基于数字政府演进及架构研究

刘云鹤 胡雅静 毕盛楠 李林璐 刘欢欢 孙健

摘要：当今时代，政府的治理格局在不断的迭代演进，政府也在积极寻找新的数字化的手段来应对来自社会、经济、政治等方面的压力。本文通过对数字政府定义、演进过程进行研究，并基于电子政务成熟度模型的基础上构建一个数据驱动的数字政府架构体系，旨在提升政府行政效率和政务服务水平、推进治理体系和治理能力。

关键词：数字政府;数据治理;演进;信息化

1概述

当前，以数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，推动了数字经济的蓬勃兴起和网络社会的崛起。信息技术的革新改变了人们传统的工作、学习、生活和娱乐方式，同时对政府提供信息服务，公民参与政府民主决策的方式提出了挑战。利用信息技术改进政府工作及服务的效率，形成新的工作方式，已成为政府所达成的共识。

数字政府既是“互联网+”政务深度发展的结果，也是大数据时代政府自觉转型升级的必然，加强数字政府建设、完善数字政府治理体系已成为政府改革的主旋律之一。数字政府建设关键不在“数字”，而在于“治”，回归政府治理本位才能抓住对数字政府的基点理解。因此，加强系统性、整体性、协同性、开放性是数字政府的发展趋势和内在要求，也是加快推进政府治理现代化的重要着力点。

2数字政府的定义和范围

新时代，赋予数字政府新使命新内涵。数字政府是对传统政务信息化模式的改革，包括对政务信息化管理架构、业务架构、技术架构的重塑，通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力，实现由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单向被动向双向互动转变、由单部门办理向多部门协同转变，进一步优化营商环境、便利企业和群众办事、激发市场活力和社会创造力、建设人民满意的服务型政府，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。数字政府范围涵盖了从公共服务的核心数字化到数字基础设施、治理和流程的全部数字化以及新服务模式交付所需的政府前台和后台的转变与改造。

3数字政府的演进

数字政府从其概念的提出到现在，经历了不同的发展阶段。基于我国数字政府的建设发展历程，可以根据数字技术对政府治理变革的影响程度，将其分为政府信息化、电子政务和数字政府（1.0和2.0）三个阶段。

3.1政府信息化阶段（20世纪80年代至1998年）

20世纪80年代初期，我国开始政府信息化建设，起初主要是政府經济管理信息化。1984年，国务院先后批准建设经济、金融、电力、铁道等十多个关系到国家经济命脉的信息化系统，1993年，开展“金关”“金卡”“金税”工程建设，推进了政府信息化工作。政府信息化阶段以政府为中心，目标是提高行政效率，主要通过“条”的自上而下的工作推动，倡导办公自动化和电子业务系统建设。在此期间，信息技术只是被视作改进政府内部组织效率的工具，政府服务改进的动力来自职能和业务驱动。由此，政府信息化是在政府主导下进行的业务信息化，信息技术对当时政府治理变革的作用有限。在这一阶段，数据是一种资料，不对外公开，处于“保密状态”。

3.2电子政务阶段（1999年至2011年）

1999年，实施政府上网工程，标志进入电子政务阶段。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》正式发布，文件指出电子政务对“加快政府职能改变，提高行政质量和效率”具有重要意义。之后，政府逐渐把信息技术作为改进组织内部效率的工具，推行电子政务，按照统一规划、突出重点、整合资源、统一标准等原则，逐步建成电子政务体系的基本框架，形成“块”状数据。在电子政务阶段，数据是一种工具，并在《政府信息公开条例》的规范和要求下，逐渐开始对外公开，保障公众的知情权。

3.3数字政府阶段（2012年至今）

数字政府阶段实现了以人民为中心的行政转变，围绕推进国家治理体系与治理能力现代化目标，“条”与“块”状的政府机构开始紧密结合、相互联动，开发了全流程一体化在线服务平台，积极推动数字政府在政务、交通、医疗、治安、社区治理、农业、环境保护等多场景的应用，实现了从1.0向2.0的过渡。

