检察机关人民监督员制度的发展与完善

最高人民检察院《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》于2019年8月出台，文件高度重视并深化人民监督员制度改革，适应新时代司法实践要求，拓宽了人民群众参与检察司法的广度和深度。

一、检察机关人民监督员制度现状

在检察机关设立人民监督员制度是检察机关主动接受人民监督，保障人民群众实现监督权并参与司法活动的制度安排。人民监督员制度始于2003年，在当时主要是最高人民检察院为实现自侦案件的外部监督，即解决检察机关办理职务犯罪案件过程中的监督机制完善问题。人民监督员制度是拓宽人民群众有序参与司法的重要渠道。在职务犯罪管辖转隶之前，人民监督员制度的工作重点是监督检察机关查处职务犯罪案件过程中立案、强制措施采取、公诉等环节的程序规范性问题。人民监督员制度的实施，可以列入外部监督主体，主动参与司法活动，有效保证犯罪嫌疑人、被告人诉讼权益不受非法侵犯，实现对司法权制约机制的重大改革，保障人民群众对检察机关各项工作的有效参与，及时知情、充分表达等各项监督权内容的法治化。

刑事检察工作作为检察机关的主要工作内容，国家监察体制改革之后，2018年《刑事诉讼法》保留了检察机关对在诉讼监督过程中发现的司法人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正共计14个罪名的自侦权。虽然如此，但是相较之前，自侦案件的种类和数量均大为减少，这使得人民监督员设立之初的本意和实际作用有所弱化，但是人民监督员制度的外部监督机制体现的监督监督者的基本理念依然与新时代检察机关工作相适应。2019年以来，检察机关重新规划核定内设机构，“四大检察”、“十大任务”的检察工作新格局已经形成并取得成效，这就为人民监督员对检察机关的工作监督范围拓宽为刑事、民事、行政、公益诉讼等人民检察院的办案活动，这是对历来直接受理立案侦查案件工作范围的创新设置，也是新修订的《人民检察院组织法》对于人民监督员工作范围的法律确定。社会主义政治制度决定了我国一切权力属于人民，检察机关的检察权为人民赋予。因此，必须接受人民监督，同人民群众保持密切联系，主动倾听人民群众的建议和意见。检察机关和工作人员的工作开展需要人民群众理解和支持。人民监督员制度不仅有其存在的政治和法理基础，而且，随着全面依法治国方略的开展和落实，人民群众对于司法机关办案质量和水平的期望逐渐提升。相应，检察机关也应该积极适应新时代对检察工作的要求，对人民监督员制度逐渐完善工作机制，实质功能优化。

2019年8月，最高人民检察院印发《人民检察院办案活動接受人民监督员监督的规定》《以下简称2019年（规定）》，此规定主要是配合落实2018年《人民检察院组织法》修改后对人民监督员的立法要求，对2016年出台的《关于人民监督员监督工作的规定》进行了全面完善和修订，进一步健全了人民监督员制度的相关内容，促进了人民监督员积极履职，有序参与检察院司法工作。2019年《规定》与2018年《规定》相比，无论从文件名称，编排结构，主要内容安排，都有重大改变。2019年《规定》使人民监督员的监督活动方式多样化，扩大了人民监督员监督案件的渠道和范围，包括了之前就存在个案监督，开始向公开听证、巡回检察、出庭支持公诉、检察建议、案件评查等检察活动。2019年《规定》使人民监督员的监督范围根据国家监察体制改革相应调整，拓宽监督范围为检察机关办案活动，涵盖了四大检察之下的各项检察活动和相应案件类型。

2019年《规定》和2016年《规定》相比，更重要的是对人民监督员制度设置理念的革新和转变，这使诉讼立法和《规定》由原来规范人民监督员监督履职行为向人民监督员履职和检察机关接受监督程序规范并重转变。2019年《规定》体现了新时代检察机关办案活动如何接受人民监督员监督的具体要求，主要是从检察机关角度提出了如何配合人民监督员的监督活动，提出了对检察机关的各项具体规范和要求，在提升案件办理的社会效果方面，赋予了人民监督员制度新的责任和内涵。

