地方农村饮水安全管理的困境、立法理念与有效路径

□尹 娜

（南昌理工学院法学院 江西 南昌 330044）

城乡二元结构背景下，城镇与农村、东部农村与西部农村之间经济发展不均衡，地方农村饮水安全存在差异。相较于城市集中用水管理，农村饮水安全管理缺乏上位法基础，未建立专管部门，政出多门，农村饮水安全管理形势严峻。

1 问题的提出：农村饮水管理立法分散

我国还未建立比较集中、统一、专门针对农村饮水的国家立法，相关法律条款散见于《水法》《水污染防治法》等。虽然这些法律位阶高，但缺乏系统性、协调性和可操作性。譬如《水法》，虽然内容全面，但较为宽泛；《河道管理条例》等行政法规未具体涉及农村饮水管理事宜[1]。

国务院办公厅、水利部等部门虽然对农村饮水管理工作制定过相应规则，但主要针对全国饮水解困等作出相关部署，较为宏观，难以全面性、持续性指导农村饮水管理的实际工作[2]。虽然部分地方出台了《农村供水管理办法》，但根据近年来我国水利部官方公布的《农村饮水安全工作简报》可知，各地对农村饮水安全管理的重视度、治理效果差异性明显。鉴于此，更迭立法理念，促进立法顶层设计，建构有效路径，推进地方农村饮水安全治理的法制化，以规制地方农村饮水安全的新问题，其重要性可见一斑。

2 地方农村饮水安全管理的困境——以X 省Y 县农村饮水实证分析为例

课题组先后走访和问卷调查X 省Y 县近百户村民，实地调查农村饮水安全工程，从调研实证角度整理出以下较为突出的问题。

2.1 水质差

受访农村居民大多对集中供水的水质情况产生疑虑。部分农村居民认为，水质被污染、常发现水质不纯净、偶尔见不明沉淀、放几天会散发异味等。另有农村居民认为，水井的水和山泉水更放心，放几天都不会有问题，世世代代传承了这样的饮水习惯。还有的农村居民认为，用于供水的自然水管是塑料所制，常年被太阳暴晒，释放的有毒物质会一并从水管中流出，从而降低水质。超过1/2 的农村居民表示，平时饮用水井的水、山泉水或者桶装纯净水，自然水只作清洗之用，用途有限。加之部分农村居民表示，水源地及储水区域的环境有污染风险，未对农村生活排放污水进行有效处理，部分污水流入水源地。同时，未见到工作人员及时清理、清洁储水设施，水源有被污染的风险。

2.2 农村饮水管治能力不足

随着国家对农村饮水工程建设的推进，鉴于地形、地貌等因素，农村饮水工程出现了点多、面广、线长的现实问题，对农村饮水管治人员的要求逐步提高。农村饮水管理专业性强、工作繁重，加之报酬有限，人才流失较为严重，大多由所在地的农村居民担任管治职责，年纪偏大，文化水平有限，技术能力不足，无法适应基层农村饮水的管治工作。有农村居民反馈，管护人员水平和服务意识不强，管道老化未能及时更换、修理，修理之后不久又见漏水问题，反映的饮水问题未及时有效跟进，工作积极性不佳，存在拖拉、懈怠等问题。

2.3 农村饮水服务与宣传不到位

农村饮水安全建设与管理不透明，宣传不到位，信息不对称，农村居民未有效参与。农村居民对农村饮水工程建设标准、用材和施工过程等不了解，对农村饮水安全与质量状况认识不清晰，对管治水平信心不足。主管部门对农村饮水安全管治过程和管护标准宣传不到位，服务对象不全面，饮水安全宣传不透彻，未能激发农村居民对饮水安全工程的重视度及参与兴趣度。部分农村居民表示，农村饮水收费标准不透明，收费不合理，加之农村“空心村”现象愈发严重，家庭成员大多长期在外务工，对集中供水的需求不强，认为井水、山泉水或者桶装水足以保障生活需求，缴存集中供水费用的意愿不足。

2.4 主管部门权责不明确

鉴于上位法的空白以及相关性立法分散，在落实农村饮水安全管护上未明确专门的行政主管机关，多个部门都享有行政执法权，政出多门，边界不清晰，无法有效统筹农村饮水安全管治工作和界定权责。有农村居民表示遇事不知找谁，找也是“一问三不知”，有时还会碰到“踢皮球”“应付式”答复等现象。

