推动乡村振兴战略实施引导治理农村乱占耕地路径探索——以A县为例

□张存梅

（大通县农村经济经营服务站 青海 西宁 810100）

近年来，随着我国城镇化步伐加快、农村进城务工人员增多，以及农村脱贫攻坚目标的实现和乡村振兴战略的实施，城乡社会经济结构发生了重大变化，农村地区不同程度地存在一些违法乱占耕地的现象[1-2]。结合工作经验，探讨治理农村乱占耕地现象的措施，为乡村振兴建言献策。

1 A 县乱占耕地情况分析

据统计，上级下发A 县农村乱占耕地建房疑似图斑4 789 个，经实地调查拆分（合并）后图斑3 100 个，实地调查增加图斑11 个，经核查属于摸排范围内的图斑3 100 个，占总图斑数的64.5%；剔除不属于摸排范围内的图斑1 700 个，占总图斑数的35.5%。实际摸排A 县2013 年以来“三类”房屋违法占用耕地建设的图斑3 100 个，其中住宅类图斑2 198 个，涉及房屋2 397 宗，总面积96.834 hm2，耕地面积88.169 hm2，基本农田面积16.047 hm2；公共管理服务类图斑267 个，涉及房屋267 宗，总面积为112.88 hm2，耕地面积为82.546 hm2，基本农田面积5.238 hm2；产业类图斑635 个，涉及房屋652 宗，总面积361.396 hm2，耕地面积263.919 hm2，基本农田面积20.177 hm2。基于以上乱占耕地图斑的分析，可以得出A 县乱占耕地情况较为严重，治理农村乱占耕地现象刻不容缓。

2 治理乱占耕地采取的主要措施

为认真贯彻落实农村乱占耕地建房问题专项整治工作会议精神，坚决守住耕地保护红线，A 县政府采取了一系列措施，有效制止了乱占耕地现象。

2.1 提高政治站位，加强组织领导

A 县委、县政府高度重视乱占耕地现象，精心组织、积极行动，成立了由县委书记、县长为双组长，县政府5 位副县长为副组长，县委办、县政府办、纪委监委、组织部、宣传部和各相关部门主要负责同志为成员的农村乱占耕地建房问题清查整治工作领导小组，统一组织协调清查整治工作，多次组织召开会议安排部署和谋划推进，专题分析研判和安排部署全县清查整治工作。

A 县委常委会议、县政府党组会议先后学习习近平总书记重要指示精神、所辖A县省委书记批示精神、全国电视电话会议精神和自然资源部、农业农村部联合发布的《关于规范农村宅基地管理工作的通知》《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，进一步明确工作任务，压实工作责任。同时，为彻底摸清全县农村宅基地管理利用情况，组织开展了宅基地摸底调查工作。根据所辖A 县的省农业农村厅《关于开展全省农宅基地管理利用情况摸底调查工作的通知》（农政改2020101 号）文件精神，成立了以县政府主管副县长为组长、县农业农村局和县自然资源局主要负责同志为副组长、县政府办公室、县财政局、县广播电视局、县农业农村局、县农村经济经营服务站和各乡（镇）人民政府主要负责同志为成员的宅基地摸底调查工作领导小组，具体负责农村宅基地管理利用情况摸底调查工作的统筹安排和协调，并制定了各成员单位的工作职责，全力配合开展工作。

2.2 及时安排部署，全面开展排查

为使工作顺利推进，县领导小组积极动员各级力量，由县农业农村局和自然资源局抽调专人成立了农村乱占耕地建房问题清查整治工作专班，脱产负责摸排工作，同时请纪委监委和法院同志全程参与摸排工作。根据A 县委、县政府安排，按预定时间节点，由领导小组组织各乡镇、纪委监委和法院同志适时召开了工作推进会，进一步明确了工作任务，细化了工作要求，同时组织各乡（镇）长、分管负责人、排查统计人员进行了专题培训，对影像数据和表格填报方法进行了系统培训，为乡镇开展摸排工作奠定了坚实基础。

2.3 加强舆论导向，全面宣传引导

为求工作取得实效，使耕地保护意识深入人心，提高村民的法律意识，A 县成立的工作专班下乡入户进行宣传，发放“八不准”宣传册4 000 余份，张贴宣传海报800 余份，悬挂横幅200 余条，培训人数达500 余人。充分利用微信耕地建房群、所辖A 县融媒体等平台，转发“八不准”宣传画、农村宅基地审批流程指引等相关政策指导。结合卫片核查和国土资源执法监察日常巡查，广泛开展宣传动员。通过电视、广播、悬挂横幅、以会代训等方法大力宣传加强农村宅基地管理的意义，为农村宅基地后续管理营造良好的舆论环境。

