乡村振兴背景下枣庄市巩固脱贫成果策略研究

□李嘉源

（中国社会科学院大学政府管理学院 北京 102488）

消除贫困、实现小康，是中华儿女几千年来的夙愿。精准扶贫战略实施以来，山东省枣庄市贯彻落实上级要求，以增加农村贫困人口收入为核心任务，围绕“扶持谁、谁来扶、如何扶、怎么退”的问题，在产业发展、转移就业、教育支持、健康医疗、生态保护和社保兜底等领域开展了一系列工作，于2019 年顺利完成脱贫任务。

随着脱贫攻坚战取得全面胜利，我国贫困治理工作的中心开始转移到解决相对贫困问题上来。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点；要推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”。这为新时代巩固精准扶贫成果、提升脱贫质量以及实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接指明了方向[1]。

1 枣庄市精准扶贫战略实施情况

枣庄市积极落实中央和山东省的要求，多措并举开展精准扶贫工作。2016 年，枣庄市委、市政府编制了《“十三五”脱贫攻坚规划》，制定了2017—2018 年基本完成脱贫任务的目标。

2016—2020 年，枣庄市累计投入各级各类资金31.4 亿元开展专项扶贫工作。在各方努力下，2018 年底，枣庄市7.17 万建档立卡农村贫困人口和196 个扶贫工作重点村顺利脱贫摘帽，枣庄市提前两年完成精准扶贫任务。

构建扶贫产业方面，枣庄市积极引导贫困村发展特色林果、高效蔬菜、食用菌、小杂粮、中草药等种植业以及牛、羊、兔等养殖业。截至2019 年底，枣庄市351 个省级贫困村实现“一村一品”全覆盖，村集体年均收入突破10 万元，2.3 万名贫困人口通过加入各类农民专业合作社实现了脱贫致富。

就业扶贫方面，枣庄市政府通过开展就地就近转移就业、制定免费技能培训清单、强化农村公益岗位托底安置等措施，积极提升贫困群体的就业能力。

创业方面，枣庄市努力为贫困人口创业提供良好环境，采取了开展创业技能培训、提供扶贫担保贷款贴息等措施。截至2019 年底，枣庄市所有贫困劳动力至少接受了两次技能培训，7 000 名贫困群众通过转移就业实现脱贫。

生态扶贫方面，枣庄市努力探索生态扶贫新路子，通过建立生态效益补偿机制、发展生态就业等方式，使农村人口参与生态保护工作，实现就业脱贫。2016—2019 年，枣庄市共开发了237 个生态公益岗位，4 103 人通过生态补偿实现脱贫。

组织建设方面，枣庄市构建了从市到村4 级书记逐级落实扶贫责任的工作机制。2016 年以来，196 名省派、市派干部被下派到贫困村担任“第一书记”，在培育贫困村坚强党支部班子、规范村级事务运行、推动产业发展以及完善乡村文明建设等方面发挥了巨大作用。

教育扶贫方面，枣庄市教育部门在学前教育与高中阶段教育普及、职业教育支持、基础设施建设、乡村教师培养、贫困学生资助、留守儿童关爱等方面开展了一系列工作。截至2020 年，枣庄市贫困区域义务教育巩固率达99%，学前教育毛入园率和高中阶段毛入学率达到80%以上，贫困学生资助、留守儿童关爱和中等职业教育培训已基本实现全面覆盖。

医疗健康方面，枣庄市大力实施健康扶贫工程，完善基层医疗卫生机构标准化建设，加大基层卫生人才定向培养力度，实施农村贫困人口“两免两减半”医保惠民政策和贫困人口大病救治政策。截至2019 年底，枣庄市所有贫困村均已实现标准化村卫生室全覆盖，贫困村的卫生资源、居民健康、公共卫生、妇幼保健、疾病防控等指标均达到了枣庄市平均水平，为枣庄市脱贫攻坚提供了有力支撑。

社会保障方面，枣庄市于2018 年底实现了农村贫困人口集中区域城乡居民“应保尽保”，每人每年标准为3 900 元。枣庄市积极推广“孝善养老”工程，通过财政支持、村“两委”支付等方式筹集资金，为村内高龄老人提供10～30 元/月的补贴。枣庄市积极完善留守人员和残疾人关爱服务体系，1 663 名残疾贫困群众获得残疾人兜底保障。

