农村土地流转过程中存在的问题及政策探究

□谈文松

（淮安市淮安区施河镇农村工作局 江苏 淮安 223200）

党的十九届五中全会提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。2021 年中央一号文件指出，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系。

农村土地流转存在许多问题。受自然条件、人为因素、政策等方面的制约，部分地方以传统方式进行土地流转，不仅导致土地流转效率低下，还使农村土地流转存有多种隐患。仅通过个人或部门努力，无法在短时间内解决农村土地流转问题。需要从政策角度入手，为农村土地流转工作制定配套政策并加以广泛宣传，使政策深入人心，引导农村土地流转根据政策开展，从根本上解决农村土地流转过程中存在的问题，为推进乡村振兴和早日实现农业农村现代化贡献力量[1]。

1 农村土地流转概述

农村土地流转指的是农民承包耕地、林地、草地的流转，是指在坚持家庭联产承包经营制度不变、不改变土地的农业用途的前提下，按照平等协商、依法、自愿、有偿等原则，农业企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体通过流转农户承包地经营权开展规模化种植。

随着城市化进程加快和人口老年化，越来越来的农民把土地流转给新型农业经营主体经营。纵观淮安区农村土地流转市场，土地流转形式主要以转包或出租为主，以互换、转让、入股等其他形式为辅。其中，转包或出租主要以转包或出租土地经营权为主，以招标、拍卖等形式为辅。在淮安区农村土地流转中，85%以上用于稻麦种植，15%用于蔬菜等其他作物种植。

土地流转是实现农业农村现代化的基础性工作。只有让部分农民的土地通过流转向新型农业经营主体集中，实行规模种植，才能形成农业集约化和规模化经营。在一定程度上可以认为，没有土地流转就没有农业现代化。

2 农村土地流转存在的问题

2.1 土地流转合同不规范

从农业企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户等新型农业经营主体与农户之间签定合同的内容上来看，一些内容仅是口头约定，在书面合同没有体现，存在漏洞。一些土地流转甚至没有书面的土地流转合同，即便存在书面土地流转合同，仍存在内容不完全、不具体等问题，甚至一些内容违背双方意愿。从法律角度来看，这些合同并不具备法律效应。

从新型农业经营主体与农户之间签定合同的形式上来看，有的土地承包经营权流转租赁合同不按照租赁合同签约规范的要求签订，合同规范中的签约条款和标的不清晰[2]。

从新型农业经营主体与农户之间签定合同的法律效益上来看，有的合同改变土地的农业用途，实质上实现了耕地“农转非”，不符合法律规定，与农村土地承包法规相违背。

2.2 土地流转手续不完备

现阶段我国农业经济发展过程中，农村土地流转的作用功不可没，但是流转手续不够完善，存在一些问题。农村土地流转需要前往有关部门办理流转手续。土地所有方需要提交流转申请书，其中涵盖所有方姓名、土地面积、土地类型、流转方式、交易价格、流转时间等信息。流入方需要提交流转申请表，其中涵盖流入方姓名、流转面积、土地用途等信息。有关部门在接到流转申请后，会根据申请内容进行一一核对，待所有内容确定后，与双方共同确定流转价格、时间以及其他事项。最终双方签订流转合同，土地流转信息会在有关部门存档。一旦任意方违约，都可以前往有关部门申请土地保护。

由于农民文化水平较低，对于土地流转缺乏认知，一旦受到不法分子诱骗，很可能私自与不法分子签订不公平的流转条款。部分农村对于土地流转不重视，当村委会接到流转申请后，没有将其上交给有关部门，导致土地流转相关手续不够完备。

3 促进农村土地规模流转的措施

在农村发展建设中，有必要调整地块和条状两种土地划分形式，适当调整农村土地流转效率，改变农民传统的土地种植思维，为农村土地流转提供帮助。可以在农村设立专项资金，将资金用于农村土地流转和整合。

通过农村土地流转，降低农作物生产所需的成本和能源，从根本上促进农业经济发展。进一步推动土地流转向高质、高效方向发展，使土地出让方以合理价格把土地流转出去，并且使受让方想要开展规模种植时在第一时间找到合适的土地[3]。