数字政府的发展1.0：数据信息精确灵便的聚集、共享和呈现

数字政府1.0阶段的特点是大数据平台由以前条块分割变为全局性化布署，根据统一的数据中台，连通分散化于每个部门的数据孤岛，保持政府机构间数据信息的数据共享与平台化的总体运行。

从公共数据基本建设视角，将政府部门各单位的数据信息都聚集起來，产生大致量、多层次、完善的大数据池，政府部门数据信息越“大”，其资源化再生的使用价值也越大。根据信息内容的流动性与互换，促进流程优化，处理从职责考虑的“政府部门角度”变换到从服务项目和情景考虑的“客户角度”。

数字政府的发展2.0：智能化驱动政府部门核心理念、工作流程、整治方式的改革创新与自主创新数字政府2.0阶段，新技术应用与业务流程结合更加紧密，实现需求的迅速落地。数据治理与发掘使数据智能化与使用价值重塑。根据全量、多层次的大数据和数据信息项目生命周期整治，发掘数据价值，推动政务服务精确化、治理现代化与管理决策专业化。运用大数据、人工智能等技术，更精确地考虑群众要求，持续改进群众感受;借助数字孪生等技术，保持经济发展调整、市场监督管理、生态环境保护、社会管理创新等行业的精确认知、精确剖析、精准监督与精确意见反馈，做出智能化、科学研究的管理决策。

4数字政府的建设目标

2020年，成为数字政府建设的“催化年”，尤其是新冠肺炎疫情席卷全球，更是对数字政府建设提出新目标：

一是建立安全数字底座。数字底座是数字政府的根基，包括全域覆盖的感知设施、高速泛在的网络传输设施和先进集约的云计算存储设施。

二是创新再造业务流程。业务创新是数字政府的内因。由于历史原因政府信息化建设长期存在“统而不通”的问题。借鉴“互联网+”思维，基于“平台即服务”建设模式，支持业务创新，不断提升政务服务能力和服务水平。

三是提升智能化应用水平。精准服务是数字政府的灵魂。数字时代的到来，公众和企业对公共服务提出了“随时、随地、随需”的精准服务新要求。以“善政、惠民、兴业”为目标，全面提升精准服务能力。

5数字政府的架构

5.1数字政府总体框架

数字政府的总体框架基于“大平台+微应用”的框架设计模式，实现业务应用与技术分离，减少实际使用时各政府部门业务应用系统之间的耦合度，将各类政务大数据进行“逻辑集中物理分散”与“物理集中逻辑分离”的相结合的管理方式形成政务大数据中心，打破政府部门各业务系统间政务信息的条状分布制约。采用分布式服务管理框架将政府业务系统常用的功能以及政务大数据平台功能共享服务化构建包含业务中台和数据中台的大平台，便于公安、税务、城管、应急、政务服务、环保等政府部门快捷高效地搭建业务应用系统，由于业务应用系统基础平台、业务组件的统一性，有利于数据资源统一、政府业务的整合。总体框架设计的逻辑模型整体可概括为“四横两纵”的层次结构，分别为：新一代基础设施、数据资源层、平台层、业务层、标准管理体系、安全管理体系。总体架构如图1所示。

5.2数字政府业务架构

“数字政府”建设突破传统业务条线垂直运作、单部门内循环模式，以管理、服务、协同和支撑为职能线，围绕“善政、惠民、兴业”纵横贯通的整体型“数字政府”业务体系。

善政为要，构建精细精准的城市治理体系：按照精细化、可视化、智能化的现代城市治理发展需求，围绕城市治理的关键任务，聚焦政务、安全、交通、城管等重点领域，紧扣政务服务“一网通办”，在数据汇集、系统集成、联勤联动、共享开放上下更大功夫，提升城市治理和政务服务数字化水平。

惠民为本，搭建均等普惠的公共服务体系：整合公共信息服务资源，丰富服务内容、拓展服务渠道、扩大服务范围、提高服务质量，推动公共服务向基层延伸，促进形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系。

