快速城镇化背景下山东省农村转移人口市民化的现状与对策

□孟伟伟

（青岛酒店管理职业技术学院酒店工程学院 山东 青岛 266100）

数据显示，截至2020 年底，我国的农民工总量达28 560 万人，是时代发展的主要力量。农村转移人口的市民化问题成为当前中国城镇化的发展瓶颈。推动农村转移人口完成由传统意义上的农民向城市产业工人和市民身份的转变，使其融入城市，是城镇化发展的落脚点。

立足于山东省农村转移人口市民化的现实情况，探究造成农村转移人口成为“双重边缘人”的因素，以消除社会排斥、调动农民工自身的积极性并加快农村转移人口市民化进程。

1 山东省农村转移人口市民化现状分析

研究采用调查问卷和个案访谈结合的方法，发放问卷260 份，回收255 份，问卷有效率为96%。基于研究需要，对10 位外来务工人员进行了较为深入的访谈，以期对农村转移人口的市民化状况进行详细描述与分析。

1.1 农村转移人口的经济适应状况

从调查与访谈的基本情况来看，农村转移人口在城市的经济适应状况与心理和关系层面相对较好。调查对象年龄为30～60 岁，文化水平不高，多为已婚人士，在城市中的角色为农民、个体工商户、建筑工人等；月收入为3 000～5 000 元的居多，3 000 元以下的也较多，这说明他们从事的多为基础性工作和边缘性工作。

从外出务工的原因来看，选择“城市收入高”“农村收入低”“城市生活水平高”的人较多，这说明农村转移人口进入城市务工最直接的原因就是增加收入以及改善生活质量。同时，熟人关系网络对农村转移人口的就业有直接和重要影响。

1.2 农村转移人口的自我认同情况

农业转移人口的自我否定以及城市居民的排他性，容易导致农业转移人口成为“边缘人”，这部分人员在“扎根”与“归根”两项选择中犹豫。由于对自身身份的定位不明确，大部分农民工对自我身份的认同较模糊。

1.2.1 “城市人”与“农村人”的徘徊与犹疑

调研设置了“您打算在哪里定居”这一问题，以反映受访对象对定居地域的不同选择以及定居意愿。51%的人表示在务工所在地定居，37%的人选择回乡定居。由于主、客观条件的限制以及主、客观条件的变动性，大多数人希望在务工所在地的城市或城镇定居。

1.2.2 歧视与不认同

在对山东省农民工与所在城市居民的社会关系的调查中发现，农民工基本处于“交往隔离”的状态。从调查结果可以看出，在城市打工的农民工社会地位较低，24%的人认为生活没有保障，23%的人住房得不到保障，14%的人认为经常没有工作，即使找到了工作也不稳定。

1.3 农村转移人口的社会保障情况

在问卷调查中，对调查对象参加社会保险的情况进行了调查，主要涉及雇主企业或单位提供的社会保险以及在老家参加的社会保障两方面。其中，在城市参保占比20%，在老家参保占比75%，未参加任何保险占比5%。这些调查数据一定程度上反映出目前农村转移人口的社会保险主要为国家兜底的农村保险，其额度较低，难以满足当前农村转移人口的社会保障需求。在住房保障方面，中等偏下收入的群体集中表现为住房困难，住房补贴微乎其微，公租房、城镇住房保障家庭租赁补贴的覆盖面较小。

2 山东省农村转移人口市民化的主要影响因素

2.1 制度性因素

尽管山东省大力推进户籍制度改革，最大限度支持农村转移人口在城市落户，但是与户籍制度相匹配的社会保障有待完善。

一是就业方面。相关法律法规的约束力较弱，农村转移人口成为企业的首选，单位无须与其签订正式的劳动合同或确定正式的劳动关系，存在同工不同酬情况。

二是社会保险方面。存在劳动力社会养老保险的转移、接续等问题，医疗、失业等社会保险以及相关的社会福利待遇与市民不同，失业保险和社会救助福利难以获取。

三是土地制度。从山东省的现实情况来看，农村转移人口实现市民化土地制度改革措施的实施效果并不理想，“土地情结”仍制约其向市民身份的转变。

四是教育制度。农民工随迁子女的教育问题和融入问题仍旧存在。一方面，城市对农村转移人口子女存在刻板印象和排斥现象；另一方面，由于城市房价昂贵，农村转移人口的居住环境较为恶劣，难以创造良好的教育环境[1]。

2.2 社会认同感低

虽然政府从制度上打破了城乡二元化的壁垒，但是部分市民认为进城后的农民争夺了城市的公共资源，减少了市民的就业机会，同时对社区环境管理造成了负面影响，其流动性大和自身行为约束力较弱，给城市治安管理带来了压力。由此，“民工”甚至成为不礼貌、不道德群体的代名词，导致该群体“污名化”。另外，社会网络空间单元对农民工群体进行排斥，空间的隔离带来了不同群体间的隔离与陌生。市民与农民工的交往互动有限，大大降低了农村转移人口的社会交往与社会参与度，导致社会认同感较低[2]。

