邵阳市农村“空心房”整治工作实践与思考

□伍 阳

（邵阳市自然资源修复中心 湖南 邵阳 422000）

目前，我国农村地区普遍存在一定数量的“空心房”，通过开展农村“空心房”整治行动，可以切实改善村容村貌，消除安全隐患。同时，随着整治后建设用地复垦退出，还可以增加土地有效利用面积，并且符合城乡建设用地增减挂钩政策条件的建设用地退出所获得的建设用地，还能用作城镇开发用地。因此，农村“空心房”整治既是改善农村人居环境、实现美丽乡村的重要举措，也是助推乡村振兴、保障用地需求的有效途径。

为落实党中央、省、市农村人居环境整治三年行动（2018—2020 年）要求，邵阳市人民政府于2018 年启动了为期3 年的农村“空心房”整治工作，制定了推进农村“空心房”整治的整体实施方案，行政辖区内各市（区、县）和乡镇人民政府也按照要求制定了具体实施方案。在介绍邵阳市农村“空心房”整治情况的基础上，总结做法经验，分析实践中存在的问题，提出建议，为今后大规模开展农村“空心房”整治提供借鉴。

1 邵阳市农村“空心房”三年整治情况

邵阳市农村“空心房”整治工作于2018 年底在辖区内全面展开。根据邵阳市人民政府办公室印发的《邵阳市农村“空心房”整治实施方案》，全市整治目标任务为：以农村“空心房”整治推进农村环境大治理、生态大修复、用地大集约、面貌大改观，着力把农村建设成为规范有序、干净整洁、生态宜居的幸福家园。

2 邵阳市农村“空心房”整治措施

2.1 加强领导，统筹协调

为加强对农村“空心房”整治工作的领导，邵阳市成立了农村“空心房”整治工作领导小组，市委副书记、市长为顾问，分管副市长为组长，分管副秘书长为副组长，各相关市直单位主要负责人为成员，下设领导小组办公室，负责农村“空心房”整治工作领导小组日常工作。

各市（区、县）也成立了相应的工作机构，加强对农村“空心房”整治工作的协调推进。市级农村“空心房”整治工作领导小组成立后召开了全市农村“空心房”整治工作动员会议，并且组织了政策业务培训，到岳阳市等地进行参观，学习先进经验。

2.2 明确要求，摸清底数

邵阳市农村“空心房”整治明确3 类村庄为整治重点区域，即易地扶贫、避灾避险搬迁村庄，地处自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、城乡接合部周边、国道和省道两旁的村庄，已创建的国家级名村、美丽乡村、新农村建设示范村、魅力宜居村等；明确5 类房屋为整治重点对象，即闲置房、废旧房、危旧房、零散房、违建房；对纳入整治范围的农村“空心房”进行区别整治，即对弃之不用的闲置房、易地扶贫搬迁户的废旧房、影响公共安全的危旧房、违法用地的违建房予以拆除，拆除后的地块坚持宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建的原则进行开发；对具有保留价值，能彰显特色、传承文脉、记住乡愁的房屋则按照修旧如旧的理念进行修缮维护。

明确要求后，各地以乡镇为单位组织力量集中一个月时间进村入户，全面开展“空心房”调查摸底工作，查明了“空心房”的权属、面积、利用方向，建立了调查登记台账。

2.3 因地制宜，规范整治

在全面摸清农村“空心房”底数的基础上，各地按照整治方案要求，落实了人员责任、工作分工和时序安排，坚持先易后难、示范引领、全面推进，集中组织拆除、修缮和开发利用原则，充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，对适合复垦为耕地和林地的，均纳入城乡建设用地增减挂钩项目范围，并且将小于400 m2的建设用地纳入拆旧区。除市辖区和邵东市不属于贫困地区外，其他贫困市、县将节余的增减挂钩建设用地指标跨省进行流转交易，获得了可观的经济收益。这些收益全额缴入国库，并依法按程序编制财政预算，优先用于农村“空心房”整治、村庄规划制定和农村基础设施建设等。

2.4 群众参与，维护权益

在推进农村“空心房”整治进程中，各级人民政府坚持高位推动和整体联动相结合，强化政府主导作用，尊重村民主体地位，尊重群众意愿，严格执行“一户一宅”“建新必须拆旧”政策规定，积极引导和鼓励农民自行拆除“空心房”和复垦复绿。各市（区、县）建立农民拆除“空心房”和退出宅基地奖补机制，奖补标准根据房屋建筑结构定为50～100 元/m2，充分激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴的内生动力，实现政府主导、部门协调、乡村主体、群众参与、利益共享机制。

