农村土地流转的难点与对策探讨

□王 永

（灵丘县东河南镇人民政府 山西 大同 037000）

农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。近年来，灵丘县大力推进农村土地“三权分置”，基本形成了以土地合作经营为核心的农村土地“三权分置”的四梁八柱。土地确权到户，促进了土地的放心流转经营，形成了转包、出租、入股、转让、互换、委托以及季节性流转等多种形式并存的格局，其中转包、出租和入股为主要的流转形式。流转形式呈现多样、经营主体日趋多元、经营规模不断扩大以及流转效益持续增加，引领灵丘县农业迈向规模化经营、机械化生产、高科技增效，推进农业供给侧结构性改革。在农村经济发展的过程中，土地流转问题一直是各地区积极探索的关键问题。但近年来，发展规模、经营流转土地承包经营权都收效甚微。在这样的背景下，通过实际调查，对土地流转的难点进行了深入分析，现做出如下总结。

1 农村土地流转的难点分析

1.1 思想观念滞后，阻碍流转工作

一是国家在前几年就已经全面取消了农业税，农民为了提高自己的生活水平会主动争取土地承包经营权，在取得经营权的同时，农民不再缴纳相关的农业税及其附加税，甚至可以取得一定的农业补贴，但土地流转的低效益也直接决定了流转时的低价格，大多数农户根本不想土地流出，这就阻碍了农户的积极性和主动性。二是部分农户已经意识到土地流转存在的风险，不愿意进行流转。目前，部分农业企业并没有与当地农户搭建起和谐、稳固的利益关联体系，对于部分农户而言，其认为农业企业追求的主业本质上是为了获取国家的投资，当国家资金到位之后，不管面对天灾或是市场风险，农业企业会直接选择放弃，但此时土地复耕却难以实施。三是大多数农户过于依赖土地，不敢流转。虽然现阶段越来越多的农民进入城市务工，但其社会保障有所缺失，因此其思想观念仍然是将农村土地作为最后的退路和归属，甚至认为土地是自己最后的依靠。大多数农业企业，会害怕当地农户的思想过于滞后，如果农户提出的租赁条件过于苛刻，无法有效实现，那么企业出于自己的发展考虑也不愿意进行大规模的规划；农业企业害怕政府出台的土地政策缺乏稳定性和持续性，加之与农户之间的租赁协议期限相对较短，一旦投入大量的资金资源，如果在短时间内看不到回报，企业就不愿意对该项进行投资；农业企业即便与农户达成了租赁协议，农业产业本身会受到自然环境的影响，加之市场风险难以预计，农产品的发展前景是无法有效预测的，如果土地产出较少、效益偏低，农业企业也不愿意进行大规模的农产品开发。

1.2 点多面广，流转不便

在过去，农村农户承包经营土地都是按人数、按土地的肥力进行科学合理的分配，也就是农村中的每一个农户都占有一定量的土地，但这样的数量较少，并且分散较为零星。一是如果农业企业想集中人力物力资源进行某一片土地的开发，那么可能会涉及到多个农户，甚至牵扯到多个村民小组，但每个农户涉及到的土地却只有一点点。农业企业必须挨家挨户与农户进行沟通协商，但这样的方式费神费力，而且成功率较低，如有一户不同意，那么整个开发项目就可能搁置，前期所做的努力、投入的资金资源将全部作废。二是目前部分农业企业或土地开发商都是直接与当地的村委会进行协商，虽有成功案例但也不乏失败者，而造成这一现象的根本原因在于利益分配不均。前期村委会可能为了将投资商留下来会做出一定的承诺，但在实施过程中如果集体或个人的利益无法得到有效的满足，或者损害经济效益，村委会就会马上和农户进行联合，阻碍开发工作的开展和实施，最后大家不欢而散。三是部分乡镇的村干部没有规范约束自己的行为，对投资商“吃拿卡要”，对村民欺骗隐瞒，导致投资商与农户之间的矛盾日益加剧，在某一环节一旦出现问题，不管是投资商还是农户都会失去兴趣。

1.3 信息不顺畅，流转效率偏低

虽然国家对土地流转制定了一系列促进策略和手段措施，但流出方和流入方彼此之间缺乏高效的交流平台，即流入方不知道谁愿意转出，而流出方也不了解谁愿意接手，大多数乡镇及街道没有根据现实需求建立健全高效的乡镇土地流转服务机构。村落基本没有创设村级流转服务中心，部分较为偏远的地区认为村落地势偏僻，根本没有必要成立相应的流转服务中心；有的村干部则认为土地流转本身是农户自己的事情，自己根本没有必要投身其中，也减少了流转过程中的麻烦；还有的乡镇干部认为本身人员配置较少，没有精力和时间处理土地流转的问题，即便部分乡镇成立了服务中心，但也过于形式化、表面化，没有切实履行职责，无法为农户提供可靠的指导和帮助。在现阶段，土地流转仍然是以农户为主导，农民通过私下协商、口头协议等方式方法开展流转工作，流转的程序缺乏规范，合同管理不健全、不完善。