二、检察机关人民监督员制度运行现状分析

2019年《规定》进一步扩展和丰富了检察机关人民监督员的工作途径，明确规定了人民监督员参与检察司法监督的十种方式，将“四大检察”“十大业务”均列入人民监督员工作范围。总体来看，2019年《规定》既有程序化规范，也有原则性规范，这样就可以保证制度运行的刚性与柔性相结合，使各地根据实际开展进行工作创新。2019年《规定》出台后，检察机关根据要求积极协调人民监督员参与检察机关办案活动，成绩斐然，得到社会各界积极肯定。但是，检察机关人民监督员制度在运行中也存在一些问题，这些问题需要仔细分析，找出解决方案，为制度创新提供参考。

（一）人民监督员监督和检察机关内设机构监督的协调

检察机关内设职能部门中，案件管理办公室是检察机关办案活动的管理部门，负责案件收案、送案、案件办理流程监控、案件数据统计和趋势分析，也包括检察机关案件质量评查，对案件办案情况进行事前、事中、事后全程监督管理。2018年之后，案件管理办公室调整为人民监督员工作的负责部门，承担人民监督员监督检察机关办案活动的具体承接和组织、协调工作。办理人民监督员对办案活动提出的监督意见和要求，协调相关办案单位办理人民监督员监督意见，及时督促办案单位向人民监督员反馈监督意见处理结果。除此之外，案件管理办公室还需要不时向人民监督员通报近期检察机关工作情况，这是体现了检察机关主动接受人民监督员监督的积极作为。人民监督员的监督属于外部监督，检察机关案件管理部门属于内部监督，但是案件管理部门同时也是人民监督员外部监督的协调部门，如何在各种角色间实现职能互相补充，不冲突也是检察机关案件管理部门需要认真思考的问题。

（二）人民监督员的监督程序规范化

2019年《规定》明确了人民监督员的监督范围是“四大检察”，“十大业务”，这就包括了案件公开审查、案件公开听证、案件公诉、巡回检察、检察建议等检察机关办案活动开展监督。因为检察机关办案活动内容相对复杂，人民监督员遴选范围来看，大多数人民监督员并无法学学历背景，所以，对于监督人民检察院办案活动的监督点把握有困难，这中间既有法学知识素养问题，同时也存在案件信息不对称的问题。案件信息不对称主要体现在现在人民监督员是都享有阅卷权方面，检察机关对于赋与人民监督员阅卷权持谨慎态度，这当然也是成立的，但是由于没有全面掌握案件信息，人民监督员获取资料有限，能否提出有价值监督意见存疑。因此，需要检察机关认真研究撕开这一问题，如何在案件类型、案卷内容、审批程序等方面进行一些具体分析，以提升人民监督员监督效果。另外，2019年《规定》新增巡回检察、检察建议等人民监督员监督内容，但具体的工作程序并不明确，工作程序细化有助于增强人民监督员工作的积极性和参与性，以利于和人民检察院的检察监督工作进行区分。

（三）人民监督员监督意见的反馈机制

关于检察机关人民监督员监督意见的反馈，2019年《规定》要求检察机关应当及时告知人民监督员监督意见的办理情况。但是并没有确定实际期限，因为检察机关办案活动只是诉讼程序的一个组成部分，这就有可能造成意见和答复脱节的问题，也即人民监督员收到办理部门答复意见即便有不同意见，也由于案件处理已不在检察环节而无意义。另外，2019年《规定》并未明确对于人民监督员监督意见的答复部门，严格来说案件管理部门是人民监督员工作机构有责任答复，但办案部门案情掌握全面，答复可能更有说服力，对于采纳的监督建议，应当明确答复责任主体，配合答复工作期限，有利于人民监督员工作开展。

三、检察机关人民监督员制度完善建议

人民监督员制度作为中国特色社会主义司法制度的有机组成部分，对于规范检察机关办案活动，扩大人民群众检察司法的参与权，提升检察权外部监督机制均有不可替代的重要作用。针对上文分析，结合2019年《规定》，提出完善检察机关人民监督员制度的相关建议。

