浅论广西南部地区农村土地流转现状与出路

□梁维忠

（广西大学 广西 南宁 530000）

广西南部地区包括南宁、崇左、钦州、贵港、玉林等地，平均海拔100～200 m，地势较为平坦，靠海沿边，东接广东，拥有较好的区位优势。广西南部地区拥有西江水系，向东，可经珠江水系将货品运至珠三角地区，甚至远销海外；向西，崇左与越南接壤，边境设有通商口岸，利于中越贸易往来；向南，有北海、钦州、防城围成的北部湾港口城市带，构成西部陆海新通道的重要枢纽，而西部陆海新通道是西南地区最便捷的出海通道。

广西南部地区农村人多地少，地块分散，人口外流现象突出。人口流出促进了闲置土地流转，资本下乡以及一二三产的融合使土地流转成为迫切的现实需要。土地灵活配置土地资源可以为农村经济发展赋能，促进农民增收[1]。在区位优势良好的广西南部地区，高效配置土地资源，使土地资源为广西南部地区农村的一二三产融合发展提供支撑，成为一个值得思考的问题。

1 广西南部地区农村土地流转政策梳理

广西南部地区农村结合当地土地流转工作的特点、地形地貌和产业发展状况，分别出台了土地流转相关的文件和规章制度。

南宁市人民政府办公厅针对农村土地经营权流转和专项补助出台了《中共南宁市委 南宁市人民政府关于稳步推进农村土地承包经营权流转和促进农业规模经营发展的意见》（南发〔2010〕36 号）、《南宁市农村土地承包经营权流转实施细则》《南宁市农村土地承包经营权流转专项补助资金管理暂行办法》《南宁市土地承包经营权流转管理暂行办法的通知》（南府办〔2013〕130 号）。

钦州市政府针对农村土地确权问题出台了《关于确保全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（钦政办电〔2018〕25 号）。

崇左市人民政府针对当地地形地貌以及产业发展出台了《关于开展甘蔗土地承包经营权流转试点工作的通知》（崇政办发〔2010〕115 号）、《崇左市2013—2015 年农村土地“小块并大块”及土地整治工作实施方案的通知》（崇政办发〔2013〕48 号），全方位施行“小块并大块”工作，严格规范农村土地承包经营权流转，积极推动甘蔗土地承包经营权流转试点工作。

玉林市人民政府为了加强农村土地流转经营权服务体系建设，出台了《玉林市人民政府关于进一步加强农村土地流转服务体系流转的意见》（玉政发〔2014〕22 号）。

2 广西南部地区农村土地流转概况

2.1 以亲友间流转为主，农民流转意愿不强

近年来，广西农村出现的土地流转方式大致有追亲流转、追地流转和有偿流转3 种。追亲流转是指土地流转双方是亲属关系，土地流转过程大多采取口头协议，受让方或给予承包方一定金额报酬或实物报酬，或者当成“人情往来”无需报酬。追地流转是指为了连片耕种方便，土地承包者双方私下调换土地，这种流转方式缺乏法律保障，易引起纠纷。有偿流转是指承包方把土地转租给承租方，每年从承租方身上收取一定的租金，有的签订合同，有的只是口头协议[2]。

乡镇干部没有积极宣传土地流转政策，农民对相关政策的认识不足。受传统的土地养老观念影响，农民把土地当做生存保障，担心在土地流转过程中失去土地，只愿意在关系较好的亲友之间流转，向企业流转土地的意愿不强。

2.2 平地和地理条件稍好的地块有涉农企业促成的土地流转

据在钦州市浦北县的调研结果可知，一般情况下，周围交通便利、靠近乡镇且地势平坦的土地流转程度较高，涉农企业愿意承包此类土地种植规模化经济作物。在浦北县石埇村调研发现，原本亲友间以200 元/（年·667 m2）的价格流转香蕉地，由于当年香蕉感染瘟病导致收成不好，蕉农折本，一些当地蕉农以800 元/（年·667 m2）的价格流转给当地一家涉农企业使用。浦北县石埇村一带地理位置良好，交通便利，地势平坦，位处合浦、博白、浦北3 县之交，曾是国营农场。企业加入促成土地流转，使经济作物规模种植在地理位置和区位条件较好的地区更为明显。