2 枣庄市巩固脱贫成果面临的问题

2.1 农业产业化发展水平较低

脱贫攻坚期间，枣庄市采取了一系列举措推进产业扶贫工作。然而，当前已脱贫的贫困村在产品销售、产业延伸、产出效益等方面，与农业现代化的要求仍有较大差距[2]。枣庄市农产品加工产业链条短、品牌影响力弱、市场竞争力不强、规模以上农业龙头企业数量偏少等问题仍然突出。枣庄市农业产业化发展水平较低，在一定程度上制约了已脱贫贫困村脱贫质量的提升。

2.2 农业生产经营人才缺乏

脱贫攻坚期间，枣庄市将“内育”与“外引”相结合，吸引了2 000 余名各类人才到农村开展工作。随着乡村振兴战略的深入实施，枣庄市现有人才队伍无论在数量上还是结构上都难以满足农村进一步发展的需求，且由于待遇、环境等原因，已招揽的人才很难长期留在农村。

具体来看，枣庄市缺乏3 类人才。一是从事农业科技工作的人才，特别是施肥撒药、农机运用、良种培育等专门工作的人才。二是具有一定知识水平的实用型人才。已脱贫贫困村内青年人数量少且文化水平低，需要实用性人才承担推动农业现代化发展的重任。三是缺乏经营管理领域的人才。当前，基层迫切需要思路新、敢干事、眼界宽的人才，带领村民找到致富路子[3]。

2.3 村民内生动力尚需提高

在扶贫工作后期，枣庄市部分地区出现了注重阶段成绩而忽略长远工作的现象。为了尽快完成上级任务，一些脱贫任务较重的地区直接给予尚有劳动力的贫困户现金、实物和优惠政策。一些地方“扶贫先扶志”思想教育力度不足，助长了部分贫困户的“等靠要”思想。与此同时，少数非贫困群体则因羡慕贫困群体获得的优惠而出现“争当贫困户”的想法。村民内生动力不足，为巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴带来了不利影响[4]。

2.4 农村基础设施建设滞后

当前，枣庄市部分已脱贫村庄的建设层次不高，村庄规划缺失，建筑缺乏特色，乱搭乱建现象时有发生。一些村庄基础设施较为落后，在村内道路硬化、排水沟修缮、自来水供应、旱厕改造、污水处理等方面存在短板，“五化”“七改”覆盖面偏低，畜禽养殖粪污处理设施配建标准不高，距离“美丽乡村”的建设目标任重道远。

2.5 基层党组织战斗堡垒作用不强

脱贫攻坚期间，虽然政府部门通过下派“第一书记”和驻村工作队为贫困村脱贫致富提供了坚强的组织保障，但枣庄市部分贫困村仍存在基层党组织缺乏战斗力的情况。

部分农村基层党支部凝聚力不强，党员干部之间不团结；部分农村基层党员能力不强、眼界不广、文化层次低，难以带领村民破除传统观念，实现脱贫致富；部分村干部对群众反映强烈的重点和难点问题认识不深刻、解决不到位；部分村干部在精准识别贫困群体时存在优亲厚友、中饱私囊等情况，广大农民群众对此意见较大。

2.6 农村基本公共服务薄弱

脱贫攻坚期间，在各级政府和社会各界的共同努力下，贫困村的教育、医疗、卫生、文化等公共事业有了很大的进步。但与城市居民相比，刚刚脱贫的贫困村在享有的公共服务资源方面还很缺乏。优质教育和医疗资源难以长期下沉农村，“上学远、看病难、病致贫”等问题依然存在，巩固脱贫攻坚成果的长效机制亟待健全[5]。

3 乡村振兴背景下枣庄市巩固精准扶贫成果的策略

3.1 产业发展

3.1.1 做长农业产业链条

枣庄市已脱贫的贫困村仍以初级产品直接销售为主，农产品加工转化率较低，存在着产业链条短、产品销路窄、村民收入易受市场波动影响等问题。若要巩固贫困村脱贫攻坚质量、实现乡村产业振兴，必须加大对农产品生产、服务、加工、销售“四位一体”融合发展的支持力度，延长产业链，提升附加值。