2.4 突出工作重点，坚决遏制新增

A 县认真组织培训，提高业务能力。A 县农村乱占耕地建房问题清查整治领导小组办公室及时举办了专题培训会。全县乡（镇）相继对所辖村的工作人员进行了二级培训，培训内容主要为摸底调查的程序、方法及摸底调查表的填写要求。通过培训夯实了宅基地摸底调查工作基础，确保了A 县农村宅基地摸底工作有序开展。根据有关电视电话会后“顶风违建”增量问题“零容忍”的工作要求，按照所辖A 县的市自然资源局和农业农村局《关于坚决遏制新增农村乱占耕地建房问题的通知》内容，县级主动出击，按照属地化管理的职责，各乡（镇）人民政府对本辖区内开展工作以来新增占用耕地行为进行全面拉网式的排查，建立工作台账。充分发挥了乡（镇）综合行政执法中心巡查工作职能，对所属各乡（镇）进行全面排查，严格控制新增，对强占多占、非法出售等恶意占地建房行为重点排查。制定了新增农村乱占耕地建房月报制度，对发现的新增乱占耕地行为，由村、乡（镇）、执法中心按照程序逐级上报至领导小组，加强收集整理。县、乡（镇）、村收集农村宅基地工作中形成的各类表册等重要资料，及时、全面、系统、准确、完整地整理归档，形成完整的档案资料，为后续分类处置工作打好基础。

3 治理乱占耕地过程中出现的问题

虽然现行的《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规明确规定了“宅基地归村集体经济组织所有，依照法律规定的宅基地面积，实行一户一宅，经县级主管部门审批取得，本集体经济组织内村民无偿使用”，在宅基地管理利用方面提供了最有力的法律依据及相关规定。

A 县制定了符合当地实际和针对耕地的相应政策和规章制度，采取了一系列行之有效的治理乱占耕地的强硬措施和有效办法。但是，随着农村经济社会快速发展，稳定多元的收入来源增加，为实现农民共同富裕，以往和现在的农村宅基地管理制度及相关条款已经不能完全适应全面推进乡村振兴战略的实施要求，甚至有的条款与现行法律法规相冲突，有些条款对解决新形势下出现的乱占耕地现象还存在一定的不足，钻法律法规的漏洞和投机取巧的大有人在，明目张胆地直接乱占、以实施农业项目为名搞开发、发展农村农家乐、农业旅游项目等多种变相乱占耕地和改变耕地用途的现象在一定范围内还将不同程度地长期存在，从而导致农业农村工作中的关键性耕地数据失真，存在不确定性。数据储存、分析失真，为政府制定政策和作决定提供的数据依据不科学等，导致产生难以支撑当前农业农村一系列服务改革向前推进等难题。

3.1 宅基地管理水平不高

农村宅基地的管理利用涉及法律时，可依据的仅为专门的土地法律法规中个别条款和与之相关的政策性文件。在管理利用的具体过程中，国家还没有专门的可依据法律法规条款或者相应的规章制度，宅基地管理利用过程中缺少规范化的管理，没有统一标准。从整体上看缺乏系统性和针对性，个别条款规定较粗、概念模糊、操作性差，条款间相互不衔接，易产生歧义。

之前A 县在耕地上乱建农房情况开展初始调查与确权登记工作时，由于发放的宅基地使用权证缺乏经营权，限制了农民确权登记的积极性，农村房屋建设功能布局不一、风貌多样，乱占乱建现象普遍存在，缺乏统一规划，农村道路弯曲，农房随意扩大等现象层出不穷，出现了多种因违章建设而无法满足房屋登记条件等各类问题，农房登记发证率极低，实用性不大。依照《房屋登记办法》，A 县结合本地实际制定了农村村民建房规划的管理实施细则，不断提高农民对农房管理工作的重视，为开展农房登记发证工作提供保障。但是日常登记量仍不乐观，农民普遍存在积极性不高的现状。

另外，在农房统一登记前，村级农房登记工作由县级建设、规划，房产等部门负责业务指导，乡镇政府村镇建设管理机构具体承办，管理部门多，权责不清，指令模糊，导致实践过程中各乡镇做法不一；由于当时农业信息化水平不高，电子化管理不普及，管理方式普遍落后和单一，登记成果分散存放在县、乡（镇）的多个部门，因机构改革、人员变动等收集历史资料和数据比较困难，基础数据可利用性差，有的甚至已经流失。

