农村土地承包经营权抵押贷款现状及对策分析

□陶慧敏，杜金向

（天津财经大学金融学院 天津 300222）

1 土地承包经营权抵押贷款业务现状及成效

由于农民有效抵押物少，一些金融机构即使“货币池子”水源充沛，也不愿流向农民群体。在推进乡村振兴、加快农业农村现代化发展的大背景下，农村土地承包经营权抵押贷款无疑是解决社会资金不愿流向农村甚至流出农村问题的有效路径。

农村土地承包经营权抵押贷款是金融创新形势下诞生的一种新型金融产品，极大地提高了土地资源的配置效率，使得土地既可以发挥自身的使用价值，又可以通过被抵押和流转发挥其交换价值。充分利用农村土地承包经营权抵押的融资功效，可以有效扭转农村贷款难、担保难的局面。

一方面，土地承包经营权抵押贷款打破了不能利用土地向银行抵押贷款的局限，拓宽了农户融资渠道，实现了土地资源和银行信贷的有机结合。

另一方面，利用土地承包经营权抵押所得到的贷款利息较低，贷款额度大，而且符合农业生产经营周期，有助于贷款农业经营主体解决还款资金紧张的困难，提高了农业经营效益，推动了农村经济发展。

由此可见，土地承包经营权抵押贷款的金融性和普惠性功能是显而易见的。土地承包经营权抵押贷款是近几年发展起来的新生事物，虽然2016—2018 年我国进行了3 年试点，但各种主客观条件尚不完善，一定程度上影响了交易双方的积极性和抵押贷款工作的开展。

农地抵押贷款在各地区发展极不平衡，成效差距大，存在许多理论和实践层面的问题亟待解决。

以吉林省五原县和山西省曲沃县为例，五原县耕地总面积15.33 万hm2，农业人口20 万人，人均耕地0.77 hm2，2015 年3 月吉林省农村土地承包经营权抵押贷款试点工作正式启动，截至2020 年底，五原县土地流转率30.87%，5 年间累计抵押贷款金额3 600 万元；而山西省曲沃县作为2015 年农村土地承包经营权抵押贷款试点县之一，积极推动试点工作有序进行，截至2019 年3 月发放土地承包经营权抵押贷款1.1 亿元。

2 现阶段农村土地承包经营权抵押贷款存在的问题

2.1 配套条件不完善，金融机构积极性不高

第一，颁证进度缓慢。个别地区土地承包经营权证还未发放到农民手中，一定程度上影响土地抵押。

第二，土地价值评估和确认机制不健全。评估和确认抵押物的价值是办理土地承包经营权抵押贷款业务的首要步骤。迄今为止，土地价值评估缺乏专业的评估机构和可行的评估方法。当前采用的土地价值评估法中，成本法因不同地理位置、不同自然环境下的抵押物收益差异大而受到制约；市场法评估土地价值需要有活跃的交易市场和参照物标准，而现实中难以满足；收益法以纯收益为基础，而纯收益会受到各种自然因素的影响，不利于土地价值的评估。这就使得评估的土地价值缺乏专业性和权威性，金融机构探索的动力不足，降低了金融机构参与贷款的积极性。

第三，资产变现机制缺位。目前农村地区尚未健全土地承包经营权流转市场，土地流转面临流转程序不规范、监管机制缺失等问题，土地承包经营权流转系统运行效率低。在农户无法及时还款时，金融机构存在处置抵押物和抵押物流转后产生纠纷的顾虑，导致市场对流转平台的认可度不高，影响了放贷机构参与抵押贷款的意愿[1]。

2.2 政策落实不到位

农村土地承包经营权抵押贷款是一项系统性工程，需要政府部门、金融机构和农业经营主体等多方齐力完成。迄今为止，部分地区在政策层面上仍缺乏保障。

第一，在办理土地承包经营权抵押贷款时，各地普遍面临无明确的实施细则可遵循和“口号喊得多，落实抓得少”的情况。

第二，缺乏土地抵押物二次流转的政策指导和规范。金融机构仍有抵押物无法正常处置变现的顾虑，导致农村土地承包经营权抵押贷款继续流向经营效益好的农业主体，无法实现金融支农惠农的目的。

第三，政府对有关部门的监管和督导职责没有落实到位。金融机构为追求安全性、流动性和效益性的经营目标，刻意调整抵押贷款的利率水平高于基准利率。政府监控不严必然降低农民利用土地承包经营权抵押贷款的意愿。