地方政府要根据区域发展的实际情况，建立完善的农村保障体系，在保障农民个人收入的同时，不妨碍农民流转农村土地。地方企业可以开设适合农民的就业岗位，解决农民就业问题。

要引导农民把自己无力种植或不愿种植的土地流转给农业企业、农民专业合作社、家庭农场、种养种植大户等新型农业经营主体种植，实现规模化种植的农业生产经营方式。

要鼓励和引进种养种植大户、农业生产龙头企业、农民专业合作社等经济组织，通过“上山下乡”开展土地流转，实行规模化种植。同时，可以培育本地种植大户等经济组织开展规模种植，对农村土地资源进行综合利用，实现对土地资源的合理配置，充分挖掘土地潜力。

应规范农村土地流转市场不良竞争行为，为农村土地流转营造良好氛围。建议各县（区）成立专门的服务平台，由平台负责整理农村土地信息、监督土地交易详情。县（区）和乡镇“一盘棋”操作，各乡镇安排专人负责，加强对土地流转的规范化管理。地方政府可以引导当地企业参与农村土地流转中介组织，使农民得到良好的服务，有效提高农村土地流转的效率。

严格执行土地承包法律法规，完善土地流转管理。对于农民来说，需要一份标准的转让合同，明确双方责任。对于流通合同，应当采取必要的监督和审查措施，规范流通合同的登记、展示和分类。应采取措施，规范基层组织参与农村土地集体流转的行为，避免发生土地越权流转等问题。

4 促进农村土地规模流转的政策建议

农村土地流转健康、稳步发展，可以为现代农业发展创造条件，为加快推进乡村振兴奠定坚实基础。要强化对农村土地流转问题的政策探究，在不违反农业用途的情况下，引导农村土地依法、自愿、有偿、规范、有序流转。

4.1 明确规定土地流转管理部门及其职能

对农村土地经营权流转的管理是农业承包合同管理工作的延续和发展，是乡镇农村经营管理部门职能所在。在新一轮乡镇机构改革中，一些事业单位进行了整合，原来的农村经营管理机构消失，新组建的部门丧失了这部分职能。基层政府要高度重视并明确新的管理机构，督促其负起农村土地流转管理的责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地经营权流转措施，规范土地经营权流转行为。

4.2 创新土地流转形式

目前，土地流转主要以转包、出租为主，即农户把土地承包给新型经营主体种植或者农户委托村集体将土地承包给新型经营主体种植。在推进乡村振兴过程中，要创新土地流转形式，引导农民以土地入股加入村集体领办的合作社。合作社实行保底分红与二次分红，可以保证农民拿到土地的利益不受损，真正达到壮村富民的目标。

4.3 做好土地流转政策配套工作

要加大政策性农业保险宣传力度，提高新型农业经营主体投保积极性。农业是高投入、高风险和低回报的行业。由于自然灾害等因素影响，部分新型农业经营主体的收入极不稳定。加大政策性农业保险投保宣传力度，利用保险帮助他们摆脱自然灾害的困境。

要切实解决新型农业经营主体仓库用地审批问题。由于土地政策的限制，规模种植的种粮大户、合作社、农场主无法在流转土地上修建放置农机具和存储粮食的仓库，购置的农机设备只能露天放置，影响使用寿命，增加了维护成本。此外，由于没有仓库，收获的粮食一旦遇到阴雨天，只能以低于市场价的价格出售，出现了丰产不丰收的现象。

要切实解决新型农业经营主体融资难的问题。由于粮食作物生长周期长，抵御自然灾害能力弱，资金投入大，产生效益慢，民间融资渠道成本高，需要政府协调相关金融部门解决融资问题。

5 结束语

社会主义新农村建设以来，我国农村地区存在的问题正在逐步得到解决。由于政策支持力度不足，农村土地流转过程中依然存在流转操作不规范、流转手续不完善以及流转范围过于狭窄等问题。对于这些问题，政府需要从农村土地流转政策角度出发，规范流转操作，完善流转手续，拓展流转范围，促使我国农村土地流转得到优化。