3.2 对照乡村人居环境的建设，缺乏宅基地现行规划

宅基地管理利用总体规划基本上没有预留现行的乡村振兴规划着力点，无法适应乡村人居环境建设和乡村风貌改善对宅基地管理利用的需求，致使A 县乡村振兴部署很难得到回应和有效落实。乡（镇）政府土地管理部门在实际操作过程中随意性较大、口径不一致等情况普遍存在。

3.3 依托山脉、河流腹地为聚集区，农村居民居住零散

据统计，所辖A 县宅基地管理利用中有大面积、超面积占用现象，超标准的农户数达23 000 多户。随意改扩建、加高层、村集体内售买宅基地、任意侵占乡村巷道等情况普遍存在。

3.4 宅基地利用情况薄弱

由于近年来机构改革不断推进，为适应部署的工作重点，人员进行了相应调整，宅基地管理利用没有很好执行或执行不到位，A 县的土地工作重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地的管理放松。自2009 年以来没有审批宅基地，宅基地建设由于受建设用地指标限制，部分村民急于建房而不严格履行审批手续，“先上车后买票”等诸多遗留问题造成违法占地现象严重。村民任意占地建房，没制定过宅基地村庄规划，严重缺乏参照总体规划腾退原有宅基地的意识，再加上村民有意识地随意扩张新宅基地而无审批手续，甚至存在占用耕地而无人问津的现象。

3.5 宅基地流转机制缺乏创新

现行的法律和政策限制宅基地流转，宅基地流转机制有待创新。虽然大力支持和引导农民加快土地流转，强调禁止城镇居民购买农村宅基地返回乡村居住和建房，但没有现行的农村村民退出宅基地的管理制度和机制，不但存在大量隐性流转情况，而且致使已定居城镇或他乡的居民不能将其合法拥有的宅基地转让出去，使宅基地使用权的权益较难实现，宅基地空置，土地不能得到充分利用，人去房空、房屋倒塌等现象普遍存在。造成此类问题的主要原因是涉及面广，地域面积大，情况复杂，政策性强，工作量十分庞大。A 县2010 年宅基地停批后，近10 年来农村村民住房刚性需求量不断增大，但是宅基地数量每年都有所增加，存量较大，情况复杂，分类处置困难；同时占补平衡用地指标十分紧张，农业耕地转建设用地涉及费用较高，A 县财政资金紧张，村民也无法负担相关审批费用。

4 引导治理农村乱占耕地，完善宅基地管理制度的路径探索

耕地是涉及A 县农民生产生活和粮食安全的重要因素，坚守耕地红线，就是保住老百姓的“生命线”，农村乱占耕地建房清理整治工作是习近平总书记亲自批示、亲自安排部署的又一场耕地保卫战。借鉴先进地区管理经验，以探索引导本地区农民规范、有序建房，有效治理农村乱占耕地现象，进一步完善相关制度并形成长效机制，建议采取针对性的工作措施，形成治理农村乱占耕地的路径和方法。

4.1 教育引导干部群众进一步提高政治站位

从政治的高度进一步提升思想认识，理清思路，切实履行耕地保护主体责任，把思想认识和行动统一到党中央、省级、市级耕地保护的决策部署和工作安排上来，主动出击，以更加坚决的态度、更加坚定的决心守住耕地红线，切实增强政治责任和政治担当。要让农村干部和农民认识到，建房是农民、干部、政府共同营造美的过程，关乎乡村振兴战略的实施，要引导村民对农房建设形成统一认识，达成美丽乡村审美共识。

4.2 吃透政策，强化宣传，营造氛围

农村宅基地涉及群众切身利益，群众关注度高，社会影响大，必须严格依法依规开展工作，严把政策界限，做好政策宣传工作，全力争取群众支持配合，重点宣传违法乱占耕地的危害性，提高农村群众的法律意识，增强依法用地的自觉性，营造保护耕地、遏制乱占耕地的良好氛围。从以往经验看，通过选择试点村逐步创建乡村振兴建设与人居环境整体提升的新模式，对遏制乱占耕地现象示范建设效果起到很好的引领作用。

4.3 严格依法查处整改

按照“严起来”的要求，对新增违法乱占耕地建房行为，必须坚持“零容忍”态度。对顶风作案的行为，从严、从重、从快依法严肃查处，绝不姑息，做到发现一起、查处一起，该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的及时依法追究相关责任。