（一）人民监督员外部监督和案件管理内部监督的协作机制

根据2019年《规定》，人民监督员工作范围覆盖了“四大检察”“十大业务”内容，这就使监督工作涉及了检察机关多个职能部门，与检察机关多个办案部门的各类诉讼程序工作关联，需要相关工作程序对接，虽然案件管理部门是人民监督员工作平台，但也需要其职能部门配合、协助才能高质量完成工作任务。由于人民监督员选任身份、界别不同，因此，不同身份人民监督员适应不同类别案件类型，这就要求案件管理部门应该根据“四大检察”的业务构成，分别制定人民监督员对接刑事、民事、行政、公益诉讼等专业部门的程序衔接机制，保障信息对称，使人民监督员享有开展工作的知情权和监督权。

（二）检察机关与司法行政机关等部门的工作协作机制

根據人民监督员的选任办法，人民监督员选任为保证监督的实效性和公正性，人民监督员由司法行政部门选任，然后在检察机关开展工作，基于这种人民监督员选任机制，检察机关为保障人民监督员顺利开展监督工作，就需要协调司法行政机关配合，共同面对和研究、处理人民监督员工作机制中的问题，实际工作中，检察机关也应该邀请司法行政机关参与人民监督员履职活动，及时发现问题，总结经验，以利于人民监督员选任。考虑到刑事诉讼活动的整体性，除与司法行政部门间协调工作以外，还应主动协调法院工作，对于检察机关公诉活动人民监督员履职情况进行信息沟通，以利于案件管理部门工作水平提高。

（三）人民监督员监督意见效力应当有相应确认程序

2019年《规定》明确规定，人民监督员应当独立发表监督意见，检察院应当记录在案，并列入检察案卷，全程留底。检察院应当认真研究人民监督员的监督意见，依法做出处理。同时规定，检察院经研究未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察院决定。这些规定说明，人民监督员所提出的监督意见进入办理程序，办理部门应当依法做出处理，可以采纳也可以不采纳，不采纳的情形应当说明理由，当然，为保障人民监督员监督权行使的完整性，2019《规定》赋与人民监督员异议权。但是2019《规定》并未就检察院办理人民监督员异议的处理期限和具体程序作出规定，不利于人民监督员监督意见和检察机关意见分歧解决。

（四）检察机关人民监督员工作范围应进一步调整

2019《规定》明确了检察院对不服检察机关处理判定的刑事申诉案件、拟决定不起诉案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证，应当邀请人民监督员参加。纵观2019年《规定》全文，只有上述列举案件使用“应当”作为检察机关办案活动必须邀请人民监督员参加的刚性要求，其余条款均使用“可以”做为选择性要求。更为重要的是，上述列举案件中的公开审查、公开听证也并非案件办理中的必须程序。这种规定使检察机关邀请人民监督员参加案件办理活动自由裁量余地过大，当然，人民监督员不能过多干预检察机关的正常办案工作，但是对于人民监督员的案件监督可以进一步细化，使“应当”范围适度扩大。

（五）人民监督员工作流程应有明确规范

2018年《刑事诉讼法》和2019年《规定》虽然已经为检察机关人民监督员正常履职提供了法律依据。但如何开展监督工作的程序应当进一步明确，实现监督工作的规范化和具体化。人民监督员在履职过程中应重点解决好如下问题：一是阅卷权的保障，检察机关应当区分案件的复杂、难易类型进行个别化对待，需要查阅案卷材料，应予以配合，但是应当规定人民监督员的保密义务并严格执行。二是遵守刑事诉讼程序中的回避制度。对于符合回避要求情形的，人民监督员应当回避。同时，也应当细化人民监督员回避程序运行的具体规范，使之更具可操作性。三是对于上述保密和回避性要求，人民监督员违反履职义务应如何承担相应责任也应作出规定。

（拜荣静，兰州大学法学院教授、博士生导师，兰州大学司法制度研究中心主任/责编 刘玉霞）