兴业为旨，培育创新引领的数字经济体系：把握新一代信息技术全面跨界融合新趋势，基于数字经济发展基础，大力发展战略新兴产业，强化技术创新和技术改造，加快推动传统产业全链条改造升级，推动产业数字化发展。

5.3数字政府技术架构

“数字政府”建设种类多、涉及广、难度大，在技术架构设计中首先要考虑系统的健壮性、可复用性及安全性。充分应用云计算、物联网、大数据等新一代信息技术。总体技术架构由5个层次构成，包括泛在感知、基础设施及计算层、数据和应用支撑层、智能算法层、应用层，以及全面防护的安全防护技术体系。

泛在感知层，包括通信网络（如光纤宽带、无线网络、4G、5G网络等）、物联网基础设施（如感知设备、传感设备、摄像头、RFID读写器等）。

基础设施及计算层将经过虚拟化的计算资源、存储资源以基础设施即服务的方式通过网络提供给用户使用和管理，包括如虚拟化主机、应用服务器、存储服务器、备份服务器、安全设备等。

数据和应用支撑层，为业务应用系统通过统一的支撑环境和入口，主要由基础平台软件（如应用服务器、数据库管理系统、kafka消息中间件、ESB服务总线、mongodb分布式文档存储数据库、服务注册、规则引擎等）和服务共享软件等部分组成（如门户、搜索引擎、内容管理系统、智能分析系统等）。

智能算法层包括知识图谱、计算机视觉、关系网络、自然语言处理等，为应用开发提供智能算法。

应用层技术架构是应用业务操作的门户，主要包括整体平台架构（Spring、hibernate、Ioc、MVC、WebService）、开发环境架构（Java、.Net、Python）等各类支撑软件。

6总结与展望

全球范围内政府数字化转型的步伐正在加快，各类新兴技术不断刷新着政府与用户之间的互动方式，数字政府已成为一种遵循“业务数据化，数据业务化”的新型政府运行模式。数字化转型下政府部门核心理念、工作流程、整治方式的改革创新与自主创新，让数字政府的数据架构、技术架构和业务架构的探索研究成为一个持续性课题。

参考文献：

[1]加强数字政府建设提升治理智慧化水平[N].王春晖.人民邮电.2021-03-07（002）

[2]构建用数据管理、创新、决策的新型数字政府[N].中国城市报.2021-05-31（A02）

[3]建设数字政府：赋能政府治理现代化[N].杨冬梅.中国社会科学报.2021-01-06（008）

[4]重视互联网企业在数字政府建设中的作用[N].王张华，张轲鑫.中国信息化周报.2021-05-24（012）

[5]新基建成为推动我国数字政府发展新引擎[N].赛迪顾问股份有限公司.中国电子报.2020-09-04（004）

[6]实施数字政府战略的现实困境与破解路径[N].王伟玲.中国计算机报.2020-11-16（012）

[7]大数据时代：数字政府建设成为新趋势[N].社会科学报.2019-06-13（001）

[8]兩维度解决“数字政府”建设与政采改革抵牾[N].石小兵，袁强.政府采购信息报.2019-12-02（009）

作者简介：

刘云鹤，1993.04.27，女，满族，吉林长春，硕士，工程师，北京电信规划设计院有限公司，吉林大学，通信工程专业，信息化、智慧城市研究，北京电信规划设计院有限公司。

胡雅静，1979.7.7，女，汉族，北京，大学本科，高级工程师，北京电信规划设计院有限公司，北京理工大学，信息工程，智慧城市数字政府。

毕盛楠，1993.02，女，汉族，黑龙江省安达市，硕士，助理工程师，北京电信规划设计院有限公司，内蒙古大学，电子与通信工程，智慧城市，数字政府。

李林璐，1996，09，女，汉族，重庆，硕士研究生，无职称，北京电信规划设计院有限公司，北京航空航天大学，系统工程，流体力学，工作单位：北京电信规划设计院有限公司。