要求家庭教育重心从单一的智育转向综合素质的全面培养，以便未成年人从小就有维护人格尊严的自觉意识。

最后，规定了特殊处境未成年人的特别保护制度。所谓“特殊处境未成年人”是指，在经济、社会、文化、生理等方面处于不利社会地位、需要给予特别保护和关照的未成年人[22]。 此类未成年人家庭教育的缺失，导致他(她)们极易出现“成长问题”,甚至还会发展到违法犯罪的地步。故此，十地条例都规定了政府对特殊处境未成年人的特别保护责任。其中，重庆、江西、江苏和湖南四省市条例明确规定该项特殊保护属于政府责任，而贵州省立法倡导社会服务机构、志愿组织等对特殊处境未成年人积极履行社会责任，山西和浙江两省则明确加重了妇联和民政在该问题上积极提供家庭教育服务的义务。此外，重庆市和江西省更是明确规定，对特殊处境未成年人在家庭教育指导服务上应该实施政策倾斜。

六、家庭教育立法的未来

由于我国教育权在央地纵向配置上的层级模糊性，内在地决定了家庭教育地方立法的先天不足与局限。严格意义上讲，家庭教育立法的调整对象不完全属于“地方性事务”或者“本行政区域的具体行政管理事项”，这势必极大地压缩地方立法的形塑空间和创制余地。比如，十省市条例都规定了亲子“共同生活”制度，但该项制度的落实仰赖于随父母工作地就学权利的有效落实，而这又与我国教育资源配置上的严重失衡形成直接冲突，问题无法因一省一地的政策调整而得以根本性解决。可见，促成国家层面家庭教育法典的制定与出台意义重大。2021年1月20日，《草案》提请全国人大常委会审议并于2021年1月27日向社会公开征求意见，充分说明了最高权力机关兑现立法承诺的决心。《草案》文本对地方立法达成的制度共识进行了全面总结和吸收，从立法目的、规范重点、法律框架到体制机制、原则制度、法律责任，无不传递着地方立法的智慧与经验，尤其是立法目的、施教范围和框架逻辑等几乎是地方立法的升级版。《草案》对地方立法的肯定与吸纳，有利于法律体系的位阶性衔接，避免效力冲突扩大修法成本。不过，《草案》对地方立法的曲意将就，又反过来严重影响国家的立法质量和改革力度，这未尝不是另一层面的立法资源浪费。

故此，笔者建议，在《草案》的未来审议和修改过程中，应该从重塑生活意义和培育核心价值观的高度强调家庭功能的整体发挥与提升，不仅要将家庭当作教育的实体，更要将其视为一种不可取代的教育方法，因为家是中国人的社会生命之源，家庭是保存和传承文化的基本单位。正如习近平总书记指出的那样：“我们要重视家庭文明建设，努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点，成为人们梦想启航的地方。”[23]同时，在施教范围的界定上，突出重点不能成为以偏概全的借口，未成年人成为教育重点和家庭成员共同成长之间不宜偏废。这也意味着国家立法须在家事立法和行政立法之间作出选择，即家庭教育法究竟是民事特别法还是家庭教育指导法和家庭教育保障法。调整法律关系的杂糅与错乱，不仅影响立法的鲜明制度特征，而且也给国家权力全面介入家事私域不当地提供了法律依据。这样，家庭教育的均质化或艰难可得，特殊主义和多元主义的家风家学涵养必然流失殆尽。

《世界人权宣言》指出：儿童有权享受特别照料和协助，深信家庭作为社会的基本单元，作为家庭的所有成员，特别是儿童的成长和幸福的自然环境，应获得必要的保护和协助，以充分担负起它在社会上的责任。联合国《儿童权利公约》第18条第1款规定，儿童的最大利益将是他们主要关心的事。家庭教育的最终目的是促进人的全面发展，健康成长除了身体、学业层面外，还包括心理和精神层面。为此，应按照《儿童权利公约》的精神指引，并结合我国社会主义核心价值观，从儿童立场和儿童视角出发，通过国家立法重塑现代家庭教育观，重启人是目的不是手段的教育再启蒙，让未来的家庭教育法典真正成为人格尊严的守护神。

我国当前的教育流弊主要导源于愈演愈烈的“剧场效应”，这不仅普遍增加了学习的痛苦指数，而且也使得家庭教育高度异化。于是，学校成为功利主义的角逐场，家庭成为第二学校，社会培训机构成为揠苗助长的“催熟剂”。这一周遭环境不改，可以预见，即便制定了国家层面的家庭教育立法，家庭教育的目前格局也不会有根本性的改观。为此，必须实现从受教育权到学习权的历史性转变，全社会要树立起科学的成才观和人才观，确立快乐学习和终身学习的现代理念。根据联合国教科文组织于1985年3月发表的《学习权利宣言》，学习权包括：读与写的权利；持续提问、深入思考的权利；想象和创造的权利；读懂自身世界、延续历史的权利；享受所有的教育方法的权利；发展个人和集团能力的权利。“在‘受教育权’的理论范式里，预设着施教者无可挑剔的知性与不容挑战的德性，却很少关注教育自身的制度理性与人文关怀。此间，受教者成为施教者可以任意形塑的对象和客体，施教者执掌着教育的方向、方法、目的与内容。而在‘学习权’的论域中，知识在信息的收集、整理和选择中习得，真理于多元知识的碰撞、竞争和淘汰中达至。学习乃是人类与生俱来的基本权利，而教育则无非是使学习日臻完备的手段，学习权强调的是学习的主动性与主体性。”[14]据此，笔者以为，在国家的家庭教育法典中，应将自主学习理念和学习权观念贯穿其中，以便促进学习型社会的早日成就。