3 实践中存在的问题

3.1 宣传引导力度不够

宣传引导工作是农村“空心房”整治工作中的重要组成部分。群众对农村“空心房”整治的重要意义、总体要求和主要任务越清楚、越理解，整治工作就会越顺畅、越容易，甚至会达到事半功倍的效果。邵阳市农村“空心房”整治工作在宣传引导方面的力度不大，存在重整治、轻宣传的问题。大部分群众对农村“空心房”整治政策不熟悉、不理解，整治初期在拆除“空心房”方面存在顾虑，有不愿拆、等等看的思想，这在一定程度上阻碍了工作进度。邵阳市在营造全社会关心、支持农村“空心房”整治良好氛围方面还存在不足。

3.2 土地复垦质量不高

在农村“空心房”整治工作中，“空心房”拆除后需按照宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建的原则进行开发利用。在整治实践中，大部分地块复垦方向为耕地，但从土地复垦验收的情况看，耕地质量普遍不高，主要原因如下。一是拆除后的地块耕作层厚度薄、肥力差，有的地块中甚至残留了建筑垃圾。二是大部分地块复垦工程只进行了土地平整翻耕，未设计修建田间灌排设施，容易造成水土流失，这种情况在邵阳市山区村庄尤为显著。耕地质量不高，直接导致不易耕种，不能真正实现增加土地有效利用面积的目的。

3.3 后期管护落实不力

在农村“空心房”整治实践中，由于补充耕地指标流转交易获益相对较高，因此大部分拆旧地块被复垦为耕地。但在实际情况中，大多数复垦为耕地的地块只是在复垦当年进行了耕种，之后并没有持续耕种，导致新增耕地抛荒、撂荒。有的地块甚至在复垦当年都没有落实耕种，尽管可能因为错过农时承诺第二年落实耕种，但项目通过验收、项目资金拨付到位，却未履行承诺落实耕种，后期管护监管缺失。

4 对策

4.1 转变思想，加强宣传

为确保农村“空心房”整治工作顺利开展，要转变重整治、轻宣传的思想，宣传农村“空心房”整治工作的重要性。通过群众喜闻乐见的形式，充分运用报刊、广播、电视、微信、微博等媒体，结合发放宣传手册、悬挂横幅标语等手段，宣传农村“空心房”整治政策，使群众更加深入了解农村“空心房”整治工作，进一步提高村民积极支持、主动配合农村“空心房”整治工作的自觉性，从而营造政府积极号召、群众热情参与的良好氛围[1]。

4.2 科学规划，提高质量

针对复垦新增耕地质量普遍不高的问题，一是要加强对新增耕地的质量管理，通过采取测土培肥、外运耕作层回填、设计田间灌排设施等措施提高新增耕地质量；二是科学规划“空心房”拆旧地块的开发利用，对于不适宜复垦为耕地的地块，不能只注重经济效益而无视开发利用的可行性，应根据土壤、坡度等现实情况，该作为林地或其他农用地的，不能强行复垦为耕地，否则将导致无法落实耕种，间接造成国有资产流失[2]。

4.3 健全机制，强化管护

新增耕地的后期管护环节是耕地保护的重要方面，也是农村“空心房”整治的意义所在。对于新增耕地出现的抛荒、撂荒现象，可以通过健全后期管护机制来解决，比如出台新增耕地后期管护相关奖补政策，加大对新增耕地承包人的后期管护督促力度。如果当地农户不能落实耕种，可以对农村“空心房”整治新增耕地实施市场化管理，全部承包给第三方社会化专业生产组织，由此可以最大限度保障新增耕地持续耕种[3]。

5 结束语

农村“空心房”整治是践行习近平生态文明思想、推动城乡融合发展、缓解城乡用地矛盾的重要平台。在脱贫攻坚战取得全面胜利、全面推进乡村振兴战略的背景下，邵阳市作为经济欠发达地区，应在前一阶段整治实践的基础上，通过采取科学编制“多规合一”实用型村庄规划、及时出台符合邵阳市实际情况的农村“空心房”整治管理办法等措施，全面规范农村“空心房”整治工作，为加快实现农业农村现代化贡献力量。