老年助餐服务发展的困境与启示*——以黄石市社区“幸福食堂”为例

饶 晶

（湖北师范大学经济管理与法学院，湖北 黄石，435002）

一、黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务实践

随着中国社会的人口老龄化，纯老家庭及独居、孤寡老年人的吃饭问题成为一大养老难题［1］。老年助餐服务是我国多层次居家养老服务体系的基础工程，黄石市以社区为依托，激活居家养老服务中心、日间照料机构等养老服务资源，目前有15个社区和2个村面向老年人开设“幸福食堂”，积极解决城镇养老难题，为老年人提供更加全面、高质的服务。黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务主要采取了以下几种方式：

（一）开发区·铁山区胜利路社区、阳新县上街村(社区)——社区自办型

开发区·铁山区胜利路社区“幸福食堂”是一个值得借鉴的案例。该食堂创办于2013年6月1日，其经营比较平稳，每年还略有结余，甚至在2020年新冠疫情后也未停业倒闭，这得益于社区通过各种渠道争取食堂资金以及不断尝试扩大“幸福食堂”覆盖人群。在保障老年人就餐的同时，该食堂也为其他有就餐需求的人群提供服务。社区食堂通过确保食品安全、薄利多销以及保障就餐人数来维持正常运转。同时，该“幸福食堂”将尝试面向社区内的常住居民。

2018年，阳新县上街村(社区)在辖区居民区最集中的地段建立了居家养老服务中心，并设有“幸福食堂”，为辖区70周岁以上独居、失能及半失能老年人提供中晚餐。该食堂的服务对象之所以定位在70周岁以上而非60周岁以上，是因为上街村(社区)是一个村居合一的城中村，人口老龄化现象较为严重。2018年该村（社区）60周岁以上的老年人口占总人口的18%，达到了730人，仅靠现有的社区经费和服务人员难以应对这庞大的用餐需求，故该村（社区）提高了就餐的年龄条件。目前在该“幸福食堂”长期就餐的老年人保持在60人左右，并对其中11名失能及半失能老年人采取送餐上门的服务形式，每餐伙食费为2元。上街村（社区）为“幸福食堂”每年补贴2万余元。

（二）下陆区康宁社区——引进第三方社会组织型

下陆区康宁社区是一个典型的单位型社区，90%以上居民为中国十五冶金建设集团有限公司职工及家属，由于十五冶公司的工作性质，青壮年常年在外地工作，故空巢老人较多。2017年7月，该社区引进鄂东医养集团“康养之家”项目，该项目将服务范围从爱心中晚餐扩大到失能老人照顾、保健康复、休闲娱乐等。老年人可通过智能手表或电话呼叫“安康通”平台，预约“助餐、助医、助游”服务。通过预约服务，“幸福食堂”工作人员会送餐上门，食堂还可以堂食，以两荤一素一汤为主，统一收费为八元，低于市场价格。“幸福食堂”里的设备、调料及食材，均由政府出资购买，食堂服务人员由社区志愿者组成，社区根据志愿者的服务进行积分奖励，他们每月可在社区爱心超市用积分兑换奖品。此外，“康养之家”项目推出“一元套餐”服务，居民只出1元钱，即可享受价值500元的送餐、医生上门诊疗、理疗康复等多项服务。该服务的主要对象为特困人员、困难党员、残疾人和低保户，费用超出部分由政府买单。

（三）西塞山区澄月社区——外包企业全面托管型

西塞山区澄月社区居家养老服务中心于2017年建立，澄月社区将其外包给乐享智慧养老服务公司全面托管运营，其中设有棋牌室、图书室、疗养室、放映室及康乐GO澄月社区“幸福食堂”，服务内容以日间照料和“幸福食堂”为主。澄月社区“幸福食堂”提供早、中、晚三餐，其三餐费用标准分别为5元、8元、10元，平时每月就餐人数超过120人，但目前因新冠疫情有所减少，食堂晚上只有当企事业单位订团体餐时才开放。此外，日间照料托管人数为70人左右，托管费用为50元/天（包括“幸福食堂”餐食费用），并可提供免费送餐上门服务。该居家养老服务中心平时会举办生日会、组织健身操、为老年人修剪头发、指甲、派家政服务人员上门打扫等公益活动，还为老人提供按摩、泡脚、汗蒸等休闲养生服务。