1.4 制度不健全，流转不畅

目前国家出台了承包法、土地管理法等相关土地流转法律法规，而地方政府职能部门在现有的基础上又出台了农村土地承包经营权流转管理办法、中共中央关于做好农户流转权的通知等相关地方性的规章，但目前我国现行的法律法规或多或少存在一定的缺陷和不足。例如，法律规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换转让或其他方式方法。但在实际生活中，流转方式远不止上述几种，而其他方式方法又过于笼统，使得在具体操作过程中面临诸多的问题和困境。由此可见，现阶段必须采取切实可行的、有针对性的策略措施，才能逐个击破重点难点，从真正意义上实现土地流转的规范、科学、健康发展。

2 解决农村土地流转问题的对策

2.1 转变流转理念，强化思想教育

农民的土地流转理念较为薄弱，存在一定的工作障碍。乡镇政府部门要多措并举，从多个层面开展思想教育，以此有效消除农户的顾虑。一是立足于基础层面，有效加大政策的宣传力度，使得农户都能够了解党的执政方针以及与农村土地流转相关的政策制度，充分意识到土地流转并不是要收回承包地，而是要在现有基础上整合耕地资源，提高其整体利用效率并提升土地效益，增加农民收入，实现农村城镇化发展，这也是农民增收转移剩余劳动力的主要渠道和途径，是推动农村改革创新的重要配套手段；二是加强对农户的正确引导示范，尤其是对于有地无人种的农户而言，能切实感受到土地流转对其的积极影响；三是鼓励乡级政府部门积极参与其中，利用合同、制度、规章多种手段确保农户的合法权益。

2.2 建立村级农村经济合作组织

农村地区应当成立经济合作组织，由村民居委会作为重要组成部分，对农村土地的流转进行科学合理的指导、协调。经济合作组织应当由村民小组长、村代表以及与村经济发展紧密联系的关系人所构成，主要负责协调投资商、开发商与农户基于土地流转方面涉及到的一系列事项有效洽谈，实现信息的快速传递。而其工作具体流程可表现在摸底、传递、协商洽谈、签订合同等内容上。摸底主要是指深入了解村民农户的土地流转意愿，明确其愿意转出或转入的土地数量、质量等；传递则是指相关工作人员将摸底所得的所有信息经过系统化的整理，再进行有效传播，从而扩大影响；协商洽谈是指对有意向进行土地流转的农户或开发商投资商进行协调，通过见面沟通的方式促成土地流转工作开展，如果土地是集中连片开发的性质，那么则应将开发商投资商与各个农户连接起来，协调彼此之间的关系，以此确保双方权益。如果流转双方能达成良好协议，此时就可以组织进行流转合同的签订，即便后期流转问题存在争议，也可以由农村经济合作组织进行调解，化解矛盾。

2.3 以农经部门为基础，建立集农林、土管、工商等职能部门为一体的土地流转中介服务机构

只有将多个政府职能部门进行有机结合，构建紧密型机制，全面贯彻落实市场化运作、科学化管理，才能切实推动农村土地流转的进一步发展和完善。一是制定切实可行的土地流转规范制度，建立健全完善的土地流转信息系统，定期收集发布相应的信息数据，以此不断规范程序，同时统一签订流转协议；二是积极组织开展土地流转收益评估工作，深入探究并明确土地流转的具体价格，有效协调多方利益。在条件允许的情况下建立土地流转信息中心，对乡镇村落县直管部门的土地流转信息进行收集，定期或不定期的平台上进行公布，以此搭建起高效的土地流转平台。由此可见，只有从真正意义上实现县、乡、村三级联动，彼此之间相互协调、相互配合，才能解决信息不顺畅的问题。

2.4 建立健全完善的流转制度，规范操作

现阶段，不论是中央还是地方都大力倡导依法自愿、有偿有序进行土地流转工作，但由于政策制度有一定的缺失，导致大多数基层政府部门不知从何入手。基于此，中央要尽快出台一系列农村土地流转的指导意见，明确土地流转的大方向、基本原则、规范流转程序。例如，什么土地可以流转，什么土地不能流转，流转的程序是怎么样的，利益如何有效分配等。各地方政府部门要严格按照中央意见制订出切实可行的、符合该地区土地流转需要的实施办法，基于信息服务、流转模式、协议签订、权益界定等多个方面进行明确和规范。而乡镇地区则在此基础上制订出土地流转细则，基于具体环节明确管理规范。

3 结束语

农村土地流转所涉及的内容具有一定的政策性，因此既需要政府部门的支持，又需要不同利益主体之间友好协作、相互配合，更需要职能部门的有效协调组织。只有全社会通力协作，发挥合力，才能使得农村土地流转更规范、健康、高效。