一是加强贫困村特色种养产品的产销对接。政府部门应鼓励农产品初加工企业到贫困较为密集的乡镇布局，引导农业龙头企业和农产品加工领军企业与贫困村合作建立原料基地。同时，加强对农产品加工企业的支持力度，提升农产品精深加工水平，鼓励各地建设一批农产品精深加工基地，提升农产品的加工转化增值率，实现农产品多层次、多环节转化增值。

二是积极促进电商企业与贫困村对接。政府部门应大力完善贫困村农村电子商务服务体系，推动电商企业与贫困村农业经营主体、农产品加工企业合作，建立符合电商行业及消费需求的农产品供给体系，扩大贫困村特色农产品销售市场。

3.1.2 发展适度规模经营

适度规模经营是实现贫困村致富、带动农业增效的重要途径。政府部门应进一步深化农村土地制度改革力度，推进农村承包地“三权分置”，完善产权制度和要素市场化配置，奠定好规模经营的基础。同时，政府部门应积极发挥农民专业合作社的纽带作用，引导小农户加入农民专业合作社，通过提高组织化程度减少小农户的销售风险，提高经济效益。

3.2 人才建设

针对已脱贫贫困村出现的人才“沉不下去”“留不下来”等问题，枣庄市应进一步完善人才“内育”和“外引”工作，多措并举推动乡村人才振兴。

3.2.1 盘活本土人才

在盘活本土人才方面，政府部门应加大经常性、针对性教育培训力度，注重培育爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，促进本土人才优势发挥，缓解农村实用性人才短缺的问题。

3.2.2 引进优秀人才

在优秀人才引进方面，枣庄市政府部门应进一步完善“新乡贤”吸纳机制，出台引进、培养、激励、保障人才的全方位体系，以人才的力量推动已脱贫贫困村巩固脱贫成果，实现乡村振兴。对于高校毕业生，政府部门可量身制定优惠政策，鼓励他们到乡村基层岗位服务。对于眼界宽、思路活、资源广、有资本的企业家、务工人员、能工巧匠或知名人士，政府部门应积极发挥引导作用，鼓励其回村任职或创业，缓解当前已脱贫贫困村的“空心化”问题。

3.3 文化培育

3.3.1 移风易俗，提升村民文明素养

针对扶贫工作中出现的“争当贫困户”“养懒汉”等贫困群体内生动力不足的现象，政府部门应加强农村思想道德和科学素养建设。通过制定村规民约、发挥乡贤作用、宣传先进事迹、开展教育培训等方式，引导农民群众崇尚现代科学、改进生活方式、提升文明素养，进而实现乡村文化振兴。

3.3.2 保护传统，发展乡村文化产业

在巩固脱贫攻坚成果、实现乡村文化振兴的过程中，政府部门应加强对优秀传统文化与地方特色文化的保护力度，大力发展文化产业，加大对农村文化人才的挖掘、保护和扶持力度，实现传统文化的创造性转化与创新性发展。同时，政府部门应进一步挖掘广大农村特别是已脱贫贫困村的丰富历史文化资源，鼓励其发展观光旅游事业，提供戏曲舞蹈、手工技艺等文化产品与服务。

3.4 生态建设

3.4.1 完善生态基础设施

针对当前枣庄市部分已脱贫贫困村缺乏空间规划、建筑缺乏特色、乱搭乱建现象时有发生等问题，政府部门应加强村庄发展规划编制工作。以土地利用总体规划及村庄综合整治总体规划为依据，突出地方特色，传承历史文脉，尊重村民意见，科学编制规划。

对于农村基础设施建设落后的问题，政府部门应加强资金和政策支持力度，综合整治农村自然环境，将农村路水电气厕等基础设施建设作为重点，在农村污水处理、生活垃圾处理、饮用水卫生、畜禽粪便处理方面积极开展工作，大力实行“厕所革命”“污水革命”“自来水革命”，改善农村基本卫生条件。