2.3 贷款办理流程复杂，农户贷款意识薄弱

办理土地承包经营权抵押贷款时，放贷机构顾虑承受的风险压力，往往设限较多，不仅办理流程和手续复杂，而且贷款额度有限、利率高且期限短，使得贷款农户的需求得不到满足。贷款农户必须得到农村产权交易中心、贷款金融机构、乡镇经济办和村委会等机构的签字盖章，才有向金融机构申请抵押贷款的资格。对农户而言，时间成本太大。考虑到农户无法及时还款后对土地承包经营权的处置问题，放贷机构对小农户的授信额度往往较低，无法满足农户生产经营的需要。

土地承包经营权抵押贷款的还款来源主要是土地收益，但农产品的生产经营周期一般较长，且易遭受自然灾害等不可抗力因素的影响，使得农户的土地收益大幅度减少，一定程度上给贷款农户造成了还款压力。基于上述因素，农户参与土地承包经营权抵押贷款的主动性不高。

2.4 缺乏风险分散机制

由于农业生产经营易受自然灾害和市场因素的影响，土地未来收益的不确定性增加，削弱了金融机构的放贷意愿，不利于农村经济发展。一方面，宣传不到位，农业经营主体本身参与农业保险的意识薄弱。另一方面，现有的风险分散机制不完善，农业保险补贴的险种比较少，政策性农业担保公司业务覆盖面小，无法帮助放贷机构有效缓释土地经营权抵押贷款的风险压力。长此以往只会让放贷机构对土地承包经营权抵押贷款望而却步。

3 推进农村土地承包经营权抵押贷款工作的对策

3.1 完善相应配套建设，调动放贷机构参与积极性

3.1.1 健全抵押物价值评估和确认机制

地方政府发挥牵头作用，因地制宜，结合不同土地的地理条件、收益情况、市场流转价格、地面附着物价值等因素，建立科学的农地等级体系，发布评估指导价，为金融机构提供参考[2]，加快部署建设农村产权专业评估机构，丰富农地价值评估方式。政府要监督规范评估机构的行为，促进产权评估平台规范化发展，提高评估平台的权威性，让土地承包经营权评估价值更有公信力，使评估平台得到公众认可，促使金融机构积极参与试点。

3.1.2 加强农村产权交易平台建设

建立并规范农村产权网络信息平台，拓宽市场规模，借助互联网聚集更多的土地承包经营权流转的供求方，加强产权交易双方的互联互通和信息共享，提高土地流转效率。据统计，在农村金融机构吸收的居民储蓄中，活期存款占有相当大的比重，而土地承包经营权抵押贷款的期限一般比较长，这种短借长贷的模式无疑会加大金融机构的流动性风险。

金融机构对土地承包经营权流转平台的要求很高，希望贷款不能按时收回时，能够尽快处置抵押物。应加快培育合格的土地流转平台，完善县、乡、村土地流转体系，确保土地承包经营权有顺畅的流转渠道，免去贷款机构的后顾之忧[3]。

3.2 突出制度保障，市场和政府合力优化土地承包经营权抵押贷款发展

部分地方政府为农村土地承包经营权抵押贷款工作的开展提供了相关政策保障，但由于政策落实进度缓慢，在一定程度上降低了放贷机构办理抵押贷款业务的意愿。政府部门应落实好相关政策，确保相关规定不再是“舌尖上的规定”。同时，法院应积极处理土地承包经营权抵押贷款的诉讼案件，让金融机构在权益受到威胁时“上有法可依，下有策可施”，以此保障农户和放贷机构的合法权益。另外，地方政府可以给予贫困农户适当支持，增强放贷机构对农户的信心，促进流入农村的资本合理增长[4]。

3.3 加强对金融机构的业务指导，增强农户对抵押贷款的认可度

鼓励放贷机构在贷款的额度、利率和期限等方面进行改进优化，建议金融机构针对不同的农户群体采取不同的贷款策略。例如对于培育农产品生长周期不同的贷款用户，可结合其阶段成本及收益，调整贷款规模及利率水平。满足农户需求，惠及群众，才能得到公众的认可。

3.4 完善风险补偿机制

加大政策宣传力度，鼓励农户积极投保，降低贷款风险，提高农户还贷能力。政府要尽快完善农业信贷担保体系，加大风险补偿基金投入力度，鼓励放贷机构与保险公司加强合作。同时，要鼓励保险机构开发新的农业险种，切实分散金融机构的风险压力。