3 地方农村饮水安全管理的立法理念

重塑系统性、综合性、整体性的立法理念是农村饮水管治中的关键。农村饮水管理立法理念最重要的是改变传统优先考虑经济价值取向，将农村生态文明建设维度、乡村生态振兴作为新时代农村饮水安全管理的立法理念，是契合时代的发展需要，也是立足我国农村生态文明建设的客观需求。同时，农村饮水管理立法的基本理念和价值取向应以保障饮水安全与环境公平正义为基点，统筹城乡生态环境保护，采取法律措施，解决农村饮水污染问题。作为弱势地位的农村居民承担着与其权利义务不对等的环境责任与义务，承受环境污染带来的负面影响。从社会公正与环境正义的角度看，农村居民的生态环境权应关注权利义务的对等性与平衡性，将环境公平正义、乡村生态振兴理念植入立法顶层设计中，稳步解决城乡二元结构下农村饮水安全管理中凸显的问题[3]。

4 地方农村饮水安全管理的有效路径

一是加强农村饮水水质监管。经过充分调查，合理选择水源地，以避免水源地饮水源头出现交叉性污染。加强对饮水工程管道选材和施工过程的监督，防止饮水设施不达标、消毒过滤净水不足。在水污染上发挥主管部门的强制作用，加强农村污水排放处理和净化建设，有效处理和净化水资源，防止废水、污水渗入地下水及流入水源地，保障农村居民公共性饮水安全。对农村生活垃圾和畜牧养殖污染进行专项治理，防止土壤污染和渗透地下水污染[4]。结合地形、地貌以及水资源分布等因素，可进行农村饮水工程的区域性联片联网建设，有效推进集中性供水，避免水源污染。

二是促进农村居民有效参与农村饮水管理。农村饮水管理涉及农村居民切身利益，应加大农村饮水安全宣传，引导农村居民有效参与，以主体意识积极监督农村饮水管理工作，避免农村饮水管理懈怠。设立信息公开栏、公告栏或挂靠地方政务服务平台，定期公布农村饮水管理工作信息，促进农村饮水管理工作的“阳光透明”，便于农村居民实时有效获取相关信息，强化农村居民对饮水工程进度的知情权、工程台本台账的查询权和施工用材选料的监督权，使农村居民以“主人翁”的身份参与农村饮水安全管护工作。

三是采纳“PPP”（Public Private Partnership）公私协作模式，有效推进农村饮水管理的公私合作，提升多元化参与主体的协作力与公私组织间的协调互助力。鉴于地方财政负担重、公共资金不足，可灵活引入社会资金，拓宽资金筹集渠道，强化公私部门协作，形成合力，补足农村饮水安全建设和管护资金缺口，发挥公私合作双赢效果，建立双效机制，这对农村社会公共饮水安全治理产生的正外部性不言而喻。

四是提高农村饮水工程管理人员管护水平。管理人员管护水平直接影响农村饮水安全工程的质量与安全。定期开展农村饮水安全管护技能培训，提升专项人员管护资质。提高管护人员选人用人标准，建立激励和惩戒机制，打造星级管理人制度，提升优秀管护人员待遇，降低工作懈怠的管护人员的工资福利待遇。强化管理人服务意识，服务到人、服务到户，落实精细、精准化服务。明确管理人责任，责任到单位、责任到人，防止推卸责任；规避管理不严、治理不实，杜绝走过场、形式化管理及执法。采取有力措施，提高农村饮水管理人员的水平，保障农村居民的用水安全和生活质量。

五是明确主管部门及监管职责。鉴于农村饮水安全管理工作复杂，管治主体不明确，多个部门存在交叉性执法问题，有必要明确农村饮水管理主管部门，防止政出多门，规避权力滥用或无效执法等情形。在此基础上，明确主管部门权责，界定执法边界，防止工作懈怠，有条不紊地展开农村饮水安全管治工作。

5 结束语

我国的饮水问题已从饮水难转变为饮水安全威胁，尤其是农村，保障农村居民用水安全已为农村生态环境治理的重心。地方农村饮水安全管理关乎广大农村居民用水安全和生活质量，其重要性不容小觑。应攻克农村饮水安全管理难点与痛点，明确农村饮水安全专管部门，界定权责边界，提升管治水平，引入市场主体参与农村饮水安全建设，强化公私合作，促进农村饮水安全工程资金到位、监督到位和管护有序，营造美丽宜居的生态农村。