乡村振兴视域下农村宅基地退出补偿路径探究

□鲍 辉

（河北农业大学 河北 保定 071000）

宅基地退出是盘活我国农村闲置和低效使用土地、提升我国农村土地管理水平的有效途径。2021 年中央一号文件指出，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点工作。试点工作的关键内容之一就是积极探索自愿有偿退出农村宅基地的有效途径。在宅基地退出实践中，宅基地的退出补偿是重要环节，其直接影响宅基地退出效果。与此同时，作为“经济理性人”的农民在决定是否退出宅基地时，最关心的就是宅基地退出的补偿问题。然而，2019 年新修订的《土地管理法》只指出，允许进城落户的农民依法自愿退出宅基地，对于退出补偿并没有作出具体解释。

1 宅基地退出的价值分析

1.1 有利于村庄规划建设

近年来，我国农村人口逐渐向城镇转移，2021 年8 月31 日国务院新闻办公室召开“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会，指出2020 年中国常住人口城镇化率已达到63.89%[1]。1990—2020 年城镇化率由原来的26.44%上升到63.89%，平均每年增长近1.25%[2]，与之伴随的是大量农村宅基地和住房闲置问题，出现大量“空心村”。

此外，随着农村的发展和人口的增加，许多村集体成员需要申请新宅基地建房，使得农村宅基地供需矛盾日益突出，村庄布局不合理。促进宅基地有效退出，可以实现闲置宅基地的再利用。

第一，能够满足新一批宅基地的申请需求，为农民修建住房提供用地保障。

第二，可以促进“空心村”的整治进程，优化农村人居环境，改善农村的村容村貌。

第三，可以增加集体建设用地，鼓励村集体建设小广场、停车场、综合服务中心等现代化基础设施，满足村庄建设需求。

1.2 有利于打破“三块地”障碍，促进城乡土地要素流动

在城乡发展不断融合和城乡建设用地不平衡加剧的背景下，我国农村普遍存在一户多宅、超标超占、粗放利用等现象，成为城乡土地要素优化配置的主要障碍。

2015 年中共中央发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，其中，宅基地退出是宅基地制度改革的重要组成部分，为打破“三块地”障碍提供了可能。

低效利用的宅基地有效退出后，经过复垦转化为耕地有利于保障农业生产所需土地，保证1.2 亿hm2耕地红线不被打破。此外，退出后的宅基地可以转化为集体建设用地，利用占补平衡和增减挂钩等相关政策打破“三块地”之间的阻碍，促进城乡土地要素的合理流动。

2 宅基地退出补偿中存在的困境

2.1 退出补偿缺乏系统化设计

系统、合理、明确的退出补偿设计是宅基地有效退出的前提。目前，退出补偿文件由各个试点地区根据本地区的经济情况制订，各个试点地区经济发展水平不一使退出补偿文件内容有所差异，缺乏相对应的规范标准，导致实际的退出补偿效果往往差强人意。在农村，农民会在宅基地外延范围内建设偏房、厨房、圈舍等附属建筑物以满足自身需要。在退出补偿时，这些附属建筑物是否在补偿范围内存在较大争议[3]。

另外，超标超占的宅基地是否按照统一的标准给予补偿、非本集体经济组织的成员以合法方式取得宅基地的能否获得补偿等问题在补偿文件中并不明确。以上内容与地区经济发展水平并无关系，由于缺失统一规范性文件，各个试点地区对以上共性问题采取的认定标准不一致，严重影响村民退出宅基地的意愿，进而阻碍宅基地退出工作的有序进行。

2.2 农民合法权益没有得到切实维护

众所周知，农民是宅基地的实际使用者，也是宅基地退出补偿的主体。在宅基地退出实践中，其依法享有知情权、参与权、监督权等法定权。通过调查发现，宅基地退出的实践过程中，政策宣传、信息调查、退出公示等是各个试点地区退出补偿工作采取的主要措施，大多由政府自上而下层层递进。这就使得处于底层的农民较为被动，无法切实参与到宅基地退出补偿中与自己权益息息相关的环节，无法及时获取退出补偿信息。

2.3 退出实践中补偿方式单一

随着宅基地制度改革不断推进，学者们对于宅基地退出补偿方式进行了探讨。罗伟玲和刘禹麒[4]认为可以根据农民退出的宅基地面积给予一次性现金补偿，其他补偿可以通过房屋产权置换等方式给予。从满足农民合理需求的角度出发，程春丽[5]认为农户自愿有偿退出所占宅基地后应该得到现金或者实物补偿。张林山、孔冬菊[6-7]则认为应创新退出补偿方式，根据农民与集体经济组织的平等协商，给予农民货币、住房安置、养老、社会保障、就业等补偿。

纵观各个试点地区的补偿方式，大多直接采用货币补偿或者“货币补偿+置换房安置”的方式激励农民退出宅基地。

从农民角度出发，宅基地退出不仅面临着居住场所变更、生活方式变化等肉眼可见的问题，还面临着以后生活成本增加以及教育、医疗、就业、养老是否能够得到保障等问题。

通过简单的货币补偿或“货币补偿+置换房安置”方式补偿农民退出宅基地的损失，并不能满足其实际需要。即便有些试点地区提出职业技能培训、创新养老等补偿方式，但农民的实际参与度较低，并不能形成可复制、可利用的退出补偿方式。