二、黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务发展的基本特征

（一）按各社区实际需求开展试点

黄石市作为华中地区重要的工业基地，是湖北省最早进入老龄化社会的地区之一，各区县根据辖区实际情况，试点区域统一选择老年人口比例较高、吃饭难问题较突出的社区。如：开发区·铁山区的铁山街道是典型的老矿区，尽管该区域人口大量外迁，但大多数老人还是选择留在熟悉的地方，因此该区选择铁山街道胜利路社区作为试点，社区现有常住人口5473人，60岁以上人口为1504人，占社区总人口27.48%，这表明该社区即将进入重度人口老龄化阶段。社区建立“幸福食堂”以来，就餐人数由最初的20余人发展到目前的100余人，助餐服务覆盖周边社区。其中，为老年人送餐上门50余人。社区周边失能、空巢、高龄老年人的餐食需求基本得到满足。下陆区选择康宁社区、西塞山区选择澄月社区开展老年助餐试点工作，这些区域老年人口较多，用餐人群固定，均取得了良好的社会效应。

（二）政府补贴与运用社会力量双管齐下

黄石市各区县鼓励农产品生产企业、餐饮企业及医药企业等参与老年助餐服务试点工作，财政予以一定补贴。如：西塞山区康乐GO澄月社区“幸福食堂”的运营者黄石乐享智慧养老服务公司，有自己的粮食基地、蔬菜基地和制药企业作支撑。下陆区康宁社区、西塞山区八卦嘴社区、石料山社区通过政府购买，为辖区内特困老年人提供“一元幸福餐”，老年人每餐只出1元，政府补贴9元。

（三）服务内容广泛

大部分社区并不是将老年助餐服务单独列出、“幸福食堂”进行单独建设，而是整合社区居家养老服务中心资源，利用现有场地建设“幸福食堂”，使其成为居家养老服务中心的重要组成部分。如：西塞山区牧羊湖社区康养中心是典型的嵌入式养老机构，它提供的服务包括五类（生活照料类、医疗卫生类、康复护理类、精神文化类、候鸟养生类）、十助（助洁、助餐、助医、助急、助浴、助行、助娱、助学、助聊、助游）及两康（康复护理、心理健康），从老年人日常饮食起居、医疗卫生监控到精神心理陪伴，实现了全方位社区居家养老。

三、黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务发展的困境

（一）“造血”功能不足，靠“输血”维持

黄石市社区“幸福食堂”主要采取公办民营形式，由街道、社区居家养老服务中心或日间照料中心提供场地，委托社会组织全面运营，财政予以一定补贴。尽管绝大部分“幸福食堂”有政府补贴，但仍处于长期亏损的尴尬局面，能实现收支平衡的食堂较少［2］。“幸福食堂”经营亏损、“造血不足”的原因主要有四个：一是价格制约，由于“幸福食堂”的性质属于社会公益，目的是提升老年人生活质量，因此用餐收费标准较低。此外，对于退休工资固定、勤俭节约的老年人来说，较高的菜品价格缺乏吸引力；二是人工成本较高，社区“幸福食堂”的日常运营需要大量服务人员，包括管理人员、后勤人员、营养搭配师、家政服务人员、送餐上门人员等，所需支付的薪酬开销较大；三是场地难寻，当社区没有闲置场地提供时需另选新址，这既要考虑社区老年群体日常用餐距离的远近，又要考虑周边居民环境是否受到较大干扰从而引起居民不满，同时规模过小的场地不能对社区老年群体做到全覆盖，无法形成规模经济；最后，市场不被看好。目前，餐饮行业并不看好老年助餐市场，部分餐饮企业更倾向于做高端酒店［3］，与当地政府经过多轮谈判后，不少运营方会最终放弃“幸福食堂”项目。

（二）建设初期成本较大，覆盖面较小

社区“幸福食堂”负责人普遍反映建设初期投入资金较大，改造一个供60-100人就餐的场地并购买食堂设备的成本为10-12万元，运营成本为5-10万元，而政府一年的补贴资金为6-7万元。目前，黄石市老年人在社区“幸福食堂”就餐或使用送餐上门的人数仅有3650人。据调查，在黄石市所有“幸福食堂”中，除胜利路社区和澄月社区就餐人数达到100人以上，其余食堂平均规模为50-80人。“幸福食堂”初期投入较大，而就餐覆盖面较小，根据规模经济原理，用餐人数越少，运营成本会越高。针对“幸福食堂”三种运营方式，本文选取了典型的社区对其建设初期成本进行测算（表1）。

表1 “幸福食堂”建设初期成本核算（第一年）

从表1可以看出，引进第三方社会组织和外包企业全面托管的人均服务成本最低，相较社区自办更为经济；在社区自办模式中，胜利路社区的人均服务成本更低是因为该社区用餐人数较多，助餐服务覆盖周边社区并面向其他有就餐需求的人群开放，实现了规模效应；相较于外包企业全面托管，引进第三方社会组织的服务成本更低，这是因为康宁社区拥有庞大的志愿者团队，并能够持续不断地为“幸福食堂”的顺利运营提供志愿服务，由此大大降低了人工成本。