2.3 仍在探索新型土地流转模式

玉林市正在探索土地入股合作的模式，依托农村产权交易平台，将农民的土地经营权折价入股其他新型经营主体，开创了农民用土地经营权入股交易的模式。但是股份合作模式仍在探索阶段，目前尚未普及推广。

钦州市浦北县五皇山石祖林中茶示范区开展了合作社形式的土地流转模式探索。采用“龙头企业+合作社+基地+农户”的新型发展模式，建成五皇山石祖林中茶基地、石祖花果田园、石祖山泉水厂等项目，以农业规模化和农旅结合的形式带动950 多户贫困户就业。该模式虽然取得一定的经济效应，但没有推广普及。

3 广西南部地区农村土地流转存在的问题

3.1 非正式流转现象比较普遍，流转效率低下

在广西南部地区农村土地流转过程中，农户大多通过非正式手段发起私人间土地流转。亲戚邻里之间进行土地流转时，仅支付200～300 元/（年·667 m2）的费用，或给予一定量的土地生产产品，或单纯人情往来、免费流转。这类土地流转未经过相应的审批登记，承包方与受让方权责不明确，易引起纠纷，流转效率低下[3]。

3.2 土地流转监督管理不足，存在耕地“非粮化”现象

广西南部地区农村缺少专门机构和专职人员，对所辖各村社的土地丢荒和流转等情况无法及时、全面地了解和监管，使得土地流转过程中出现“耕地非粮化”的现象，粮食安全问题愈发明显。

3.3 山多田少，地块分散，土地确权困难，制约了土地流转规模化

广西南部地区农村地形地貌复杂，山多田少，人多地少，地块分散。同时，由于部分历史原因，存在地证不符、边界难分、面积增减、自留地确权、弃地户复地等问题，加剧了土地确权的难度。以上两个因素制约了土地流转规模化，难以形成产业聚集优势，限制了当地农业经济发展。

4 广西南部地区农村土地流转问题的解决策略

4.1 健全相关政策法规，加大政策宣传力度

完善相关政府法规的兜底功能和普惠作用。土地流转相关部门应积极帮助参与土地流转的农民争取应得的补贴政策、扶持政策和优惠政策。一方面，要加大金融信贷扶持力度，推动金融部门对涉农企业、农民专业合作社和农民的帮扶。另一方面，地方政府应积极探索大数据、云技术等高科技互联网手段，构建土地监管平台，加强监管，防止在土地流转过程中的“耕地非粮化”行为[4]。

针对地方政府对土地流转认识不足、农民对土地流转政策不了解、承包大户对土地流转政策有疑虑等问题，应加大政策宣传力度，强化各级干部对土地流转的认识，加强领导班子对土地流转工作的重视。地方政府可以派遣驻村工作队，向农户、合作社和承包企业等宣传土地流转相关政策，使各方对土地流转工作形成共识。

4.2 完善土地确权工作，促进土地流转高效进行

土地流转，确权先行。面对复杂的地理环境，以及地块分散零碎、土地确权历史遗留等问题，相关工作人员要严格按照法律法规与中央指示精神，严格依法依规进行确权。

要以村为单位，入户调查土地承包情况，确保数据清楚明白。同时，依靠航拍、GIS 系统等，勾划出地块边界，标注地块编号，绘制地籍图。要做到现场指认、社会公认、本人确认“三个认同”，确保农户土地基本情况不错、不漏、不重。严格完善土地确权工作，才能使得土地流转规范化、规范化、产业化，才能更好地调动土地资源，促进一二三产融合发展，带动农业增产、农民增收、农村发展[5]。

4.3 推动政府、涉农企业、农户多方合作，互利共惠，共同发展

农村土地流转交易存在规模小、分布散、不规范、流转难等问题。农户势小力薄，害怕与企业博弈过程中拿不到满意租金。涉农企业担心乡镇政府对土地流转政策“朝令夕改”，尚未盈利就被收回土地承包权。乡镇政府没有财力推动土地流转、土地规模化。

政府、企业和农户之间可以多方合作，形成契约关系，达到互利共赢的效果。政府出政策，涉农企业出钱，农户出土地、劳力，各方共同努力，促进土地流转规模化，实现农业和农村高效发展。例如2020 年南木镇人民政府牵头与广西海桂农业开发有限公司签订333.33 hm2土地流转协议，用于建设广西桂平稻渔现代化农业融合发展产业园，解决了当地200 人的就业问题。