2.4 宅基地退出补偿资金不足

在宅基地退出过程中，影响退出效果的关键是退出补偿资金[8]。就各个试点地区来看，如若试点地方政府财政不对退出补偿资金加以支持，退出工作将难以有序平稳进行。以宁夏平罗为例，村集体具体负责宅基地退出工作的各项事宜，地方政府因村集体资金受限允许其周转资金，但退出补偿仍不尽人意，依旧依赖于政府财政的支持[9]。

通过政府财政推进宅基地退出补偿，不仅无法激发农民退出宅基地的意愿，还将面临补偿资金短缺的困境。发达地区这一现象可能并不凸显，但对于经济欠发达的中西部地区仍是值得深思的问题。此外，市场经济稳步发展，土地的价值逐渐凸显，退出补偿需要大量的资金运转，加之宅基地退出后土地不能立即变现，长此以往收支无法保持平衡，会导致地方财政不堪重负，宅基地退出进程受阻。

3 完善宅基地退出补偿的路径探究

3.1 完善相关制度与法律法规

在乡村振兴战略和宅基地制度改革持续推进背景下，国家积极探索闲置宅基地自愿有偿退出，但现行法律法规及相关制度对退出补偿并没有明确规定。各个试点地区在根据实际情况制订退出补偿方式的同时，也应在共性问题上达到车轨同文，为后续的宅基地制度改革工作奠定基础。

第一，关于退出补偿范围的认定。对于未超标准占用的宅基地和在其之上建设的房屋退出时给予补偿无可置疑，而对于超出标准部分以及宅基地外延部分建设的生活附属设施是否给予补偿、以何种标准加以补偿都应做出明确规定。

第二，关于非本集体经济组织成员以合法方式取得的宅基地如何补偿也应加以界定。

第三，在宅基地所有权、资格权和使用权三权分置背景下，国家应制定相关的法律法规以及制度，对于退出宅基地农民的宅基地资格权和宅基地使用权如何处置应加以明确，避免在退出过程中损害农民的合法权益。

3.2 切实维护农民合法权益

从各试点的成功经验可以看出，只有维护农民切身权益，尊重农民意愿，反映农民需求，宅基地才能够有序、有效退出。其中，建立农民利益表达与参与机制最为关键。

第一，要尊重农民意愿，确保农民了解宅基地退出补偿的相关政策与各个环节，了解其内心真实意愿，不得强迫其退出宅基地。

第二，让农民参与制订退出补偿方案，认真听取农民合理诉求，平等协商。

第三，重视退出补偿的公开透明性与监督工作。补偿程序中应保证宅基地信息数据的准确有效，同时对补偿范围、标准、金额、方式等信息加以公示，方便农民监督核查。

第四，村、乡镇、市三级应成立专班，落实法律监督、民主监督、纪律监督和工作监督，切实让农民从改革中受益[10]。

3.3 建构多元化的宅基地退出补偿方式

退出宅基地不仅会影响农民使用宅基地，而且还会影响农民的生产生活，所以进行补偿时不能局限于简单的货币补偿或住房安置，也应注重农民退出宅基地后生产、生活和身份的变化，制订多元化的退出补偿方式。

第一，对于长期在外务工但退出宅基地后仍有意愿居住农村的农民，应保留其宅基地资格权，保证其能够申请到新的宅基地用于修建新房；对于确定不返回农村居住的农民，除给予相应的资金补偿外，还要对其城镇购房加以保障，确保其享有城镇居民的同等社会保障。

第二，根据是否拥有稳定住房对农民进行分类。对于退出宅基地后拥有稳定住所的农民，应给予一次性的货币补偿；对于并不具有稳定住所的农民，应确保其拥有稳定住房，同时进行货币补偿。

第三，根据生活状况的不同加以分类补偿。对于就业不稳定的农民，应为其提供就业帮助；对于缺少养老帮助的农民，应规划好其后续的养老工作。

3.4 积极探索退出补偿资金路径

宅基地退出中，退出补偿是关键所在，补偿资金是宅基地退出的基本保障与前提。宅基地退出补偿实践中，补偿资金的意义重大，拓宽补偿资金筹措路径至关重要。

国家方面，可以设置宅基地制度改革专项资金，支持宅基地退出补偿工作，在保障退出补偿资金的同时，减轻地方财政的压力。

地方政府方面，可以运用增减挂钩、占补平衡等相关政策引入社会资本，打破“三块地”之间的阻碍，为宅基地退出补偿资金注入社会力量。此外，地方政府还可以将人居环境改造等专项资金与补偿资金挂钩，多元化利用资金。

村集体方面，应加强退出宅基地的盘活利用。将集中连片的宅基地复垦为耕地，通过土地承包以农场化方式经营该地块，以农场经营者缴纳的费用反补退出补偿资金。积极发展手工制造业、特色农业产业、旅游业等，探索宅基地入股，将此经营收益作为补偿资金。

4 结束语

乡村振兴战略的目的是激发农村发展活力，增强农村吸引力，构建新时代农村可持续发展机制。在深化宅基地制度改革的背景下，宅基地有偿退出仍是今后试点改革的重点内容，退出补偿作为宅基地退出过程中重要的环节更应被加以重视。虽然各个试点地区都进行了积极探索，取得了不错的成果，为宅基地制度改革提供了借鉴，但退出补偿仍处在初期探索阶段，各个方面亟待完善。

应对补偿实践中共性问题加以科学合理的明确，在平等协商的基础上尊重农民意愿与其主体地位，健全退出补偿机制，实现宅基地的有效退出，进一步优化土地资源配置，促进土地节约利用，为城乡统筹发展和乡村振兴提供用地保障。