（三）运营监管欠规范，人员配置无统一标准

目前黄石市社区“幸福食堂”并未制定统一、规范的食材采购、制作、分餐、配送制度，食堂采购、记账均指派一个人完成［4］，未建立资金使用、收支科目公示制度，运营缺乏有效监管。此外，“幸福食堂”的良好运转需要不同市场主体和多方面人员的共同参与，但黄石市社区“幸福食堂”的服务人员大多是由社区工作人员和外包企业聘请的服务人员组成，具体配置人数和人员素质未形成统一标准。在实际运作中，外包企业负责配餐和送餐，社区派工作人员协助配餐，食堂服务人员主要来自下岗职工和外来务工人员，其中绝大部分并未接受过关于为老服务的专业化培训，缺乏老年用餐服务的相关经验。同时，外包企业配置的服务人员受到社区和企业的双重管理，在工作中容易产生互相推诿甚至不作为、缺乏工作热情等问题。

四、黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务发展的启示

（一）实行混业经营，提升“造血”功能

老年助餐市场虽然前景广阔，但社会组织及企业对其缺乏投资动力，最主要的原因是利润微薄，“造血”功能不足。黄石市社区“幸福食堂”的老年餐价格一般在5-10元左右，盈利空间较小，其投资大、回报慢、利润低，这直接影响了“幸福食堂”持续发展，不少“幸福食堂”因利润低加上受新冠疫情打击已停业关闭。因此，如何解决“造血”（盈利）难题，是“幸福食堂”能否长久运营的关键。为了减轻经营压力，相比薄利多销，混业经营是解决盈利难题的新思路［5］。老年人的饮食问题仅仅是老年人众多刚需中的一个，他们需要的是包括饮食起居、家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育、文化娱乐等多种活动在内的组合服务。而相比于老年助餐的盈利空间，康复护理、家政服务等盈利较大，因此，探索老年助餐服务的运营管理模式，可以将老年助餐结合康复护理等，采取“打包”服务。与其仅专注于“幸福食堂”的建设，不如把老年助餐服务作为“打包”服务的选项之一，从而满足老年人日常生活的多方面需求。比如下陆区康宁社区除专心打造“幸福食堂”之外，目前正尝试开发“偏瘫康复”、“住院陪护”、“关节康复”、“居家照护”等更多养老服务项目，努力完善、升级为老助老的各项内容，用康复护理、家政服务的盈利空间来对“幸福食堂”形成弥补。

混业经营除体现在“打包”服务上，还体现在扩大覆盖人群上。比如开发区·铁山区胜利路社区在保障老年人就餐的同时，也为其他有就餐需求的人群提供服务。它对60岁以下的个人及企事业单位的员工餐采取商业化运营模式，按市场价格获取利润，将其一部分用于补贴“幸福食堂”的成本，另一部分用于企业持续经营发展。

（二）共建、共享“幸福食堂”，降低建设、运营成本

引导社会力量参与老年助餐服务，将“幸福食堂”与企业食堂、机关食堂、大学食堂等整合起来，实现共建、共享，既可以降低建设、运营成本，也可以提高企事业单位食堂的使用效率。比如华新水泥黄石分公司的职工食堂曾经走进社区提供老年助餐服务，由于该公司的工作性质特殊，员工常年出差在外，因此，该单位食堂的就餐人数并不稳定，这造成了食堂人员及厨具设备等资源的浪费，将该部分资源与周边街道、社区共享，既解决了老年人的吃饭难题，也提高了职工食堂的资源使用效率。此外，黄石市第二医院除共享单位食堂之外，还将优质的医疗资源下沉社区，共享医养资源，在大桥、楠竹林、凤凰山、海观山等社区开办康养中心，通过考试选聘有5年以上临床工作经验者担任康养中心站长，面向社区老年人提供“助餐、助医、助急、助行、助洁、助浴”等“六助”服务，解决社区独居、高龄老年群体日常用餐难题的同时，让其在家门口就能享受到健康护理服务。

（三）完善考核奖惩制度，加强对“幸福食堂”运营监管

为了加强对“幸福食堂”的运营监管，黄石市康宁社区的做法是委托第三方机构每个季度对“幸福食堂”的菜品价格、设施及食品安全、服务管理等情况进行评估，考核结果合格后，才会发放一定数量的补贴。澄月社区也将原来的一次性补贴变为按季度发放，菜品价格由社区监控，食堂不得随意涨价，社区每季度邀请第三方机构对“幸福食堂”进行考核，考核内容包括就餐是否便利、饭菜口味是否满意、食堂卫生是否过关、服务人数是否达标、食堂设施是否安全等，其中，老年群体的满意度是最重要的指标之一。该社区与“幸福食堂”服务商的合同每年签订一次，一旦出现考核不合格则不续签。