2.3 农民工自身条件不足

调研对象的受教育程度普遍较低，自身的人力资本储备不足，技能操作和专业知识较为缺乏，导致个人的求职质量不高。同时，忽视对自我能力的提升，意识上不重视，经济匮乏，在整个职业体系中处于基层位置。在融入城市的进程中，农民工参加的职业技能培训、专题讲座、创新创业活动较少，自我提升的路径和渠道较少，大部分时间忙于工作，无暇顾及。

2.4 城市归属感低

农村转移人口进城务工的实质在于物质财富的积累，在城市的生活和发展具有暂时性特点。部分农民工在农村留有土地，大多将土地流转外包，当前期财富积累过渡完一定阶段后，会选择返乡，进行创业或从事农业生产，这种固有观念较强，间接降低了农村转移人口的城市归属感。

3 促进山东省农村转移人口市民化的对策

作为主体的农村转移人口和作为客体的社会环境之间的互动效果良好与否，决定了该群体社会融合质量的高低，也决定了他们能否从根本上实现市民化。从宏观的政府政策层面、中观的社区和社会组织支持层面、微观的个人关系网络支持层面提出建议很有必要。

3.1 积极探索有利于市民化的户籍和住房制度

创新户籍制度改革，设置差别化的落户政策，实施分层落户，将具备市民化条件的农村转移人口，比如按照就业年限、社会保险缴纳等情况实施优先落户，推动居住证转落户。同时，农村转移人口留在城市的必要条件是住房问题得到解决。政府应建设住房动态信息系统，依据农村转移人口的数量，市场住房、租房的存量进行动态监测。

另外，需要进一步完善城市的廉租房、经济租用房等住房体系和房价调控体系。对于部分农民工群体，政府应给予适当的住房补贴和购房税收优惠，保障农民工的城市住房[3-4]。

3.2 完善农村土地流转和宅基地制度

山东省作为农业大省，解决好农民工关注的土地流转问题是市民化的关键。随着农村劳动力大量流出，出现了大量土地、宅基地闲置的问题。土地弃种行为是对土地资源的浪费，而放弃土地承包权和宅基地使用权是农村转移人口难以接受的机会成本。应进一步完善土地流转制度，针对出台的土地使用政策，村集体适当引导，将土地的使用权集中转移到合作社或者土地承包户，开展规模化、集约化经营。完善土地流转制度能够增加农村转移人口承包土地或宅基地的收益，减少资源浪费，为提高其市民化能力提供经济支持[5-6]。

3.3 完善针对农村转移人口的社会支持

近年来，山东省大力推行保障性住房和廉租房，已初见成效，缓解了部分农村转移人口住房难的问题。虽然农村转移人口在空间上成为了城市居民，但并没有真正融入社区，这对社区工作的开展提出了新的要求。应创新社区管理模式，主张包容、开放。面向辖区内的全体居民，组织开展多种文娱活动，增强农村转移人口和市民的联系与沟通，增强农村转移人口的社区参与感。

同时，社区工作人员应对未就业的农村转移人口给予扶持和帮助，建立人文关怀机制，适当拓宽社会支持网络。比如社区内的部分基层岗、公益性岗、志愿岗等可向农民工开放，逐步树立他们的社区主体意识、协作意识。

另外，企业在农村转移人口市民化的社会支持系统中扮演着重要的角色。要严格执行国家出台的各种就业法规和劳动保护政策，遵循“用工必签劳动合同”原则，积极配合政府开展“春风送岗”活动。劳动保障部门应完善劳动权益保障制度，严厉打击欠薪、拖薪等行为，避免恶性事件发生。可依托工会组织，除了在物质上为农村转移人口争取更多的利益外，也为他们营造良好的工作环境，同时还应丰富他们的精神生活。通过组织开展工会活动，丰富职业生活，消除其在城市中的孤独感。

对于NGO 组织，比如社会工作中心等，可以依托社区扩大工作领域，将农村转移人口随迁子女的就学、学习辅导等工作纳入日常工作中，尝试整合多方资源，与社区协力解决农民工亟需解决的问题。针对前文提到的农村转移人口随迁子女的教育问题和社会融入问题，民办非企业单位可提供必要的帮助和支持。也可建立高校帮扶机制，开展大学生志愿服务活动。

以政府、企业、社区等多方主体为代表，成立进城务工人员的职业培训机构，开展专门面向农民工群体的课外培训和讲座，加强农民工的技能培训，提升其职业技能，增强农民在就业市场中的竞争力。

3.4 增强农村转移人口的自我支持

提升自我支持主要从以下两方面着手。一方面，需要转变就业观念，主动学习和参加职业技能培训。另一方面，推动自助组织建设，为农村转移人口提供支持。例如“新市民之家”组织由农民工自主成立，通过举办职业培训、法制维权、工友论坛等，让农民工更有信心持续提升自己。