3.4.2 大力发展生态产业

在发展生态产业方面，枣庄市应顺应人民群众对乡村生态产品和日益增长的服务需求，努力发掘生态资源，将乡村“绿水青山”的生态优势转化为“金山银山”的经济优势，提供更多绿色生态产品。政府部门应积极开发乡村旅游服务，将农业与乡村旅游、产品加工、文化、体育、健康养生等产业深度融合，打造乡村生态旅游产业链。

3.5 组织振兴

3.5.1 加强干部建设

针对基层组织战斗堡垒作用不强、部分村“两委”干部素质较低、履职不到位等问题，政府部门应加强村“两委”建设尤其是“一把手”建设，吸收脱贫攻坚工作中取得的良好经验，从干部的选拔、培训、管理等方面开展工作。

在选拔方面，政府部门可采取内选、外引、下派等措施，锻造强有力的村“两委”队伍。在培训方面，各级党委、政府应加强对带头人尤其是村党支部书记的培训力度，提高村干部的政治素质和工作能力。在管理方面，各级党委、政府要严格实施绩效管理，以“用实绩选干部”为导向，落实换届期间“晒实绩”制度，让表现优秀、实绩突出的干部“待遇有保障、出路有奔头、干好有激励”。同时，要加强对村“两委”干部的监督工作，减少基层腐败行为发生的概率。

3.5.2 完善村民自治

巩固脱贫成果、实现乡村振兴，不仅需要加强干部建设，还需要完善村民民主自治体系，调动广大村民参与村务的积极性。

民主选举方面，各级政府应加强对群众自治工作的帮助和指导力度；村“两委”亦需加大宣传的力度，提高村民参与民主自治的能力。民主决策方面，凡涉及到村民切身利益的事情，村“两委”应经过“四议两公开”通过后方可执行，并接受上级政府部门的指导和监督。

自我管理方面，政府部门指导村“两委”积极探索建立“六大员”制度，发挥村民自我管理的主动性，提高村民自我管理的效率。

3.6 公共服务完善

3.6.1 教育

在办学条件方面，政府部门应进一步加大资金倾斜力度，实现城乡义务教育学校办学条件标准化。在经费补助方面，教育部门应逐步提高农村生均公用经费标准，扩大家庭经济困难生补助范围。在教师选拔方面，教育部门要深化“县管校聘”改革，在资金、待遇上给予乡村教师更大支持，统筹城乡教师资源配置，推动城乡教育水平均等化。在教育普及方面，各级政府应进一步提高学前教育普及普惠率，加强高中阶段教育改革，发展现代职业教育，统筹优化职业教育城乡布局。

3.6.2 医疗

在医护人员培养方面，政府部门应加大已脱贫贫困村对全科医生的引进力度，使优质医疗资源下沉农村，不断提高镇村卫生机构服务能力。

在医疗基础设施建设方面，政府部门应加强村卫生室建设，不断提高村卫生室标准化水平和服务能力。

在医疗救助方面，枣庄市应加快建立农村居民医疗保险、大病保险、医疗救助等保障体系，减轻群众医疗负担，努力解决广大农民群众，特别是刚脱贫群众面临的“看病难、看病贵、病返贫”等问题。

3.6.3 社会保障

社会保障在巩固脱贫成果中有着兜底保障的作用。政府部门应进一步完善城乡居民基本养老保险制度，提高已脱贫贫困村群众待遇水平，确保养老金按时足额发放。应完善农村最低生活保障临时救助工作机制建设，确保农村群众在遇到突发性、紧迫性、临时性基本生活困难时得到及时救助，防止已脱贫群众再次滑入贫困。

4 结束语

脱贫攻坚战略实施以来，枣庄市在产业发展、就业创业、医疗健康、生态保护、组织建设等领域采取了一系列措施，于2019 年底提前完成了脱贫攻坚任务，77.1 万建档立卡贫困人口实现脱贫。后脱贫攻坚时代，枣庄市仍面临着农业产业化发展水平较低、农业生产经营人才缺乏、村民内生动力尚需提高、农村基础设施建设滞后、基层党组织战斗堡垒作用不强、农村基本公共服务薄弱等问题。政府部门需要在产业发展、人才建设、文化培育、生态建设、组织振兴等方面开展工作，提升脱贫质量，巩固脱贫攻坚成果，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。