4.4 建立严格的宅基地审批监督管理制度，健全审批机制

坚持节约和集约原则，推进用地紧凑集约，合理规划和使用。进一步加强农村宅基地管理，保障村民合理建房需求。根据本地实际情况，要尽快制定出台适合A 县实际的宅基地审批制度，依法依规开展宅基地审批工作，确保农民合法合理的建房需求。必须坚持政府审批引导，市、县人民政府有关部门加强对宅基地审批和建房规划许可有关工作的业务指导，乡镇政府要探索建立对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。公布办理流程和要件，明确农业农村、自然资源等有关部门在材料审核、现场勘查等各环节的工作职责和办理期限。在审批工作中，农业农村部门负责审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、宅基地和建房（规划许可）申请是否经过村委（组）审核公示等，并综合各有关部门意见提出审批建议。自然资源部门负责审查用地建房是否符合国土利用空间规划、用途管制要求，其中涉及占用农用地的，应在办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证；在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行宅基地建设的，可按照本省（区、市）有关规定办理规划许可。涉及林业、水利、电力等部门的要及时征求相关人员的意见。根据各部门联审结果，由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地批准书》，鼓励地方下放权限，乡村建设规划许可证由乡（镇）一并发放，并以适当方式公开。乡镇要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关资料归档留存，并及时将审批情况报县级农业农村、自然资源等部门备案。

4.5 提前做好谋划，推行分类处置

根据省、市出台的分类处置意见，结合A 县实际情况，深化“放管服”改革，进一步加强部门协作配合，落实属地管理责任，整治农村违规占用耕地建房的问题，解决建房难题。为积极推进乡村振兴战略的实施，采取分类处置方式。

（1）结合第三次土地调查成果，对2020 年7 月前在基本农田上建房的进行补划调整，并寻求政策支持。

（2）对“一户多宅”的情况，按照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》要求，原则上确权到“户”，但符合分户建房条件未分户，未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本村村民委员会同意并公告无异议或者异议不成立的，按规定补办有关用地手续后，依法予以确权；对多占的宅基地经村民委员公示无异议后调整给有刚性需求的农户，所分配的农户给予原住户相应房屋及附属物的补偿款。

（3）根据当地实际情况，对村庄规划区内的宅基地、空闲地、自留地进行统一规划、统一管理、统一安排、统一标准，当用地指标发生矛盾时应优先考虑保障村民权益，不能因工程用地规划难确定而无限期地拖延农民建房。同时，乡镇政府要切实履行属地责任，优化审批流程，提高审批效率，加强事中、事后监管，组织做好农村宅基地审批和建房规划许可有关工作，为农民提供便捷高效的服务。农户根据家庭人口规模，获批准翻建、新建宅基地用地的，明确宅基地占地面积、建筑基底占地面积、建筑总面积等限制条件，以及宅基地长宽特征与周边环境特色等情况。

（4）按照上级主管单位的相关文件精神，设计坚固、节能、实用的新型住房，让农民少折腾、少花冤枉钱，住上称心如意的新房子，既改善了农民的住房条件，又腾出多余的宅基地进行复垦，有效节约耕地。在农房更新时，做好耕地占补平衡及城乡建设用地增减动态监管，加强建筑风貌的引导；积极推进农民集中居住示范点建设；高标准打造乡村居住环境。

（5）对产业类乱占耕地情况要分类处理、区别对待。利用农村空闲地乱搭乱建或在自留地、空地、草地等临时堆放草料、农机具，查看所占空闲地种类，涉及占用耕地的由当地乡政府对临时堆放的草料及农具等进行清理。乡村旅游发展中的违法占地现象，调查核实后，达到立案条件的依法按照《土地管理法》立案查处。从事设施农业生产的，因此类问题未破坏耕作层，建议按照设施农用地规范管理。对于公共管理与服务类，经调查核实后，达到立案条件的依法按照《土地管理法》立案查处，并在编制国土规划时将此类公共事项纳入规划进行调整。

5 结束语

A 县的乱占耕地现象比较典型，在西部地区普遍存在，是在现阶段亟须加以继续治理和解决的难题，党和政府采取的治理措施有力得当，值得其他地区学习借鉴。必须坚持以人为本的理念，以服务人民、方便群众为准则，依法治理农村乱占耕地现象，切实保障广大人民群众的切身利益，为巩固脱贫攻坚工作成果，实现伟大复兴的中国梦打下坚实的农业农村工作基础。